河北省農村環境保護的法治建設

趙素芬

【摘 要】農村環境保護是當前河北省環境保護的重要任務與工作，也是建設社會主義新農村的一個主要方面。所以，理清農村環境保護過程中存在的法律問題與不足，能夠對農村環境保護工作有著較好地指導和引領作用。通過對農村環境保護的污染防治方面、能源的合理開發利用以及具體制度實施方面存在問題的整理與分析，明確各方面當前存在的缺陷，對癥下藥，促進農村的環境保護工作有效開展，更好地保障農民的環境權益。

【關鍵詞】農村環境保護；污染防治問題；法律機制問題

文章編號：ISSN1006—656X（2013）12-0041-02

前言：

近年來，河北省高度重視農村環境保護工作，采取了一系列保護和改善農村生態環境的重大舉措，加強了農村生態環境的建設力度，使得河北省農村生態環境得到了有效保護和改善。但是，農村環境保護中還存在著很多法律問題，如在立法方面，現有的環境法律法規分散在其他各類法律法規中，在實際中其可操作性還是比較缺乏的。在執法方面，相關部門的設置混亂，職能不明，具體投入比較缺乏，執法方式不規范，往往容易造成環境保護執法不力的情況出現 .在司法方面，采取訴訟手段解決問題所遭遇到的阻礙較多，而往往趨向于采取一種 “私了”的方式來解決問題。所以說，完善農村環境保護法律方面的內容具有重大意義。

一、農村環境保護法治建設的成就

早在1973年11月，國務院批準的《國家計劃委員會關于全國環境保護會議情況的報告》中對“農村環境”已有所涉及，該報告認為，“同解放前的那種災害頻繁、生產落后狀態相比，農村環境已有了很大改變”。然而，此后實行的環境保護法律政策文件很少使用“農村環境”的概念。

1979年9月頒布的《環境保護法試行》雖然沒有提到農村環境保護或農業環境保護的概念，但已經涉及“農業”和“村莊”等方面的內容，規定了改良土壤 ，防止土壤侵蝕、板結、鹽堿化、沙漠化和水土流失，嚴格管理和節約農業用水，綠化村莊，對嚴重污染和破壞環境、引起農、林、牧、副、漁業重大損失的領導人員、直接責任人員或者其他公民依法追究法律責任等保護農村環境或農業環境的內容。

2008年7月24日，國務院召開了新中國成立以來首次全國農村環境保護會議 ，對今后全國的農村環境保護工作做了全局性、整體性部署。從此，我國農村環境保護及其法制建設開始進入到一個新的歷史發展階段。

2011年我國制定的“十二五規劃”中，明確提出“堅持保護優先和自然修復為主，加大生態保護和建設力度，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢”。的重大舉措，進一步強調保護生態環境的重要性。

2012年黨的十八大提出大力推進生態文明建設的重大舉措，強調“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念。”這對指導河北省農村環境保護有重要的意義。

十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。

綜上可知，目前我國已經初步形成了農村環境保護法律框架體系， 已經建立防治農村水污染、鄉鎮企業污染以及建設優美村鎮、生態村鎮和農村環境綜合整治等方面的某些法律制度.由于農村環境保護法治建設的推動，我國的農村環境保護工作取得了重要成就。

二、農村環境保護的法治建設存在的問題

目前，雖然我國農村環境保護工作取得了重要成就，相關法律體系的框架已基本構成，但從總體上看，農村環境保護工作還存在以下一系列問題：

一是農村污染防治方面，農業污染的危害程度逐漸加深，但相應的防治對策與建議還是比較缺乏，尤其是從法律法規層面上來看，相應的法律法規幾乎是空白，所以，今后農村農業污染防治將是農村污染防治的一個重要問題。

二是對農村能源開發利用方面的法律問題研究還不是很充分，尤其是對于可再生能源的認識不足，節約能源意識低下，致使在農村能源開發利用方面缺乏相應的指導。

三、農村環境保護的法律問題綜述

為了進一步改善農村生態環境，大力發展農村低碳、循環和綠色經濟，我們需要從以下2方面著手：

第一，對農村環境污染防治方面的法律問題研究，這一方面可以區分出農村的不同污染類型，對于不同污染類型相關的法律制度進行研究與總結。

第二，對農村能源開發利用方面的法律問題研究，這一方面可以通過分析農村能源利用結構，對于合理規范農村能源利用結構，建立相應的法律制度進行研究與總結。

所以，農村環境保護法律問題的歸納和總結對進一步了解農村環境問題有著重要意義。且在此基礎上，針對性地加強對農村環境治理監管的綜合法律體系建設，不斷完善農村環境保護的立法、執法與司法，以此來促使農村環境問題逐步解決。因此，本文主要從以下2方面來對農村環境保護的法律問題進行了分類和歸納，依次是：農村環境污染防治法律問題研究、對農村能源開發利用方面的法律問題研究。

（一）農村環境污染防治法律體系的構建

我國有關農業污染治理的相關政策措施比較缺乏，難以有效地治理農業活動中的面源污染等，同時農民普遍的環保意識較低，個別農民對于農業污染毫不知情，甚至還不知道自己的行為造成了環境污染 。目前，有關農業污染的相關法律法規還很不健全，雖然河北省已經出臺了省級農業生態環境保護條例，但關于農業污染的原則性規定散見于現行各類環境保護以及相關農業的法律法規之中，缺乏相應的治理針對性與操作性，而國家層面的有關農業和農村生態環境保護的相關條例仍未出臺，所以需要完善河北省農村環境污染防治法律體系。

1、修改《環境保護法》，增加有關農村環境的規定

《環境保護法》作為我國環保領域的基本法，應該對農村環境保護做總綱性規定。建議在修改《環境保護法》時，增設專章“農村環境保護”，具體可分為兩個部分：農村生態環境保護和農村環境污染防治。關于農村環境污染防治，應明確各級政府要對農村環境污染進行全面的防控和治理；還應就監管體制、基本制度及農民環境權益保護等方面做原則性規定。

2、制定《農村環境污染防治法》

我國在農村環境污染防治方面還沒有一部全面具體的基本法律，建議在《環境保護法》增加相關規定的框架下制定《農村環境污染防治法》，系統規定農村的環境污染防治。 概括起來，該法可由以下幾個部分構成：

（1）總則 總則部分應該規定： 農村環境污染防治的指導思想、基本原則；建立農村環境目標責任制和責任追究制，強化政府責任；將農村環境污染防治納入新農村建設和社會發展規劃；擴大環境經濟政策的應用，制定更多的獎勵和鼓勵措施；促進農村環保科技創新，大力推廣治污技術。

（2）監督管理 該部分應著重規定： 實行統一監督與部門分工相結合的管理體制， 農村環境污染由環境保護部門負責，其他部門予以配合；加大農村基層環保機構的建設，提高執法能力和執法水平；完善農村環境監測體系， 建立農產品質量標準認證體系及相關信息網絡體系；增加農村環保公共設施的投入，完善資金管理和保障機制；全面實行環境影響評價、三同時和排污收費等環境基本制度；確保農民廣泛參與，重視發揮農村社區和民間環保組織的作用； 加大農村環保宣傳教育，提高農民的環境意識。

（3） 主要污染的防治。首先是農業生產污染防治：做好農業污染源普查工作，提高監測能力；加強對農藥化肥等農業投入品的質量控制和管理，引導農民科學施肥，使用高效低毒農藥和可降解地膜； 建立畜牧業環境管理體系，鼓勵建立生態養殖場；積極發展循環農業和生態農業，實現農業廢棄物的綜合利用；加快農業生產技術和治污技術的創新和發展。其次是工業污染防治：加強對農村工業企業的環境監管，加大處罰力度，制止違規排放；優化產業結構和布局，嚴格環境準入，淘汰污染嚴重的生產工藝和設備； 堅決制止污染嚴重的企業向農村地區轉移；在鄉鎮企業中引進循環經濟理念，推行清潔生產；鼓勵企業進行技術改造，提高治污能力；強化企業的社會責任，引導其積極參與污染防治。 再次是生活污染防治：開展村莊環境污染綜合整治，創建環境優美鄉鎮、生態村；加快治污基礎設施建設，盡快實行市場化運行機制；加強科技研究，促進農村生活垃圾、污水處理技術的開發；逐步推行戶分類、村收集、鄉運輸縣處理的生活垃圾處理方式；實行糞便的無害化處理，推廣無害化衛生廁所；采取多樣化的處理方式，開展農村生活污水處理，建設一批污水處理示范工程。最后是法律責任及農民環境權益保護：對于違反法律規定，造成農村環境污染的自然人、法人和其他組織，根據具體情況不同，應承擔相應的民事、行政或刑事責任。

3、加快單項領域立法，完善配套法律法規

防治農村環境污染，要加快制定相關的配套法律法規，作為《農村環境污染防治法》的細化與補充。當前應著重做好以下幾個方面的立法：制定《土壤污染防治法》和《畜禽養殖污染防治條例》；對鄉鎮企業、個體企業、私營企業的環境管理問題加以規范；促進環境經濟政策在農村的應用，出臺鼓勵循環農業、生態農業和有機農業發展的政策法規；抓緊制定農村環境質量標準，明確人體健康危害和突發污染事故相關監測、 評價體系和方法。

4、鼓勵地方根據本地實際進行立法

由于自然條件、經濟發展等因素的不同，我國不同地區的農村環境問題具有很大的差異性，地方立法的作用顯得尤為重要。 各地應結合實際，在法律規定的指導思想和及基本原則的前提下，制定適合本地區實際的農村環境污染防治法規規章和標準。地方立法不僅要較為詳細和具體，同時為彌補國家立法的滯后性，地方環境立法應在科學預見的基礎上適度超前。 在農業生態補償、農業循環經濟及農村環保機構建設等方面，要支持地方進行有益的探索，為以后國家立法積累經驗。

（二）農村能源開發利用方面的法律問題研究

基于農村能源開發利用中存在的問題、制度上的障礙和立法的欠缺等諸多因素的現實考慮，能源的立法須因應現實需要，兼顧發展要求，重在解決問題，從立法理念、方式、技術、體系、內容等方面尋求超越和發展。在思路上，應從國家長遠發展的戰略高度綜合考慮能源的開發利用和發展，以一種全局性、整體性的思維進行相應的立法，保持法律的統一性和協調性；基于法的可適用性要求，制定具有針對性的、操作性的法律規范；同時，應因能制宜地制定技術含量大、專業性強的特殊性法律規范。具體而言，可以重點從以下問題的解決尋求突破：

1、在立法理念上，應將可持續發展理念體現于農村能源立法特別是具體的法律規范之中。資源短缺特別是不可再生能源的日漸枯竭與生態環境的日益惡化，將是人類能源可持續開發利用的兩大限制性因素。能源的開發利用只有走資源、環境、經濟、社會協調發展的道路，才能確保能源、經濟、社會的可持續發展。能源的開發利用，本身就是可持續發展的要求與具體表現，而其發展又取決于可持續發展理念的落實。因而，在農村能源立法中，必須確立可持續發展的原則，從能源安全、優化能源結構、技術創新、市場調節和政府干預等多方面助推農村能源的開發利用、推廣以及其產業化的形成與壯大。

2、在立法框架上，應彌合傳統部門法劃分所形成的割裂狀態，在調整方法上打破一元化的單向調整格局，實行全面、綜合調整。能源的開發利用，是一個極為復雜的綜合性問題。它涉及技術、市場、政府、開發利用者等諸多方面的問題，僅靠某一個法律部門來調整是難以發揮作用的。要對其進行有效的規制，就必須借助多個法律部門的不同調整方法，否則難見其效。例如，調整新生能源的技術市場，主要應借助私法手段；而其外部不利影響的消除和正確引導，不僅需要政府采取積極的支持舉措，諸如補貼、稅收減免優惠等經濟法律手段，還需要政府采取諸如特許、強制措施等行政規制措施，而后者則主要屬于行政法所規范的事項。因而，在能源法律調整方法上，應尋求一種創新，探索一種公、私法的協同機制，實行公法與私法的共同調整。

3、在立法內容的設計上，應理順能源立法與相關制度的關系，實現各種制度的有機協調。

第一，建立和完善與能源相關的稅收制度

在我國，與能源使用相關的稅法規大都散落在增值稅以及資源稅等稅種中，而且只作為其中的稅目來體現，對能源耗費行為的調控，大多還是通過收費的形式進行，這不僅不利于對節能進行規范性操作，也不利于普及和強化市場經濟主體的節能意識，建議我國借鑒德國生態稅征收形式，對礦物油、天然氣和電等能源產品征收銷售稅，根據能源產品不同，征收稅率有所不同。

第二，完善能效標準和認證制度

我國的《節能法》沒有明確規定能效標識制度，盡管國家發改委于2004年8月13日頒布了《能源效率標識管理辦法》，但該辦法僅為部門規章，法的效力層次不夠，而實施能效標識制度，則是市場經濟條件下加強節能管理，提高能源利用效率的一項重要措施.所以，通過立法完善能效標準和認證體系勢在必行.

第三，發展能源規劃制度

能源規劃是指根據國家或地區的能量資源狀況和社會經濟發展的需要，對一定時期和一定范圍能量資源的開發、利用、節約、保護和管理工作所作的總體安排.能源規劃制度是有關調整能源規劃活動的各種法律規范的有機統一體系，是通過立法確立的有關能源規劃的編制、實施和管理的一套規則，是能源規劃工作的制度化和法定化.能源法應該明確規定能源規劃的法律地位和法律效力 規劃的主要內容和編制程序、規劃審批機關和審批程序，不同類型的能源規劃的協調，違反能源規劃的法律責任等內容。

第四，健全能源監督管理體制

能源產業是關系到國民經濟發展和國家經濟安全的重要產業，又是一個綜合性很強的產業部門，能源監督管理工作十分重要，改革和完善管理體制，是保證和促進能源工業進一步發展的根本措施之一。能源法應該構建起科學 有效的能源監管體制，明確各有關能源政府管理部門的職責。根據國外經驗和教訓，能源管理應當由統一的和有權威的政府部門負責。美國已經通過立法建立能源部和獨立的能源管制委員會，還有其他數十個國家也設置有國家能源部，這些值得我國借鑒。《能源法》要解決好能源統管和分管的相互分工和銜接的問題，建立統一的政府能源管理部門，加強國家對能源的集中、統一、協調管理，實行以戰略管理為核心的能源監管體制。

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