中國耕地保護補償標準核算方法的理論推導與實證檢驗

周小平，柴 鐸，王 情，盧艷霞

（1.北京師范大學政府管理學院，北京 100875；2.中央財經大學政府管理學院，北京 100081； 3.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

中國耕地保護補償標準核算方法的理論推導與實證檢驗

周小平1，柴 鐸2，王 情1，盧艷霞3

（1.北京師范大學政府管理學院，北京 100875；2.中央財經大學政府管理學院，北京 100081； 3.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

研究目的：推導全國耕地保護補償標準核算方法，估算補償標準和資金總額。研究方法：文獻法，模型分析法，計量經濟與統計學方法。研究結果：依據外部性內部化原理和邊際生產率分配理論，計算得出全國、耕地赤字、平衡、盈余的補償標準有效區間分別為{7971.57元/hm2·年，15697.09元/hm2·年}、{7820.89元/hm2·年，15797.53元/hm2·年}、{7323.16元/hm2·年，14217.32元/hm2·年}、{7209.90元/hm2·年，15534.38元/hm2·年}；全國補償資金總額每年約為9701.16×108元。研究結論：耕地保護制度及補償具備經濟合理性；雖然補償財政壓力較大，但仍具操作可行性，未來應優先在耕地盈余區實施補償。

土地經濟；耕地保護補償；補償標準；耕地價值；機會成本損失；外部性價值

耕地保護補償（Compensation for Farmland Protection，CFP）對于提高耕地保護績效、維護農民土地權益、促進地區和社會群體間發展機會公平的作用已成共識，其核心問題包括5項，即“為何補（補償依據）”、“誰來補（補償主體）”、“補給誰（補償對象）”、“補多少（補償標準）”、“如何補（補償效力）”。筆者前期研究中通過耕地保護補償的“經濟學解釋”[1]和“雙縱雙橫模式”[2-4]闡釋了前三項問題，同時為后兩項問題搭建了“以耕地保護外部性和機會成本損失為補償有效區間上下界，梯度補償以逼近邊際補償效力最優”的研究框架。

近年來，國內區域間耕地外部性補償標準研究和區域試點取得了一定進展[5-10]，但同時也出現了“補償無用論”、“補償在財力上難以實現”等觀點。中國耕地保護補償標準和資金需求大致是多少？補償在理論上能否實現預期效果？這些問題對于耕地保護補償制度能否在全國推廣并最終確立具有重要決策參考效力。為此，本文基于前文構建的研究框架[1]，運用各類統計資料和全國6省8地的調研成果，對中國耕地保護補償標準核算方法進行理論推導和實證估算，繼而對中國耕地保護補償工作做出前瞻性、可行性評價。

1 耕地保護補償標準核算方法的理論推導

耕地保護補償實質在于實現耕地保護社會成本的公平負擔和社會收益的公平享有，提高耕地保護主體的積極性進而提高耕地保護績效。因此，補償需滿足兩項基本條件：（1）經濟合理性，即通過確定耕地“值多少”來確定其“值得補償多少”，而不能犧牲其他方面社會價值；（2）“公平”和“共贏”，補償不應是耕地保護主體或其他社會成員任何一方對對方利益的侵害，應按照雙方在耕地價值產出過程中的貢獻分配耕地價值。滿足上述條件，才能在實現社會公平的同時，以最經濟、合理的補償獲取最大化耕地價值回報，而耕地外部性內部化則是實現這一過程最完美的經濟機理。

經濟性耕地保護補償是對耕地綜合價值進行公平分配，這就需要確定耕地利益相關方“應該”分得的耕地價值額。耕地經濟、社會、生態等綜合價值V的產生包含耕地保護主體和其他社會成員共同的要素投入，以耕地價值生產過程的4種基本生產要素列出耕地價值生產函數：

式1中，N為耕地量，K為資本投入量，L為勞動力投入量，A為相關土地、農林管理部門智力投入。按照福利經濟學分配論和歐拉定理，各要素的耕地價值分配比例應由其邊際生產率決定，以實現均衡：

筆者在耕地保護補償的“經濟學解釋”和“雙縱雙橫”模式中對耕地保護主體和其他社會成員進行了耕地保護的外部性價值的劃分和論證[1-2]，此處不再贅述。

在無耕地保護制度干預下，耕地保護主體的投入包括全部勞動力L、部分農業投資kK，而耕地N則應全部看作是耕地保護主體的投入。其他社會成員的投入包括智力A以及部分投資（1-k）K，此時，最公平的分配方案應為：

式3—式4中，VP和VS分別為耕地保護主體和其他社會成員所應分得的耕地價值。

在耕地保護制度下，由于中國各類農業支持和農產品收購保護價，耕地保護主體耕作的勞動力L和資本投入K普遍能夠獲得社會平均利潤水平，而作為其他社會成員的代表，政府的農業管理和投資也應獲得必要的收益。但此時，耕地保護制度對耕地保護主體的耕地使用權進行了政策干預，使得本應由耕地保護主體享有的耕地產權收益VN變成了全民共享：

目前中國耕地保護主體維持耕地現狀的綜合收益如式5。設耕地保護主體將耕地轉為其他用途能夠獲得的最高經濟收益為CP，而需投入的土地前期開發成本為CF，則耕地保護主體的機會成本損失可表示為：

據此得出耕地保護補償標準的有效區間：

2 基于省際面板數據的耕地保護補償標準實證估算

2.1 全國耕地保護補償標準實證核算

基于上述公式，運用2009—2011年31個省、市、自治區（不含港、澳、臺地區）的面板數據，結合筆者在山東省菏澤市，福建省福州市、廈門市、南平市，四川省成都市以及湖北省荊州市等地的調研數據成果，對全國耕地保護補償標準進行初步核算。

（1）各省（市）年度耕地綜合價值V核算。

按照目前普遍接受并已為實踐運用所采納的耕地價值分類、計算方法[11]，將耕地價值劃分為經濟價值（Ve）、社會價值（Vs）和生態價值（Vz）三類分部計算得出貨幣價值：

經濟價值即為土地產品年度收益，可用標準糧替代計算（a為標準糧單價，Q為單位面積標準糧產量）：

社會價值包括：社會穩定價值Vα，指耕地為勞動力提供就業崗位，維持其現有收入水平的功能；社會保障價值Vβ，指社會由于耕地吸納勞動力而減少的社會最低生活保障性支出。計算公式如下（I1表示農村居民家庭人均純收入；I2表示城鎮家庭居民人均可支配收入；m表示城鎮最低工資水平；n表示城鎮居民社會養老保險金；A表示人均耕地面積）：

生態價值方面，借鑒歐陽志云、謝高地等學者的研究成果[12-13]，對耕地大氣調節、凈化環境、保持土壤、營養物質循環、生物多樣性維持等各類價值進行逐一核算（VⅠ—VV為各類生態價值）：

綜合運用2010—2012年間《中國統計年鑒》、《中國農村統計年鑒》、《中國人力資源與社會保障年鑒》等統計成果，結合實地調研中獲取的各地基本社會保障、最低工資標準以及耕地資源二調數據、農用地分等定級等數據資料，核算得出各省區2009—2011年間耕地資源總價值V1—V31，進而計算得出單位面積耕地資源價值。

（2）省區年度生產要素（N，K，L，A）投入量統計數據來源及處理。

耕地投入量N以各省區當年耕地面積表示。

資本投入量K由中央政府農業投入、地方政府農業投入、農戶農業投入三部分構成。數據來源于2010—2012年《中國財政統計年鑒》、2010—2012年《中國農村住戶調查年鑒》。

勞動力投入L以從事耕地生產的農村勞動力總出工日（總出工日T=人均年出工日Dp×農村勞動力總量QL）表示，其中農村勞動力統計數據來源于2010—2012年《中國農村住戶調查年鑒》，平均出工日由筆者分別對于耕地赤字、盈余和平衡區[2-3]（見下文）福建、山東、湖北等地500份調查問卷統計數據綜合計算得出，三類地區農村勞動力全年人均出工日分別為37.2天、41.9天和43.4天。

各級管理者的智力投入（A）由中央、各省區、省內至市、縣級從事耕地生產、管理及支農服務的土地及農業部門管理人員人數表示。A=管理人員人數統計數據QM×修正系數l，管理人員人數統計數據來源于各省區地方統計年鑒、政府及事業機構人員編制統計資料。而在筆者實地調研過程中發現，一些類型的支農服務如農業技術推廣、農機具租賃、生產資料經營管理以及耕地基建、測繪等業務還涉及財政、發改、水務、林業等部門的綜合協助，部分業務還向一些企業單位進行外包。為避免遺漏，筆者通過調查，獲得了8個樣本地區農業、土地編制內管理人員和“編外”耕地生產服務人員的大致比例，用修正系數l表示，耕地赤字、盈余、平衡區l值分別為3.9、4.3、3.1。由此形成耕地價值4類生產要素省際年度面板數據。

（3）建立耕地價值生產函數。

由于自變量和因變量數值單位不同，本文對數據進行了標準化處理。同時，為避免偽回歸，先對面板數據進行單位根檢驗，結果表明數據序列一階單整，故需進一步檢驗各個變量間是否存在長期協整關系。由于本文采用的面板數據為短期面板數據，而且是分區進行分析，故本文選取固定效應變截距模型進行協整檢驗。檢驗結果表明，數據回歸殘差項均為平穩序列，因此上文所選各變量之間存在長期平穩關系。進而，由F檢驗與Hausman檢驗可知，不論是全國數據還是分區數據，均適合采用固定效應變截距模型。據計算耕地價值生產要素邊際生產率進而價值分配額的需要，設耕地價值生產函數計量模型如下：

式15中，αit為截距項；β1—β4為各類生產要素邊際貢獻率系數；εit為隨機干擾項；i表示省份，i=1，…，31；t表示年份，t=2009，2010，2011。運用Eviews 6.0對省際面板數據做回歸分析，建立耕地價值生產函數：

回歸檢驗表明，雖然回歸樣本容量較小，但模型的擬合優度達到90.24%，實現了對中國2009—2011年間平均的耕地資源價值生產要素貢獻關系的較好擬合效果，回歸方程的檢驗結果見表1。

表1 耕地價值生產函數回歸檢驗結果Tab.1 Test results of farmland value production function

（4）各生產要素（VN—VA）及耕地保護主體應分得的耕地價值核算。

根據邊際生產率分配理論，各類生產要素應該分得的耕地價值為：

（5）耕地轉用最高經濟收益用途的確定及收益和成本核算（CP、CF）。

從目前全國普遍情況看，耕地的最高經濟收益用途即為轉變為建設用地（雖然耕地保護制度亦禁止種樹等行為，但其代表性較差，且不破壞耕作層，不違背耕地保護大原則）。故而，此處只考慮土地開發建設等破壞耕作層且復墾難度較大、造成耕地不可逆流失的情形。由于區位、區域經濟發展水平等條件限制，住宅、商業類開發等高收益土地用途不具宏觀普適性，而工業用地開發則大都集中于鄉鎮地區，亦是近年來耕地違法占用及流失的主要形式。借鑒以往學者的研究方法[7]，結合實地調研獲取的信息，本文將工業用地作為耕地轉用可能的最高經濟收益用途。

進而，本文基于各省區土地儲備機構公布數據并結合調研，獲取了2009—2011年間31個省、市、自治區每省10宗共310宗工業用地出讓價格CP和開發成本CF（包括收儲成本和開發成本，開發條件統一歸算為“五通一平”）信息；為增強所獲取信息的代表性（更貼近農村耕地轉用的收益水平），本文選擇了各省、市、自治區經濟發展水平適中城市的工業用地交易信息作為樣本，而避開了經濟最為發達或落后的地區。進而用CP減去CF得到純收益并將其折算為每公頃土地年均純收益R：

式21中，α為還原率，根據2009—2011年間同期銀行一年期存款利率平均計算得該值為0.0275，進而將交易樣本R值平均值作為各省、市、自治區單位面積工業用地年均純收益R。

計算可得，2009—2011年間全國工業用地年均純收益水平為53356.94元/hm2·年，低于同期全國耕地資源經濟、社會和生態綜合價值89033.33元/hm2·年，反映出從全國整體來看，保護耕地資源仍然是經濟的，將以上計算結果代入機會成本損失計算公式7，計算得全國每公頃耕地保護主體的年均機會成本損失為：53356.94-45385.44=7971.57元/hm2·年。

（6）耕地保護補償標準有效區間。

根據式8，全國每公頃耕地保護補償有效區間為{7971.57元/hm2·年，15697.09元/hm2·年}；從最低補償值來看，每畝耕地所需補償額為531.43元，將其與2011年度全國耕地總面積121697 m2相乘，得出全國每年耕地保護補償所需資金總額約為9701.16×108元。

2.2 耕地赤字、平衡、盈余區耕地保護補償標準比較分析

以上是對全國年均耕地保護補償標準的初步估算，為了更好地反映出補償標準的地區差異，體現宏觀“梯度補償”和“優先補償”的思想，本文依據前期研究[3]中的分區結果，將北京、天津、上海、廣東、浙江、福建、青海、海南、廣西、陜西、山西、貴州（共12個省份）劃為耕地赤字區；西藏、云南、甘肅、四川、湖北、重慶、寧夏、江蘇（共8個省份）劃分為耕地平衡區；新疆、湖南、江西、河北、遼寧、山東、安徽、河南、吉林、內蒙古、黑龍江（共11個省份）劃分為耕地盈余區。運用前述數據、方法分別建立分區域耕地價值生產函數，進而核算單位耕地面積上耕地保護主體的機會成本損失額和耕地資源外部性價值。主要結果如下（方法同上，計算步驟略）：

耕地赤字、平衡、盈余區耕地價值生產函數分別為：

三區耕地價值生產函數擬合優度分別為86.40%、88.31%、86.94%，擬合效果良好，根據回歸結果，結合前文相關公式與調研資料，得到如下結果（表2）。

表2 分區耕地保護補償標準有效區間核算結果Tab.2 The accounting results of the effective range of farmland protection compensation standard in different zones

3 結論

與目前其他耕地保護補償標準研究相較（如陳秧分，劉彥隨等學者測得的耕地保護補償標準為3917元/hm2；雍新琴，張安錄所測得標準為1.31×104元/hm2）[14-15]，本文研究體系（包括文獻［1］和［2］）的特點和創新在于將古典經濟學外部性內部化經濟機理及福利經濟學的分配理論完整、嚴格引入補償研究，將耕地資源價值貢獻及按生產要素貢獻率調整分配作為補償機理，構建耕地價值生產函數，引入“補償有效區間”概念，對以往單一考慮耕地保護機會成本損失和外部性價值的標準研究進行了改進，計算得出了全國耕地保護補償最高和最低標準及資金總額，對于補償可行性做出了初步評價，從中可以得出一些重要結論。

3.1 耕地保護補償對于全國整體是經濟的，但對于部分區域可能是不經濟的

前述測得的2009—2011年間全國耕地單位面積年均外部性價值量（VW）為15697.09元/hm2·年，遠高于耕地機會成本損失（CP-VP）為7971.57元/hm2·年，說明社會其他成員對于耕地保護主體實施完全補償后仍然有較高“效用剩余”水平，補償在社會總體福利上是值得的。其次，耕地綜合價值（VW+ VP）＞轉用后的經濟價值（CP）；說明從全國總體來看，耕地的經濟、社會、生態綜合效益大于建設占用效益，現行最嚴格的耕地保護制度具有經濟合理性。但就局部而言，北京、上海、廣東、浙江、江蘇、福建、山東7省份的工業用地純收益高于全國單位面積平均耕地價值且機會成本損失額也超過了全國平均耕地資源外部性價值，這一定程度體現出建設占用對耕地資源具有較高的壓力，耕地保護補償實現目標難度較高。

3.2 補償資金需求量較大，但仍具操作可行性

中國耕地保護主體每年為保護耕地所承擔的機會成本損失總額約為9701.16×108元，反映出耕地保護主體為提高全社會福利承受了巨量的經濟效益損失，愈發說明了耕地保護補償的重要性和迫切性。但是，近萬億的最低補償額相當于將目前中國財政支農資金總額翻了一翻，畝均531.43元/年的補償標準也高于目前成都等耕地保護試點的執行標準（成都市為基本農田400元/畝，一般耕地100元/畝）。從財政可承受能力角度來看，耕保補償的資金壓力是較大的，但這并不能得出“補償無用和不可行”的結論，雖然實現上述“完全補償”具有一定困難，但補償不僅是為實現社會經濟績效，更重要的意義在于促進社會發展機會的公平，實施補償依然是必要的。并且，結合筆者耕地保護補償“雙縱雙橫”模式研究 的結果，補償資金除來源于中央直補外，還包括省、市、縣的配套資金以及耕地赤字區對耕地盈余區的橫向轉移支付，因此補償資金總體壓力可能比想象中有所緩解。未來研究需在拓寬補償資金來源渠道、整合財政支農資金等方面尋求突破。

3.3 按照梯度補償和補償效益優先原則，優先對耕地盈余地區實施補償

上述研究表明，不同地區補償標準和補償效果有所差別，因此補償要改變以往“撒鹽面”式的全面鋪開、均等補償的粗放方式，以“尋求最佳補償成本—收益比，集中資金優先保護優質耕地”為原則，在全國設定優先補償地區，逐步適時推廣。本研究中，可以將耕地赤字、平衡、盈余區的單位面積年均耕地保護外部性價值在扣除耕地保護主體機會成本損失，即前述VW補償后其他社會成員剩余的耕地外部性價值與最低補償額的比值，也即（CP-VP） / VW-（CP-VP）來衡量補償資金使用效力，反映其他社會成員每付出1元補償資金，能夠為自身換來多少外部性價值剩余。經計算，耕地赤字、平衡、盈余區該比值分別為1.02、0.94、1.16，說明耕地盈余地區在向外部輸出耕地正外部性的同時，其單位補償資金的運用效率也較高。因此建議，在補償資金有限的情況下，將耕地盈余區省份作為補償推廣優先省份，適時再將赤字和盈余區納入補償范圍。

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（本文責編：陳美景）

The Theoretical Derivation and Empirical Test of the Accounting Method of Chinese Farmland Protection Compensation Standard

ZHOU Xiao-ping1，CHAI Duo2, WANG Qing1，LU Yan-xia3
（1. School of Government, Beijing Normal University, Beijing 100875, China; 2. School of Government, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China; 3. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this paper is to deduce the accounting method of the compensation standard of farmland protection and to estimate the compensation standard and the total fund. Literature method, economic modeling analysis, econometric and statistical method are employed. The results show that basing on the principle of internalization of externalities and the marginal productivity theory of distribution of Welfare economics, this research calculated that the effective range of the compensation standard of the country, land deficit area, land balance area or land surplus area is {7971.57 yuan/hm2· year, 15697.09 yuan/hm2· year}, {7820.89 yuan/hm2· year, 15797.53 yuan/hm2· year}, {7323.16 yuan/hm2· year, 14217.32 yuan/hm2· year} or {7209.90 yuan/hm2· year, 15534.38 yuan/hm2· year}; the national total demand of compensation fund is about 970.116 billion yuan annually. It is concluded that 1）the farmland protection system and the land compensation have the economic rationality; 2）although compensation faces on the great fiscalpressure, it remains the operational feasibility; 3）government should implement compensation priority in the land surplus area.

land economy; farmland protection compensation; compensation standards; farmland values; opportunity cost lost; positive externalities value

F062.1，F301.21

A

1001-8158（2014）09-0003-08

2013-07-16

2013-08-28

國家自然科學基金 （71003008，71273033）。

周小平（1976-），女，湖南沅江人，博士，副教授。主要研究方向為耕地保護與土地利用管理。E-mail: xiaopingzhou@126.com