新型城鎮化建設過程中亟需解決的四個問題

中共中央政治局2013年12月3日召開會議，分析研究2014年經濟工作并聽取第二次全國土地調查情況匯報。會上強調，我國發展面臨的國際環境和國內條件都在發生深刻而復雜的變化，挑戰和機遇并存。在未來的時間里，我們要走新型城鎮化道路，出臺實施國家新型城鎮化規劃。

新型城鎮化，是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。

針對新型城鎮化概念的提出，反思我國現階段城鎮化進程中存在的諸多矛盾，如城鎮體系發展不協調，相同職能類型的城鎮重復建設，廣大農村地區建設滯后，城鎮化速度與產業結構演進不協調，城鎮化速度太快，新增城市人口的社會保障、教育、醫療、養老等配套需要健全，失地農民的補償安置等問題，我們可以看出，土地問題、戶籍問題、財稅問題、地方投融資問題或許是走新型城鎮化道路亟需解決的四大問題。

土地問題

中國的城鎮化進程，不僅伴隨著人口向城市的進入，同時也伴隨著土地城鎮化進程。我國的土地城鎮化，因其特殊的國有土地制度和農村集體土地所有制，對改革產生了一定障礙，但深化土地制度改革是破除城鄉二元結構的必由之路，其現實意義和迫切性日益突出。

首先，要通過發展非農產業實現高質量的城鎮化，最大的障礙是什么？除了人力資源素質，當屬土地資源緊缺、房產價格過高。在任何國家，土地、房產價格過高都必然因抬高成本而妨礙實體經濟發展，對于發展中國家而言，突破這一瓶頸更是實現經濟起飛的關鍵。鑒于過高的征地補償必然直接間接抬高土地、房產價格，防止征地拆遷補償過高蔓延失控，就是一個必須解決的問題。在征地補償方面，適度提高農民在土地增值收益中的分配比例是正確的，而現行土地制度的基本框架不宜顛覆，因為農村土地集體所有制更有利于農民進人非農產業，贏得可持續的發展機會。

其次，土地所有權也亟需重視，所有權的問題涉及農村集體土地確權，未來明晰土地的產權，包括農村集體建設用地的產權問題和土地流轉問題等。據北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷的觀點，農村土地集體所有制虛化了產權主體，農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。只有農民意識到土地是自己的，才會珍惜和投資土地。要讓農業乃至附著于土地之上的林業、畜牧業真正完成產業化，前提是把土地所有權歸還農民。因此，要把土地所有權歸還給農民，第一步，要把農民的宅基地使用權首先轉化為可以有償轉讓的產權形式，當農民選擇小城鎮就業或定居時，可以通過宅基地使用權獲得相應的經濟補償，同時也獲得進鎮落戶或創業的啟動資本。第二步，把農民所擁有的土地承包經營權改為完全的土地所有權，徹底解決產權主體不清問題。在具體實施過程中，應當有利于農民真正受益，避免激化社會矛盾。

戶籍問題

在過去的十年，中國出現了城市化建設的大躍進，盡管有大約2億農民工進城工作，但因為戶籍制度的原因，他們不被城市接納。其中有很小一部分有能力在城市購買住房，但并不能享受城市的公共服務，比如教育、醫療等。這種由戶籍制度造成的人的權利的不平等，是社會不公正的主要所在，也是中國無法實現可持續發展的主要原因。但是目前戶籍制度改革也存在重重困難：首先阻力在于地方政府，因為這需要財政支出不斷增加，讓公共服務覆蓋人群擴大；其次，外來跨區跨省的農民工戶籍問題可否解決。例如廣東有2600多萬外來人口，其中逾1600萬來自其他省份，這些人在轉戶過程中遇到的問題如何解決；最后，農民工的意愿問題。不能為城市化而逼迫農民進城上樓，甚至借機搶地。如果農民工自愿成為市民，那么他需要履行繳納社保的責任，并享受均等化的公共服務。如果農民工只是進城打工，而不愿留在城市，那就不必繳納社保醫保等，而是執行農村地區的社會保障制度。

財稅問題

過去十五年，土地財政在中國城鎮化的進程中發揮著異常重要的作用。然而，它也極大地改變了中國各地的經濟發展模式和國家經濟的產業結構比重，滋生出無數問題。在房地產市場日趨理性和中國經濟逐漸轉型的時期，土地財政已成為發展阻礙，理應退出歷史舞臺卻又積重難返。如果要進行改革，就要改變政府的管理和經營的雙權合一。國際經驗表明，在成熟的市場經濟中，政府管理部門不能同時又是市場經營主體，這應當是中國土地財政改革的一大方向，即改革集土地管理與土地經營于一身的行政體制，分離政府經營土地的職能。可參照國有企業改革的經驗，成立類似國資委那樣的國有土地資產管理委員會，作為政府機構，專門負責組織、領導、經營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經濟組織，由其以經營國有土地的形式參與市場運作，或轉讓、或出租、或聯營、或入股，負有保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。顯然，這將是一個極為漫長的過渡期，而且涉及當前土地利益分配使用的利益格局，改革難度之大可想而知，土地財政自然不能一下取消，只能在長期的改良中漸進推進。

地方投融資問題

城鎮化建設對地方財政提出了嚴峻挑戰。目前人們普遍看好城鎮化對刺激內需、拉動經濟增長的作用。但推進城鎮化所需資金從哪里來？上海交通大學教授高汝熹表示，在城鎮化過程中，無論是農民工市民化成本還是基礎設施建設，都需要巨量資金投入，而與此相對的，則是地方政府財政收入減少、銀行借貸困難以及債務到期的幾重難關。

海通證券首席經濟學家李迅雷表示，未來推進城鎮化對我國現有財力是一個嚴峻挑戰。目前全國有1.6億外來流動人口，若按每人10萬的財政支出計算，這意味著即便今后農村人口不再流入城市，各地政府也必須累計將拿出16萬億來實現農業轉移人口市民化的目標。

巨大的資金壓力對新型城鎮化提出更高要求。李迅雷稱，今后為推進城鎮化，我國無疑會實施赤字財政政策，但無需過度擔憂，與拉美國家相比，具有它們所不具備的特點或優勢，比如我國內債占絕對高的比重，且又是外匯儲備第一大國等。但是，我國在財力有限的情況下，城鎮化必須要充分考慮投入產出比這個核心指標，要提高勞動生產率，讓公共服務產品的效用最大化，實現規模經濟。

強化新型城鎮化建設的投融資保障，可以從以下幾個方面人手：在完善債券市場化發行機制、市場約束、風險分擔機制、強化償債能力的基礎上，擴大地方政府發行市政建設債券的范圍，不斷擴大經營性建設項目直接融資規模，創造條件發行市政收益債券；提高國有資本收租分紅比例，并將收益投人社會公益領域；吸引民間資本和外資，形成多元投資主體。

新型城鎮化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使我們的城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議提出新型城鎮化建設要推進農業轉移人口市民化、提高城鎮建設用地利用效率、建立多元可持續的資金保障機制、優化城鎮化布局和形態、提高城鎮建設水平以及加強對城鎮化的管理的六大任務，這是一個鼓舞人心的藍圖，更是一條通向繁榮的必由之路。endprint