建議設立中小企業政策性銀行

文/徐曉萍

建議設立中小企業政策性銀行

文/徐曉萍

中小企業一直被認為是一個國家發展的主要推動力，但我國中小企業發展形勢卻不容樂觀。截止2013年三季度末，全國工商注冊的中小企業總量超過4200萬家，比2007年增長了49.4%，占全國企業總數的99%以上；同時，中小企業也貢獻了58.5%的GDP，68.3%的外貿出口額，52.2%的稅收和80%的就業，在促進國民經濟平穩較快增長、緩解就業壓力、實現科教興國、優化經濟結構等諸多方面，均發揮著越來越重要的作用。就上海而言，截至2012年第三季度，上海市共有中小企業35.6萬戶，占全市總企業數的99.62%，中小企業創造的產值和服務價值已經占到上海國民生產總值的60%左右。但是，在如此重要的經濟和社會貢獻背后，中小企業的生存環境和管理健康狀況堪憂。中國中小企業協會連續三年發布的小微企業發展指數顯示，截至2012年第三季度，中國小微企業發展指數已連續24個月下降，全國停產、半停產的企業數量占比也連續兩年上升。

設立中小企業政策性銀行的必要性

資金短缺是阻礙中小企業發展的主要問題之一，雖然近幾年來創業板、新三板、中小企業債等各種針對中小企業的融資方式已經逐漸成熟，但主要受惠的還是相對小眾的科技型創新型企業。根據我們的調研，這些企業僅占中小微企業總量的百分之五左右，絕大多數中小企業還只能依賴傳統的銀行貸款解決融資問題。

其實，從中央到地方，各級政府部門對中小企業的扶持也可謂不遺余力，但由于各部門間缺乏有效的協調溝通，效果并不理想，對中小企業的覆蓋還是相當有限。

根據我國各家政策性銀行官網披露的數據，2012年國家開發銀行對中小企業貸款余額為18,134億元人民幣；中國農業發展銀行支持各類農業小企業和農民專業合作社經營發展，全年累計發放貸款73.29億元；中國進出口銀行相關統計數據雖暫未披露，但預計也十分可觀。從總量上看，扶持力度不可小覷。但同時，我們也應該看到，我國目前現有的三大政策性銀行各有政策目標，對中小企業的扶持效果并未完全顯現。特別是，有些政策性銀行（如國開行）在中小企業融資實踐中，往往把中小企業融資業務通過轉貸方式，由商業銀行甚至小貸公司按商業貸款原則發放，大大提高了中小企業的融資成本。

從國際經驗上看，設立專門服務中小企業的政策性機構是促進中小企業發展的重要途徑，遠至歐美，近到亞洲，各主要經濟體都建立了為中小企業服務的專門機構。美國建立了一個多層次、多元化、全方位的中小企業管理和服務體系；而位于歐洲的德國也有專門為中小企業提供資金或融資服務的政策性銀行。在日本，政策性金融公庫由三個側重點不同的公庫對不同類型的中小企業進行貸款。

上海作為全國“先行先試”的城市，尤其在自貿區逐步建立、金融改革開放力度加大的背景下，設立獨立的中小企業政策性銀行具有良好的土壤。本建議設想了幾種可能的設立方式，探討提出中小企業政策性銀行的運作模式，以及具體的保障措施。

設立中小企業政策性銀行的可行性方案

中小企業發展銀行是在中小企業專營機構信貸業務的基礎上拓展更多的金融業務，逐步建立的綜合性政策性銀行，以期為中小企業提供更全面的金融服務。

關于銀行創辦形式，有兩種思路可供選擇：

1、從國家開發銀行中分出一部分，成立中小企業政策性銀行

一直以來，國家開發銀行向中小企業提供資金支持。據統計，國開行上海市分行自2003年開展中小企業貸款業務以來，截至2012年底中小企業貸款余額已達50億左右。除此之外，自2010年國家開發銀行上海市分行逐步與小額貸款公司合作以“轉貸”模式支持中小企業，截至2012年10月已累計發放逾12億轉貸業務。根據我們的調研，在深圳，國開行每年通過小貸公司轉貸給中小企業的余額在10億到20億之間，國開行收取的利率一般在15%左右，大大高于商業銀行貸款7.5%的利率水平。按商業性原則轉貸，實際上完全違背了其政策性扶持的初衷。

對于國開行上海分行的轉貸利率筆者未能獲得確切的數據，但深圳的實踐可推想政策效果。因此本意見提出，將中小企業扶持業務這一塊從國開行上海市分行分化出去，專門建立一家中小企業政策性銀行，一是讓銀行得以繼承國開行的運作經驗，使得銀行業務流程盡快進入正軌；二是可以與國開行之間形成更好的業務往來，在國開行扶持幫助的基礎上，使銀行各項業務能盡快展開；三是可以更好地專門貫徹扶持中小企業的各項政策，從多角度入手，對中小企業進行多方面、專門化的服務，幫助中小企業快速發展。

當然，以這種方式成立政策性銀行需要上海市政府與國開行總行、中央政府及監管當局進行磋商，以解決一些監管和利益難題。

2、創立一家全新的中小企業政策性銀行

另外一種方式則是由上海財政撥款新設一個中小企業政策性銀行，這就需要上海市政府爭取國家的政策支持，市有關部門對其設立進行規范及管理，同時還要考慮以下眾多因素：（1）組織結構。首先是銀行的產權結構和組織結構，筆者認為應采取由中央政府和上海市政府共同注資的形式來興辦一家政策性銀行。（2）資金來源。在中央和上海市財政按比例出資的基礎之上，通過證券市場進行融資，包括發行中小企業扶持債券，成立基金等方式來募集資金，由上海市政府作為擔保，募集到盡可能多的資金來幫助中小企業發展。（3）業務對象。雖然服務范圍定位在中小企業，但是不應將所有中小企業作為扶持目標。在發放貸款，提供服務的同時，應該考慮國家和上海市政府的地方政策目標和發展戰略，明確產業導向、宏觀導向、競爭導向，優先幫助那些吸納就業人口多而又難以從商業性金融機構獲得貸款的企業。（4）服務多元化。為了給為數眾多具有不同特點的中小企業提供更好的扶持，政策性銀行的業務范圍應多元化，給不同行業的企業提供不同的業務產品。銀行還可以提供咨詢服務，從政策制定和實施上維護中小企業的利益，幫助中小企業解決資金、信用、管理等難題，為其提供金融咨詢服務、法律援助和業務指導。同時還可以根據企業自身特點決定貸款期限，提供諸如短期流動資金貸款和中長期低息貸款等期限不同、形式不同、利率不同的貸款。

關于銀行運作模式，在明確了銀行的組織結構、業務對象和服務范圍等基本元素的基礎上，還要進一步明確政策性銀行應怎樣開展業務。

1、明晰運行程序

政策性銀行必須明晰其運行程序，使其具體業務流程規范化。利息設定要斟酌有度，要做到不能過高而加大中小企業的融資負擔，而使政策性目標不能貫徹；同時也不應設定過低，影響銀行的可持續經營。要在覆蓋銀行成本、保持盈虧平衡的基礎之上盡可能給中小企業以優惠。

2、規范合約設計

銀行業務合約設計要規范化程序化，做到有則可依，有據可循；貸款方式以及期限都要有明確的規定，使銀行操作人員和申辦業務的中小企業都有一套明晰的程序。

3、建立風控機制

銀行應有其合理的風險控制機制。因為中小企業普遍有形資產少、規模小，為其提供貸款等服務有很大的風險，如果不能做到很好的風險控制便會影響銀行的持續經營。為了降低風險，可以分散化資金來源，采用國家和地方注資、發行債券和基金等融資方式，可以讓風險分散在國家、上海市政府、行業及不同企業之上；此外可通過政策性信用擔保的方式將銀行的風險降低。

4、明確業務范圍

政策性銀行的業務范圍應與商業銀行區分開來：應將自己定位在貫徹國家政策方針、幫扶中小企業發展的位置上，著重服務于那些商業銀行不愿提供貸款的中小企業，對于那些發展很快，資信狀況很好的客戶，應將其讓給商業銀行，避免爭奪客戶的情況出現。 （作者系上海市人大代表，上海財經大學金融學院教授、博士生導師，上海財經大學小企業融資研究中心主任）

市人大代表潘岳漢：為加快自貿區建設，要加強金融中心建設與金融產業發展的互動。充分利用自貿區建設機遇，加快協調、推動“一行三會”關于金融改革創新政策各項實施細則的落地；進一步完善社會風險管理體系，提高金融安全運營水平，全面推動和加快金融產業發展。

市人大代表朱洪明：為解決老港廢棄物處置場污染周邊環境的問題，建議有效控制垃圾總量，既要控制產出總量，也要控制垃圾過于集中送往一個處置點進行處置的相對總量；嚴格規范垃圾處置的程序和標準，責成相關部門認真研究、落實，指導垃圾處置企業的處置方式更科學、規范和嚴密。

市人大代表李書玉：要進一步加快自貿區服務貿易的發展，切實發揮服務貿易功能，帶動浦東等周邊區域聯動發展；要打造一流的貿易服務環境，簡化審批和服務手續，提高服務質量，降低貿易成本，為自貿區建設創造有利的發展環境；進一步提高自貿區信息共享水平，建立公共信息化平臺。

市人大代表陸敏之：世博地區要根據土地出讓后的市場需求和發展趨勢，優化完善形態規劃和專業規劃；世博地區開發建設要進一步提升總體功能定位，科學布局產業和商住設施，優化和美化生態環境；建立強有力的開發統籌機構，統籌開發黃浦江東岸，使世博地區發展與徐匯濱江、前灘、南外灘和北外灘的建設相得益彰。

市人大代表施進浩：為加快張江高科技產業示范區建設，要加強政策研究，推進股權激勵試點，落實科技金融改革措施，深化張江專項資金使用改革，加快推進人才試驗區建設；簡政放權，完善市級管委會職能，并推進市級行政審批權下放園區，實現“園內事園內辦結”。

市人大代表徐紅：對大型居住區社區管理工作，建議加大財政轉移支付力度，更好地確保社區管理工作的正常運行；加強鎮管社區管理人員配置，在人員編制、管理模式和工作機制等方面，要強化頂層設計，提供有力的制度支撐；加強配套設施建設，為居民生活提供良好的環境。