集聚類村莊全域土地綜治研究

湯世康

[關鍵詞]? 土地整治;鄉村振興;農村產業融合;村莊空間重構

[作者單位]? 海南大學公共管理學院

全域土地綜合整治有助于縮小城鄉差距，是推進鄉村振興的重要平臺和抓手。2017年國務院印發《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》指出應貫徹落實全域土地綜合整治，推動形成高質量發展新空間。全域土地綜合整治既有對傳統土地整治的繼承，也有突破和創新，更加強調整治范圍的整體性、整治對象的綜合性、整治措施的系統性、整治模式的差異性以及整治目標的多樣性。

考慮地域空間分異性和發展階段性開展差異化的全域土地綜合整治，是確保全域土地綜合整治因地制宜、有效實施的基礎與關鍵。就海南省來看，鄉村空間布局無序化、耕地碎片化、資源利用低效化、生態質量退化等問題目前仍比較突出，是制約鄉村振興戰略實施和經濟社會高質量發展的短板。全域土地綜合整治是解決鄉村突出問題、助力農村“三產融合”發展以及為海南自貿港建設提供要素保障的一把“金鑰匙”。以村莊類型為基礎，實施差異化的全域土地綜合整治助推鄉村振興，可為全國范圍內的土地綜合整治工作提供藍本。基于此，本文選取海南省L縣W村為研究樣本，結合村莊實際情況，探索W村的全域土地綜合整治模式，助推鄉村振興。

研究區域W村位于海南省L縣，是省級全域土地綜合整治試點。W村面積1815.16公頃，全村耕地周邊地勢平坦，滿足全域土地綜合整治的補充耕地數量要求。截至2020年末，該村共有501戶、2054人，村莊居民集聚度較高，村莊現有道路、水電、通信及文化、衛生等基礎設施和人居環境尚無法滿足當地群眾對居住環境改善和追求美好生活的需求，亟須加大投入改善村容村貌，提升人居環境，優化公共服務。同時，村民對通過全域土地綜合整治改善環境發展產業積極性較高，參與意愿強烈，并大力支持配合該項工作的開展。

海南省L縣W村依據本村特色，以滿足人民群眾美好生活需求為目的，通過劃分產業發展和居住功能區域，對鄉村空間、經濟、社會進行重構的方式，成功進行全域土地綜合整治，為集聚提升類村莊實施全域土地綜合整治提供了參考樣本。

調查發現，在L縣，近年已有部分村建有火龍果基地，檸檬、椰子種植園等，現已形成一定規模，產業基礎扎實，主導產業集群化發展優勢明顯。而研究區W村農牧資源豐富，主要以發展綠色種養業、農產品加工流通業為主。

開展全域土地綜合整治應緊密結合當地的地理區位、自然條件、資源稟賦、生產條件、產業基礎、古建筑遺跡等特點，因地制宜地開展全域土地綜合整治。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》把村莊劃分為集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并四大類。在實施鄉村振興戰略過程中，海南省結合實際，出臺《海南省村莊規劃編制技術導則》，將村莊劃分為集聚提升類、特色保護類、城郊融合類、基礎整治類和搬遷撤并類5類。根據L縣W村實際情況，綜合考慮資源稟賦、產業特點和人文風情，判定其屬于集聚提升類村莊。

針對特色補齊短板，當地政府創新探索出W村具有實操性和推廣意義的全域土地綜合整治實施路徑。整治模式切合政府與農民對當地生產和發展的需要，從宏觀上將全村土地劃分為熱帶優勢農業種植區、現代高效農業觀光區、人居環境整治區，在微觀上對鄉村空間、經濟、社會進行重構。

——宏觀上劃分“三區”。對L縣W村各要素進行整合，引導產業規模化發展形成“三區”，即熱帶優勢農業種植區、現代高效農業觀光區、人居環境整治區。

熱帶優勢農業種植區在原有農作物布局的基礎上，優化產業結構，引入經濟效益較好的產品，打造優質農產品品牌;現代高效農業觀光區保留原有農業布局，結合自然風光，適度種植觀賞性較高的水果和花卉，進行農業種植景觀策劃，增加現代農業的可觀賞性并與鄉村旅游融合發展，引導發展采風游樂、農事體驗等活動，打造農業觀光體驗區;人居環境整治區對農村居民點加快推進垃圾治理，全面開展廁所改造，科學處理農村生活污水，著力提升村容村貌，打造“一村一品”景觀。通過村莊規劃引導村莊有序發展，整合村莊建設用地，為后續產業進入做準備。

——微觀上推進村莊“重構”。一是村莊空間重構：對零星宅基地進行整理，通過建設用地整治，引導村民集中居住。將愿意拆遷撤并的零星居民點進行整理，騰挪建設用地指標，采取異地調整的方式推動土地入市。同時，開展農用地綜合整治，為發展現代農業和適度規模化經營創造有利條件，實施耕地提質改造、墾造耕地、旱改水項目。在此基礎上，協調海島觀光風貌保護和環境整治，突出地域文化特色，提升村莊自然風貌;統籌整合河道生態環境提升和灘涂生態等重大工程，改善綠化及生態環境，提升W村生態系統的自我修復能力。

二是村莊經濟重構：設立農產品加工中心，采取種植業、養殖業、農產品加工業結合現代農業“種養加”模式，由企業一體化經營，將農業種養和加工結合起來，進行市場化運作，提高區域內產業產值。同時，依托村委會規模化種植的農業，形成完善的產業鏈，為村民提供免費培訓及種養技術指導，提升農業產出水平與質量，為農民帶來持續性的收益。

三是村莊社會重構：通過對部分閑置宅基地的重建改造，創辦民宿，一方面吸收村內閑散勞動力，另一方面，加強W村莊文化、優秀傳統習俗等軟實力的建設提升，展現村莊的文化底蘊，吸引外地游客前來體驗民宿。同時，游客的到來也加強了村莊與外界的聯系，在不斷交流和改進的過程中，進一步提升村莊的吸引力。拓寬道路，加強水、電、通信等基礎設施建設，全面實施村內文化室、球場、戲臺等公共設施建設及村民住宅立面改造工程，重點打造村內綠地、步道等休閑場所、村莊入口展示等重要景觀點。

全域土地綜合整治是推進鄉村振興的有效途徑和抓手。海南省L縣W村依據本村特色，以滿足人民群眾美好生活需求為目的，通過劃分產業發展和居住功能區域，對鄉村空間、經濟、社會進行重構的方式，成功進行全域土地綜合整治，為集聚提升類村莊實施全域土地綜合整治提供了參考樣本。

——政府主導，村集體經濟組織引領。全域土地綜合整治是涉及部門多、整治內容豐富、政策集成度高、建設難度大的綜合性工作，政府是成功實施土地綜合整治的關鍵。因此，要建立政府主導、相關部門協同參與、集體經濟組織引領、公眾積極參與的工作機制。

——市場化運作，拓寬投資融資渠道。要充分發揮市場主體在實施全域土地綜合整治中的資源配置作用，健全社會資本引入機制，鼓勵相關金融機構創新融資模式，為全域土地綜合整治提供長期且穩定的資金供給;要優先安排全域土地綜合整治試點區域內的集體經營性建設用地入市;要制定相關政策吸引當地鄉賢回村投資創業，投身家鄉建設事業。

——強化監督管理，讓農民充分享受全域土地綜合整治成果。在整治過程中要摸清地方及社會發展需求，依據村莊類型，制定合理的整治方案和配套監管措施;要建立全域土地綜合整治管理機制、考核機制及相關信息系統，加強國土空間用途管制和全流程監督管理，嚴守耕地紅線;要建立政-企-民合作與反饋機制，為公眾參與和監督提供平臺和信息保障，消除信息不對稱，讓全體村民共享全域土地綜合整治成果，增強村民獲得感、幸福感。