基于一致性和績效性分析的南寧市土地規(guī)劃實施中期評估技術(shù)方法研究

鄧 強(qiáng)，陳建軍，田志強(qiáng)

（1.廣西國土資源規(guī)劃院，廣西 南寧 530022；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 10035）

基于一致性和績效性分析的南寧市土地規(guī)劃實施中期評估技術(shù)方法研究

鄧 強(qiáng)1，陳建軍1，田志強(qiáng)2

（1.廣西國土資源規(guī)劃院，廣西 南寧 530022；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 10035）

研究目的：通過對南寧市土地規(guī)劃實施的中期評估研究，探索土地利用總體規(guī)劃實施中期評估技術(shù)方法。研究方法：一致性和績效性分析、定性分析與定量分析、問卷調(diào)查法、綜合評價法。研究結(jié)果：（1）一致性評估指標(biāo)較全面地反映了規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)執(zhí)行進(jìn)度，以及土地利用變化是否與規(guī)劃安排保持一致性和現(xiàn)勢性；（2）績效性評估指標(biāo)測度規(guī)劃實施對提高土地利用效率、效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面產(chǎn)生積極影響，具有較高的參考價值。研究結(jié)論：以一致性和績效性評估模式為基礎(chǔ)構(gòu)建的南寧市綜合評估指標(biāo)體系，為編制適時評估技術(shù)規(guī)程、構(gòu)建適時評估制度提供了一定參考。

土地規(guī)劃； 適時評估； 一致性和績效性模式；指標(biāo)體系； 南寧市

土地利用總體規(guī)劃是統(tǒng)籌土地管理和城鄉(xiāng)各類、各業(yè)用地的綱領(lǐng)性文件，是國家實施土地用途管制的重要依據(jù)，也是調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段。規(guī)劃實施是一項長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性工程，規(guī)劃實施一定階段后，實施進(jìn)度是否符合預(yù)期，規(guī)劃功能是否充分發(fā)揮，實施成效如何，是否仍與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保持現(xiàn)勢性，均需要通過規(guī)劃實施評估來判斷。規(guī)劃實施評估既是一個科學(xué)、完整規(guī)劃過程的必備環(huán)節(jié)，更是規(guī)劃制度化管理的重要內(nèi)容[1]。2000年以來，土地利用總體規(guī)劃實施評價研究逐漸成為土地管理學(xué)者、地理學(xué)者的研究重點(diǎn)[2]，2005年以后實證研究逐漸增多。周慧杰等從效果指標(biāo)、執(zhí)行指標(biāo)兩個方面對廣西貴港市土地利用規(guī)劃實施情況進(jìn)行了研究[3]，鄭新奇等以濟(jì)南市為例研究了土地規(guī)劃實施評價類型與方法[4]，任奎等從可持續(xù)發(fā)展角度選取經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境和社會4大指標(biāo)對連云港市土地規(guī)劃實施進(jìn)行評價等[5]。近年來，隨著理論研究和實證研究的豐富，學(xué)者對于規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系、規(guī)劃實施社會經(jīng)濟(jì)影響的研究逐漸增多[6-8]。目前，中國已開展的相關(guān)研究中，評估時點(diǎn)主要是在規(guī)劃實施期末，而缺少對規(guī)劃實施的中期性、階段性評估；評估角度主要是從規(guī)劃實施產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境影響而展開，而缺少規(guī)劃實施過程中一致性和偏離度的研究；評估目的主要為評價上輪規(guī)劃實施成效、開展下一輪規(guī)劃修編服務(wù)，而缺少對規(guī)劃實施糾偏性的研究[9-11]。本文以廣西壯族自治區(qū)南寧市為例，探索土地利用總體規(guī)劃實施適時評估的技術(shù)方法，為健全土地規(guī)劃實施評估體系提供參考。

1 研究區(qū)概況

南寧市地處廣西中南部，是廣西的首府城市，全市土地總面積22112 km2，轄青秀、興寧、西鄉(xiāng)塘、江南、良慶、邕寧6個區(qū)，武鳴、橫縣、賓陽、上林、馬山、隆安6個縣。2012年末，全市常住總?cè)丝?79.08萬人，人口密度為307人/km2，城鎮(zhèn)化率為56.28%。南寧市是北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)核心增長極，以建設(shè)區(qū)域性國際中心城市為總體目標(biāo)，全面進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的加速時期。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文對《南寧市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》近期2006—2012年實施情況進(jìn)行階段性評估。因此，以2012年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為核心，結(jié)合2006—2012年遙感影像數(shù)據(jù)、用地審批數(shù)據(jù)、年度計劃指標(biāo)數(shù)據(jù)等多元數(shù)據(jù)，以規(guī)劃主要內(nèi)容為主軸線，圍繞規(guī)劃確定的戰(zhàn)略、目標(biāo)、措施等核心內(nèi)容，采用一致性和績效性評估模式，構(gòu)建評估指標(biāo)體系，進(jìn)行定量化綜合性評估。

一致性評估——將以多元數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的實際變化與規(guī)劃進(jìn)行對比分析，從而判斷土地利用變化是否與規(guī)劃預(yù)期保持一致。主要內(nèi)容包括：各項控制指標(biāo)執(zhí)行情況，即耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模等主要控制指標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)度；各項管理措施實施情況，主要包括耕地占補(bǔ)平衡管理、建設(shè)項目選址、規(guī)劃調(diào)整修改以及守法情況等。

績效性評估——以現(xiàn)狀土地數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、生態(tài)數(shù)據(jù)、社會問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，評估規(guī)劃實施對上述各方面產(chǎn)生的直接或間接影響，從而判斷規(guī)劃實施成效。其中，對土地利用變化產(chǎn)生的直接影響評估包括土地利用效率、土地利用結(jié)構(gòu)以及土地利用布局等方面的變化；對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生的間接影響評估包括規(guī)劃實施產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，以及社會公眾對規(guī)劃實施的了解、參與和滿意情況。

圖1 評估技術(shù)流程圖Fig.1 The technical process of assessment

3 指標(biāo)體系構(gòu)建與量化

3.1 指標(biāo)篩選

土地規(guī)劃實施過程是一個復(fù)雜的系統(tǒng)過程，其作用反映在土地利用和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面。理論上，指標(biāo)越細(xì)越有助于進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，但實際工作中，由于指標(biāo)關(guān)系復(fù)雜，指標(biāo)過細(xì)不但會造成指標(biāo)體系過于龐大，還可能導(dǎo)致重復(fù)計算和冗余。本文嚴(yán)格按照綜合性、主導(dǎo)性、可比性和可操作性等原則篩選指標(biāo)。并根據(jù)一致性評估和績效性評估要求，按照層次分析法建立評估指標(biāo)體系：目標(biāo)層（P）：土地利用總體規(guī)劃實施中期評估值。準(zhǔn)則層（A）：反映規(guī)劃實施一致性：規(guī)劃執(zhí)行指標(biāo)（A1）、規(guī)劃管理指標(biāo)（A2）；反映規(guī)劃實施績效性：規(guī)劃實施效果指標(biāo)（A3）、規(guī)劃實施效益指標(biāo)（A4）、規(guī)劃社會認(rèn)知指標(biāo)（A5）。子準(zhǔn)則層（B）：是準(zhǔn)則層指標(biāo)的細(xì)化，表征對準(zhǔn)則層指標(biāo)的貢獻(xiàn)程度。具體指標(biāo)如下：（1）規(guī)劃執(zhí)行指標(biāo)：考量規(guī)劃主要控制指標(biāo)實現(xiàn)程度，包括規(guī)劃明確的5項約束性指標(biāo)及重要的總量指標(biāo)和新增指標(biāo)，共計8項指標(biāo)（表1）。（2）規(guī)劃管理指標(biāo)：反映規(guī)劃管理措施落實情況，從耕地占補(bǔ)管理、項目選址管理、規(guī)劃調(diào)整管理、違法用地管理等方面，對比、篩選5項指標(biāo)（表2）。（3）規(guī)劃實施效果指標(biāo)：考量規(guī)劃實施對土地利用產(chǎn)生的直接影響，從土地開發(fā)、集約利用、土地結(jié)構(gòu)、土地布局等方面對比篩選共12項指標(biāo)（表3）。（4）規(guī)劃實施效益指標(biāo)：衡量規(guī)劃實施對經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面產(chǎn)生的明顯影響，分為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益三方面8項指標(biāo)（表4）。（5）規(guī)劃社會認(rèn)知指標(biāo)：考量不同社會層面的公眾對規(guī)劃的認(rèn)知情況，包括知情度、參與度和滿意度等三個二級指標(biāo)（表5）。根據(jù)調(diào)查對象與土地利用的關(guān)系，將其分為政府部門、用地者和社會普通公眾三大類，通過問卷調(diào)查的方式進(jìn)行采集、匯總、分析。本次向政府職能部門、用地者和普通公眾隨機(jī)發(fā)放調(diào)查問卷300份，共計收回問卷288份，其中有效問卷253份，問卷回收率為96%，有效問卷率為87.85%，說明社會公眾對本問卷的調(diào)查內(nèi)容很感興趣，關(guān)注程度較高。

表1 規(guī)劃執(zhí)行指標(biāo)（A1）Tab.1 The perform index of planning（A1）

表2 規(guī)劃管理指標(biāo)（A2）Tab.2 The management index of planning（A2）

表3 規(guī)劃實施效果指標(biāo)（A3）Tab.3 The effectiveness index of planning（A3）

表4 規(guī)劃實施效益指標(biāo)（A4）Tab.4 The performance index of planning（A4）

表5 規(guī)劃社會認(rèn)知指標(biāo)（A5）Tab.5 The social cognitive index of planning（A5）

3.2 指標(biāo)量化

根據(jù)所選指標(biāo)的數(shù)量特征，可以將其歸為4類，并分別進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理：

（1）規(guī)劃上限性（逆向）指標(biāo)。指標(biāo)目標(biāo)值為最高閾值，指標(biāo)值越接近閾值表示規(guī)劃實施效果越好，突破閾值越大表示規(guī)劃實施效果越差，如城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制率、人均城鎮(zhèn)工礦用地控制率等指標(biāo)，依式1計算。（2）規(guī)劃下限性（正向）指標(biāo)。指標(biāo)目標(biāo)值為最低閾值，指標(biāo)越高代表規(guī)劃執(zhí)行、實施效果越好，如耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)率等指標(biāo)，依式2計算。（3）需設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)值的指標(biāo)。需設(shè)定一定標(biāo)準(zhǔn)值才具有可比性，才能用于評估的指標(biāo)，如森林覆蓋率等指標(biāo)。標(biāo)準(zhǔn)值參考國家部門或行業(yè)已有的參照標(biāo)準(zhǔn)，或全區(qū)平均值，依式3計算。（4）通過問卷調(diào)查獲取的指標(biāo)。

式1—式3中，Si為標(biāo)準(zhǔn)值或限制值，Xi為指標(biāo)原值，Ai為量化后指標(biāo)值。

采用層次分析法與德爾菲法相結(jié)合的方法確定各項指標(biāo)的權(quán)重。執(zhí)行指標(biāo)是規(guī)劃調(diào)控的主要手段，權(quán)重值應(yīng)相對較高，由于規(guī)劃實施時間不長，各項管理指標(biāo)表現(xiàn)不明顯，指標(biāo)權(quán)重也相對較弱。規(guī)劃實施效果指標(biāo)是規(guī)劃實施產(chǎn)生的直接影響，權(quán)重值稍高于效益指標(biāo)。規(guī)劃社會認(rèn)知指標(biāo)主觀性較強(qiáng)，權(quán)重值相對較弱。通過多輪專家打分，5項指標(biāo)權(quán)重值分別為0.323、0.120、0.244、0.126和0.105。

3.3 綜合評估

采用加權(quán)和法求取評估綜合分值，如式4：

式4中，Pi為第i個地區(qū)的綜合評價指數(shù)；fij為第i個地區(qū)第j個評價指標(biāo)的分值；wij為第i個地區(qū)第j個評價指標(biāo)的權(quán)重。按百分制，將評價標(biāo)準(zhǔn)按照好、較好、較差、差劃分為4個等級，并對應(yīng)規(guī)劃修改的程度（表6）。

表6 評估標(biāo)準(zhǔn)Tab.6 The evaluation standard

4 結(jié)果與分析

4.1 評估結(jié)果

根據(jù)上述方法，南寧市規(guī)劃實施定量化綜合評估結(jié)果為92.37分，規(guī)劃實施總體情況較好（表7）。

4.2 規(guī)劃執(zhí)行指標(biāo)評析

規(guī)劃執(zhí)行指標(biāo)得分94.12分，處于較高水平。2006—2012年，南寧市耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)得到了有效落實。耕地保有量超出規(guī)劃目標(biāo)71560.05 hm2，目標(biāo)實現(xiàn)率達(dá)111.64%；基本農(nóng)田保護(hù)面積超出目標(biāo)11121.89 hm2，目標(biāo)完成率達(dá)102.15%。建設(shè)用地調(diào)控目標(biāo)執(zhí)行較好，建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模仍有較大剩余空間，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模突破規(guī)劃目標(biāo)130.63%。規(guī)劃后續(xù)實施需繼續(xù)加強(qiáng)建設(shè)用地調(diào)控管理，尤其是農(nóng)村建設(shè)用地的調(diào)控管理。

4.3 規(guī)劃管理指標(biāo)評析

規(guī)劃管理指標(biāo)得分為95.31分，執(zhí)行效果較好。一方面，規(guī)劃自批準(zhǔn)實施以來，項目用地預(yù)審、審批嚴(yán)格按照規(guī)劃實施，項目用地均在規(guī)劃預(yù)留的建設(shè)用地范圍內(nèi)，沒有發(fā)現(xiàn)違反規(guī)劃的用地行為。同時，土地開發(fā)、整理、復(fù)墾補(bǔ)充耕地面積高于新增建設(shè)占用耕地面積，占補(bǔ)平衡率為126.68%，嚴(yán)格貫徹了耕地“占一補(bǔ)一”的基本國策。另一方面，由于規(guī)劃批準(zhǔn)實施較晚，部分項目用地在規(guī)劃批準(zhǔn)前進(jìn)行了充分的對接和協(xié)調(diào)，規(guī)劃批準(zhǔn)后涉及規(guī)劃調(diào)整、修改的項目較少，因此規(guī)劃調(diào)整頻次等指標(biāo)相對較高。

4.4 規(guī)劃實施效果指標(biāo)評析

規(guī)劃實施效果指標(biāo)得分為90.03分，規(guī)劃實施對土地利用產(chǎn)生了積極影響。與2005年相比，2012年全市土地開發(fā)利用率、土地農(nóng)業(yè)利用率、土地建設(shè)利用率、土地墾殖率分別提高12.97、11.42、1.54、3.29個百分點(diǎn)。同時，土地集約利用水平大幅提高，全市每億元GDP消耗建設(shè)用地67.39 hm2，比2005年節(jié)約用地118.71×108元/hm2，集約利用水平提高1.76倍；全市每億元二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值消耗城鎮(zhèn)工礦用地20.88 hm2，比2005年節(jié)約用地30.18×108元/hm2。

4.5 規(guī)劃實施效益指標(biāo)評析

規(guī)劃實施效益指標(biāo)得分為96.55分，其中經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)三效益得分分別為100、90.53和100分。2012年，全市單位建設(shè)用地GDP為148.39×104元/hm2，增長94.39×104元/hm2，年均增長率24.97%；單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值為129.18×104元/hm2，增長84.34×104元/hm2，年均增長26.87%；城鎮(zhèn)化水平達(dá)到56.28%；建成區(qū)綠地率提高10.8個百分點(diǎn)；森林覆蓋率已達(dá)47.34%；具有生態(tài)改善功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域等基礎(chǔ)性生態(tài)和景觀用地占全市土地總面積的比例為80.48%，提高10.95%，提前實現(xiàn)了2020年達(dá)到80%的目標(biāo)。

4.6 規(guī)劃社會認(rèn)知指標(biāo)評析

南寧市土地利用總體規(guī)劃實施社會認(rèn)知指標(biāo)得分為84.29分，處于較好狀態(tài)，但在5項指標(biāo)中得分最低，說明加強(qiáng)規(guī)劃宣傳，提高公眾認(rèn)識仍是南寧市土地利用總體規(guī)劃實施的重要任務(wù)。公眾對規(guī)劃的了解、認(rèn)識程度

直接影響公眾利用土地的行為方式，加強(qiáng)規(guī)劃宣傳，提高公眾認(rèn)知是促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用的重要途徑。

表7 評估結(jié)果Tab.7 The evaluation result

5 結(jié)論與討論

（1）南寧市土地利用總體規(guī)劃2006—2012年總體執(zhí)行情況較好，一定程度上說明了土地利用變化與規(guī)劃預(yù)期保持了較高的一致性，規(guī)劃實施與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展也保持了較強(qiáng)的現(xiàn)勢性。但是，規(guī)劃也存在部分建設(shè)用地指標(biāo)突破調(diào)控目標(biāo)，土地整治補(bǔ)充耕地量不足等問題。規(guī)劃后續(xù)實施中，應(yīng)充分總結(jié)經(jīng)驗、教訓(xùn)，著重加強(qiáng)建設(shè)用地總量和新增建設(shè)用地調(diào)控管理，加大土地開發(fā)、整理、復(fù)墾補(bǔ)充耕地力度，提高土地節(jié)約集約利用水平。

（2）本輪規(guī)劃具有一定的特殊性：規(guī)劃實施期間國家開展了第二次土地調(diào)查。因此，在對規(guī)劃實施評估時，需將規(guī)劃數(shù)據(jù)與調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行充分的銜接，導(dǎo)致采取的標(biāo)準(zhǔn)值的時期有所差別，對評估結(jié)果可能產(chǎn)生一定影響。

（3）由于規(guī)劃批準(zhǔn)實施較晚，在對“十一五”時期實施情況進(jìn)行評估時，部分指標(biāo)未能完全體現(xiàn)其意義，如規(guī)劃調(diào)整頻次指標(biāo)，但隨著規(guī)劃的深入實施，在后續(xù)的適時評估中，此類指標(biāo)意義或?qū)⒂用黠@。

（4）以規(guī)劃實施一致性和績效性評估為基礎(chǔ)構(gòu)建的綜合評估指標(biāo)體系，能夠較為全面地反映規(guī)劃實施的進(jìn)度、成效，對發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施中存在問題，糾正規(guī)劃實施偏差，促進(jìn)規(guī)劃科學(xué)有效實施具有重要意義。

（5）規(guī)劃實施綜合定量化評估分值，只作為規(guī)劃實施情況的直觀體現(xiàn)，不能完全代表規(guī)劃實施優(yōu)劣，但在評估相似區(qū)域土地規(guī)劃實施情況時，具有較強(qiáng)的比較價值。

（References）：

［1］鄧紅蒂，李宏，王恒，等.土地利用總體規(guī)劃評估制度建設(shè)研究［J］.中國土地科學(xué)，2012，26（7）：4-9.

［2］王婉晶，揣小偉，黃賢金，等.中國土地利用總體規(guī)劃實施評價研究進(jìn)展與展望［J］.中國土地科學(xué)，2012，26（11）：91-96.

［3］周慧杰，周興，胡寶清，等.廣西貴港市土地利用總體規(guī)劃實施評價［J］.生態(tài)環(huán)境，2005，14（5）：752-756.

［4］鄭新奇，李寧，孫凱，等.土地利用總體規(guī)劃實施評價類型與方法［J］.中國土地科學(xué)，2006，20（1）：21-26.

［5］任奎，周生路，廖富強(qiáng)，等.基于可持續(xù)度的連云港市土地利用總體規(guī)劃實施評價［J］.資源科學(xué)，2008，30（2）：241-246.

［6］李鑫，歐名豪.縣級土地利用總體規(guī)劃社會影響評價研究［J］.中國土地科學(xué)，2012，26（11）：3-8.

［7］宋建輝，王坤.縣域土地利用總體規(guī)劃實施評鑒——以淶水縣為例［J］.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2013，34（2）：102-108.

［8］洪武揚(yáng)，劉永學(xué).土地利用總體規(guī)劃實施評估方法研究［J］.國土資源科技管理，2013，30（5）：68-73.

［9］王玉波，唐瑩.省級土地利用總體規(guī)劃實施評價研究——以黑龍江省為例［J］.干旱區(qū)資源與環(huán)境，2010，24（12）：7-14.

［10］袁成軍，何騰兵，李屹旭，等.基于GIS的土地利用總體規(guī)劃實施評價決策支持系統(tǒng)研究與應(yīng)用［J］.貴州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，36（2）：108-111.

［11］王婉晶，揣小偉，黃賢金，等.基于空間吻合性的土地利用總體規(guī)劃實施評價方法及應(yīng)用［J］.農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2013，29（4）：1-14.

（本文責(zé)編：郎海鷗）

Study on Mid-term Evaluation Method for the Consistency and Performance of General Land Use Planning: A Case Study of Nanning City

DENG Qiang1, CHEN Jian-jun1, TIAN Zhi-qiang2
（1. Guangxi Institute of Land Resources and Planning, Nanning 530022, China; 2. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of the paper is to explore the mid-term evaluation method that universally applicable for evaluating the consistency and performance of general land use planning. Methods of consistency and performance analysis, qualitative and quantitative analysis，questionnaire survey, comprehensive evaluation are employed. The results indicate that: 1）consistency index reflects the progress of the implementation of planning, and whether the land use conforms timeliness to the plan; 2）performance index can be to measure the impacts of the planning implementation. It contains land use efficiency and benefit, coordinated development of economic, social and ecological aspects. It is concluded that the evaluation index system based on the consistency and performance model shows more applicability in the timely evaluation of general planning. It also provides a certain reference for building the technical regulation andevaluation system.

land planning; timely evaluation; the consistency and performance model; index system; Nanning City

F301.23

A

1001-8158（2014）09-0039-08

2013-05-15

2013-08-22

中國土地勘測規(guī)劃院調(diào)查評價項目（201212106308）。

鄧強(qiáng)（1968-），男，廣西玉林人，高級工程師，副編審。主要研究方向為土地經(jīng)濟(jì)、土地規(guī)劃。E-mail: gtt2003@163.com

陳建軍（1983-），男，山東濟(jì)南人，工程師。主要研究方向為土地規(guī)劃。E-mail: yinuo798@163.com