關于養老保險城鄉統籌的探討

●孫輝

關于養老保險城鄉統籌的探討

●孫輝

文章在對我國兩種養老保險制度的發展簡要介紹的基礎上，通過對成都和寶雞兩個城市在城鄉統籌中的制度特點進行比較，針對繳費基數、繳費年限及待遇水平等制度銜接的核心問題進行分析，提出政策銜接、制度融合的有效建議。

養老保險 城鄉統籌 制度銜接

“十二五”時期是我國實現全面建設小康社會的關鍵時期，我國社會保障制度將以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，使廣大人民群眾得到基本保障，共享經濟社會發展的成果，促進社會主義和諧社會建設①。現在我國正在統籌城鄉經濟社會發展的關鍵時期，積極探索合理的社會養老保險制度城鄉統籌路徑、解決關鍵節點問題是建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系、構建社會主義和諧社會的重要任務。實現城鄉社會養老保險制度有效銜接的工作首先就要進一步完善城鎮職工養老保險制度和城鄉居民養老保險制度。

一、城鎮職工養老保險制度

城鎮職工基本養老保險是社會保險中的最主要的一個險種。從1984年我國開始在部分縣市開展以社會統籌為主要內容的養老保險制度改革試點起，歷經1991年、1997年兩次重要的制度改革后，統一的社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險制度在全國范圍內全面實施。自2005年國務院發布了《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，個人賬戶的組成由本人的繳費工資的11%過渡到了8%，明確了基本養老金由基礎養老金、個人賬戶養老金、過渡性養老金三部分組成，確定了養老金的領取條件為個人繳費年限累計滿15年。從1997年起，近八年的養老保險制度的運行當中，我國正處于養老保險制度過渡期，國家勞動保障部門深入調研，在實踐中摸索，為使制度更趨于科學合理，為建立更適應我國國情特點的保障制度，不斷地補充與完善，并對基本養老金計發辦法的核心部分做出了改革調整。首先，基礎養老金增加了個人繳費工資和繳費年限的因素,以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%；其次，個人賬戶養老金計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命來確定，更加體現出制度公平的合理性，體現出參保者多繳多得、繳費年限越長待遇越高的特點。

經過幾次養老保險制度的改革后，我國城鎮職工養老保險逐步形成了做實個人賬戶，以社會統籌與個人賬戶相結合的可持續發展的基本養老保險制度。

二、城鄉居民養老保險制度

自2011年啟動了城鄉居民養老保險的試點工作以來，國家堅持政府引導、自愿參保的原則，將參保條件確定為年滿16周歲不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民。繳費標準設為每年100元至1000元的10個檔次，各地可以根據實際情況增設繳費檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，保證了地方政府的自主權和參保居民的選擇權。參保人年滿60周歲，即可按月領取養老金，養老金由個人賬戶養老金和基礎養老金兩部分構成，基礎養老金標準由各地根據實際情況確定，同時個人賬戶養老金的月計發標準為139個月為計發月數，逐步實現了社會統籌和個人賬戶的相結合。

三年來，國家從局部試點到制度全覆蓋，引導和鼓勵廣大城鄉居民積極參保，基本建立了覆蓋城鄉居民的社會養老保障體系。但當前還存在基礎養老金保障水平偏低，保障基本生活的功能有限，參保繳費激勵機制有待完善的問題，只能與其他社會保障政策相配套，保障城鎮居民老年基本生活。

三、城鄉統籌的目的和社會作用

城鄉統籌是一個整體保障計劃，兩種養老保險制度的有效銜接，是國家社會保障體系的重大變革。它同時也體現在城鄉經濟和社會發展的方方面面，其核心內容是要從保障體系上改變城鄉二元結構，建立平等和諧的城鄉保障關系。制度上就是要通過體制改革和政策調整，把城鎮養老保險和城鄉養老保險作為一個有機整體進行統一規劃。

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，全國人口流動的自主性和流動性不斷加強，特別是勞動力從城鄉向城市地區，從中西部地區向東部地區的遷移，規模逐漸加大，基本進入一個持續穩定的發展過程。在此期間城鄉勞動力向城鎮遷移的數量（存量），已從1996年的3900萬增至2011年的1.59億②。隨著時間的流逝，可以清楚地看到，勞動力向城鎮轉移正在改變城鄉社會人口年齡結構與老齡化的趨勢，很多很早進入城市工作的勞動力，已逐漸接近退休年齡。如何縮小城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險兩種制度之間待遇的差距，做好兩種養老制度之間的有效銜接，既是做好給予大批達到退休年齡的勞動力更好的養老保障，也是為更多的為了社會主義建設而來的勞動力遷移大軍能夠在日常的社會保障上、參保水平上有所提高，并逐漸與城鎮職工享受同等待遇。

從作用上講首先城鄉統籌是社保公平的必由之路，城鄉居民養老保險相對于城鎮職工養老保險保障水平偏低，兩種保障制度待遇差距過大，這都是我國社保體系建設中制度碎片化、統籌層次不高等原因造成的。所以在管理制度上城鄉統籌有利于提高整體保障水平，更有利于理順社會保障體制機制。

其次城鄉統籌有利于提高社會保障服務能力。在城鄉統籌的建設當中，必將對現有公共服務資源和社會保險經辦管理資源進行整合，管理水平和服務能力勢必受到嚴峻挑戰。建立健全統一的社會保險經辦機構，增強經辦服務能力就顯得尤為重要，同時要不斷提高經辦人員的業務素質和服務水平，適應不同參保群體的特點，提供更加方便、快捷、高效的服務。

四、城鄉統籌的典型模式

1.成都模式。2009年底，成都市政府對城鄉分割的養老保險制度進行了試點改革，建立了城鄉統一的養老保險體系，為了兩種制度的有效銜接，首先將城鄉居民養老保險的個人賬戶規模調整到與城鎮職工一樣的8%；同樣考慮到公平性，將待遇的計算辦法進行了調整，待遇的組成由基礎養老金、個人賬戶養老金和基礎養老金補貼三部分組成，基礎養老金和個人賬戶養老金與城鎮職工的計發辦法相同。

兩種制度銜接的具體方案是：參保人將本人城鄉居民養老保險的統籌基金和個人賬戶儲存額全額轉移至城鎮職工養老保險，根據城鎮個體參加城鎮職工養老保險的繳費下限，繳費年限和繳費基數均按相應比例換算。例如城鄉居民養老保險的年繳費額是1000元，城鎮個體參加城鎮職工養老保險的年度繳費下限為5000元，那么城鄉居民養老保險的繳費年限（繳費基數）換算為城鎮職工養老保險繳費年限（繳費基數）的1/5。避免了因為人為對兩種制度的選擇而產生“獲利”的現象，有利于實現制度公平。在繳費基數上也根據參保人的生活水平分別設立不同檔次，城鄉居民設立5個繳費檔次，為上一年全省在崗職工平均工資的10%至50%，城鎮居民設立兩個檔次40%和50%。

2.寶雞模式。2012年寶雞市在城鄉社保制度銜接的多年探索中，出臺了城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險關系轉移接續的暫行辦法。與成都相比，寶雞市的制度銜接政策中，在繳費年限折算辦法的基礎上增加了補繳費的辦法，按參加城鄉居民養老保險期間各年度城鎮職工養老保險的繳費基數和比例進行計算，由個人逐年補足繳費額，原城鄉居民養老保險的繳費年限全部計算為城鎮職工養老保險的繳費年限。在繳費年限折算辦法上，以本人在城鄉居民養老保險的繳費年限和累計本息為基礎數據，對比城鎮職工養老保險的最低繳費基數和累計繳費額折算出本人參加城鎮職工養老保險的實際繳費年限。

寶雞在制度銜接后繳費基數和繳費比例上都按照城鎮職工養老保險的辦法執行，但在繳納費用渠道上，繼續延續一些城鄉居民養老保險的補貼政策，符合補助要求的，由財政按當年實際繳納金額的1 3給予補貼。并且在養老金待遇的計算上，一些享有補貼政策的特殊群體也要同時享受到政府的財政補貼，至少要與原補貼標準相持平，既要體現出不同群體的政府政策的傾向，又要保障城鄉統籌后的有利之處。

五、當前統籌過程中面臨的幾個問題

通過成都和寶雞在城鄉統籌制度的銜接上，可以看出，在個人賬戶和繳費比例的政策制定上都是基本一致的，在制度合并后統一按城鎮職工養老保險制度的要求執行，但在繳費基數、繳費年限和養老金的計算方法上就會根據各自城市特點和實際情況各有不同。

1.繳費基數的確定。繳費基數作為每年進行繳費扣繳的標準，都是參保人非常關注的焦點。從上述兩個城市在城鄉統籌中的試行摸索中可以看出，成都在繳費基數的標準上，保留了城鄉居民養老保險的繳費標準，相對于原先的城鎮職工養老保險制度中的繳費基數的規定增加了幾個低檔次的繳費標準，這樣在制度合并后更有利于提高低收入人群的參保積極性。兩種制度在銜接中，考慮到不同參保群體的收入水平，確定好繳費基數的檔次是非常重要的。

2.繳費年限的確定。繳費年限是個人養老保險最重要的參保數據之一，也是在到達退休年齡時計算養老金待遇的重要數據。在成都與寶雞的城鄉統籌的制度中可以看到，在制度并軌中繳費年限確定的政策制定上都是大家最為關注的，成都和寶雞的制度銜接中，都采取了按年繳費額折算繳費年限的辦法，從表面上看，體現了制度公平，保障了原城鎮職工參保人的利益，但具體分析，只有城鄉居民養老保險的年繳費額低于城鎮職工養老保險年繳費額的下限時，折算模式才能體現公平。我國社會保險體系不完善，各省生活水平不一樣，政策不統一，如果出現城鄉居民養老保險的年繳費額高于城鎮職工養老保險的下限，就會出現在繳費年限上獲利的現象。如果出現城鄉居民養老保險的年繳費額很低，在折算后，繳費年限達不到領取養老金待遇的要求時還要考慮到補繳的政策支持。但寶雞的另一種補繳費模式就彌補了這個不足，城鄉居民養老保險的歷年繳費額低于城鎮職工養老保險的繳費下限的進行補繳費，高于下限的維持原繳費基數，原繳費年限統一轉換為城鎮職工養老保險的繳費年限。筆者認為補繳費模式相對折算模式更簡單易懂，可操作性更強，更能體現出制度銜接與統籌的優越性，折算辦法需要考慮的因素很多，雖然全國的城鎮繳費比例都統一為8%，但各地區收入水平的差異又導致兩種制度的繳費水平各有不同，在折算后肯定會出現顧此失彼的現象，無法體現兼顧公平的原則。在當前各省的制度銜接中，還有一種對城鄉繳費進行封存的方式，這種方式要求對養老金進行分段計算、統一核算，由于其不符合城鄉統籌的目的，可操作性不強，所以在政策制定上一般不予考慮。

3.待遇水平的確定。基本養老金，就是對參保人退休后的基本生活保障。每個人從參加工作開始繳費，繳費時間無論長短，繳費基數無論高低，最后都體現在基本養老金的核算上。成都在制度并軌后養老金的組成上，增加了基礎養老金補貼部分，是對參加過城鄉居民養老保險群體的相關補貼的一種補充形式。寶雞在補貼政策上體現在由財政負擔一定比例的繳費，同時也要把城鄉居民養老保險中相應的補貼政策轉化為養老金的一部分，作為對相應特殊人群的特殊政策的延續。但是補貼的種類名目繁雜，筆者認為在制度合并后，在養老金待遇水平的制定上，要針對不同的參保群體確定相應的組成部分，增加養老金補貼作為組成部分是很必要的，但并不是所有的補貼政策都可以在城鎮職工基本養老金中繼續延續體現。比如寶雞一些占地、耕保的繳費補貼政策，在參保時部分個人繳費由國家財政負擔，這類補貼形式已經起到了對養老金的補貼作用，在養老金的核算辦法上就不應重復體現。尤其在制度銜接中采取補繳費方式確定繳費年限的辦法，就更應該考慮到補貼的因素，因為有的補貼是除個人繳費比例之外作為一種繳費進入的個人賬戶，在最終養老金計算中已經作為一個因素體現出相應的補貼作用，所以在確定補繳額的時候就應該考慮到這部分的因素。是否增加補貼部分，一定要綜合考慮到原補貼政策的特性，避免補貼作用的重復出現，否則無法體現參保主體的平等性，更加延續了歷史政策的不合理性。

六、對城鄉統籌發展的期望

通過對繳費基數、繳費年限、待遇水平確定等問題的探討，筆者認為在制度銜接中首先必須要做到參保主體的平等性，制度的銜接首先是不同參保主體的合并，保障他們在參保制度上的一致是至關重要的。其次是養老待遇的均衡性，待遇是參保人生活保障的基礎，要在履行繳費義務與享受權利相對應的角度上，使他們獲得待遇的機會和條件是相同的。第三是制度銜接的合理性，制度銜接是城鄉統籌的主線，也是實現前兩個問題的基礎，只有在制度銜接上做到統一標準，將確定合理的繳費基數、繳費年限的認定與換算、對不同參保身份待遇水平的確定等幾個關鍵問題解決好，才能真正做到兩種保障體系的真正銜接。

推進社會保障體系建設的城鄉統籌，無疑是縮小國民福利權益差距，促使社會保障制度沿著公平、正義、共享的價值取向持續發展的至關重要的路徑。當前我國多種養老保險制度并行，還存在制度之間銜接不暢等問題，所以還要穩步提高保障水平，繼續完善政策體系，推動養老保險制度建設取得新進展，最終使養老保險制度城鄉統籌有助于促進經濟增長、縮小城鄉差別，從而實現經濟與社會的協調、穩定和可持續發展。

注釋：

①社會保障“十二五”規劃綱要（摘要）.中國社會保障，2012（8）

②孟昕.城鄉人口遷移的趨勢及政策影響：2008—2012年.比較，2013（2）

（作者單位：中鐵六局集團社會事業管理中心 北京 100036）

（責編：玉山）

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1004-4914（2014）05-046-02