論維穩理念的創新

聶軍

摘 要：維穩是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理能力的重要體現。當下中國的維穩面臨著諸多困境和挑戰，其主要表現之一就是維穩成本高昂而效率低下。要解決中國式維穩的問題，首當其沖的是創新維穩理念。鄧小平“穩定壓倒一切”中的“穩定”指的是關系到黨和國家政治生活準則和基本政治制度的政治穩定。在當前維穩理念的指導下，中國式維穩出現了維穩內容泛化、維穩手段泛化、維穩機構空心化和維穩的自利性傾向等問題。維穩理念的創新勢在必行。

關鍵詞：維穩；理念；創新

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）02-0105-05

一、問題的提出

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化體制改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”[1]3。維穩是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理能力的重要體現，也是各級政府尤其是基層政府的一件至關重要的大事，維穩工作直接關系到各級政府官員的政績和升遷。為此，各級政府為維穩工作投入了大量的人力、物力和財力，但是，維穩的效果并不令人滿意，維穩過程中還存在著不少值得深思和探討的問題。俞可平認為，基層政府目前實行的是用抑制手段維持現存秩序，是一種“靜態穩定”[2]；于建嶸認為，基層政府實行的是一種壓力型維穩，維持的穩定是一種剛性的穩定[3]；清華大學社會學系社會發展課題組認為，基層政府維穩思路和模式存在著偏差，導致基層政府陷入“越維穩越不穩”的惡性循環[4]；金太軍等人認為，基層政府維穩模式為乏力型維穩、壓制性維穩和管控型維穩，存在著“維穩成本遞增收益遞減”的怪圈[5]；陳發桂認為，基層政府維穩機制存在著較多的制度性缺陷，其運行的模式朝著非制度化和非理性化的方向發展[6]。因而在維穩的手段上，基層政府維穩的特點主要是：運動式治理、組織化調控、粗暴壓制和經濟利益補償；在維穩工作方式上，其特點主要有：維穩工作內涵泛化、維穩理念、功能和方法異化、維穩內卷化；在維穩運行機制上，其特點主要有：運行成本高昂化、運行方式的非制度化、運行目標的短期化[7]。

為什么中國的維穩工作出現了以上的問題？出現以上問題的癥結何在？如何解決這一癥結？筆者認為，出現這些問題最為根本的原因是在維穩的理念上出現了偏差，簡而言之是對鄧小平提出的“穩定壓倒一切”理念存在片面的認識。改變中國目前維穩的狀況，首當其沖的是摒棄傳統的維穩觀念，在維穩理念上進行創新。

二、“穩定壓倒一切”提出的歷史背景及其內涵

“穩定壓倒一切”這句話公眾耳熟能詳，各級政府官員更是爛熟于心，并且是一切維穩工作的核心指導思想和原則。這是鄧小平的一句名言，學術界引用最多的是以下兩處文獻：一是1989年2月鄧小平在會見美國前總統布什時說的一句話，“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉”[8]284；二是鄧小平1990年12月在同幾位中央負責同志談話時指出的“我不止一次講過，穩定壓倒一切，人民民主專政不能丟。你鬧資產階級自由化，用資產階級人權、民主那一套來搞動亂，我就堅決制止”[8]364。

鄧小平“穩定壓倒一切”的戰略思想有一個逐步發展的過程。鄧小平主要在兩個時期談論穩定問題，一是“文化大革命”結束后不久，一是在1980年代中后期。為了準確地理解小平“穩定壓倒一切”思想的重要內涵，必須認真研究當時特定的歷史背景。但是，當我們將“穩定壓倒一切”作為當今維穩的指導思想時，正如馬克思和恩格斯指出的那樣，“這些原理的實際運用”，“隨時隨地都要以當時的歷史條件為轉移”[9]。《鄧小平文選》第三卷有35篇文章論及穩定問題[10]，其中最早的一篇文章是1986年9月28日《在黨的十二屆六中全會上的講話》，他指出：“搞自由化，就會破壞我們安定團結的政治局面。沒有安定團結的政治局面，就不可能搞建設”[8]182，之后一直到1989年中國平息“六四”政治風波后，鄧小平也在不同場合多次論及穩定的重要性。

從總體上來看，鄧小平“穩定壓倒一切”的戰略思想，包括“穩定是中國的最高利益”、“穩定是中國的發展條件”、“穩定是實現‘四化的關鍵”、“中國不允許亂，必須堅決制止動亂”等豐富內容。同時，在改革、發展與穩定三者的關系上，鄧小平認為“穩定是改革開放的前提條件”、“穩定是發展經濟的重要保證”、“穩定是實現國家長治久安的需要”等重要思想[10]。從以上論述可以看出，鄧小平關于穩定的重要思想涉及的范圍很廣，包括經濟、政治、外交、社會等多方面，在不同的時點上強調的重點也不大相同。在本文的語境中，我們主要研究的是鄧小平關于政治穩定的戰略思想。鄧小平提出關于“穩定壓倒一切”的政治穩定思想主要集中在兩個歷史時期：

第一個時期，是鄧小平談論穩定的歷史背景——文化大革命。十年“文革”期間，民主法制遭到破壞，政治生活無序，經濟停滯不前，人民生活困窘，社會混亂，人權遭到踐踏，這一切皆由當時動蕩的政治環境引發，深受“文革”之害的鄧小平對“文革”更有切膚之痛，因此他對穩定的政治環境的特別強調乃是肺腑之言。這一時期，動蕩的政治環境對經濟、社會、外交、科教、文化等方面都造成了危害，所以他指出：“對這一點我們有深切的體驗，因為我們有‘文化大革命的經歷，親眼看到了它的惡果”[8]284-285。

第二個時期，是鄧小平談論穩定的歷史背景——“八九政治風波”前后。1986年，中國部分城市發生了學潮事件，1989年發生了政治風波，這兩次政治事件的核心都是企圖否定共產黨的領導，否定在中國實行社會主義，搞資產階級自由化，鼓吹實行西方式的民主。針對當時一些大學生上街游行示威，他指出：“中國人多，如果今天這個示威，明天那個示威，三百六十五天，天天會有示威游行，那末就根本談不上搞經濟建設了”[8]285。1987年3月，鄧小平在會見時任美國國務卿舒爾茨時指出：“少數知識分子煽動學生鬧事，他們的主張實際上是反對社會主義制度，搞資產階級自由化”[8]207。1989年6月，在接見首都戒嚴部隊軍以上干部時的講話時他指出，“這場風波的根本口號主要是兩個，一是要打倒共產黨，一是要推翻社會主義制度”[8]303。因此，鄧小平在“八九政治風波”前后強調堅持“四項基本”原則，其中最重要的原則就是堅持共產黨的領導和社會主義制度。endprint

從以上的論述可以看出，鄧小平關于“穩定壓倒一切”的戰略思想是在復雜的國內外背景下提出的。從國際環境來看，1980年8月，東歐的共產黨正在失去人民的支持，波蘭的團結工會發動了規模最大、持續時間最長的罷工，1986年初菲律賓總統馬科斯被“人民力量”運動趕下臺[11]，1989年前后東歐的局勢動蕩；在國內，黨的十三大召開前后，國內出現了一股資產階級自由化的思潮，1986年合肥以及南京、上海等地發生了學潮，正是在這樣的背景下，鄧小平旗幟鮮明地提出了“穩定壓倒一切”的戰略思想。這里所說的穩定，首要的是指政治穩定。政治穩定指的是事關中國共產黨在中國執政、中國堅持走社會主義道路、堅持中國特色的民主制度等等這樣大是大非的政治問題。

三、中國維穩觀念的演化過程

鄧小平提出的“穩定壓倒一切”對目前中國的維穩產生了深遠的影響，是目前中國各級政府維護穩定的核心指導思想。中國維穩觀念的發展歷程經歷了一個從單一強調“穩定壓倒一切”，到處理好改革、發展、穩定三者之間的關系，再到提出社會治理創新的過程。

2002年黨的十六大報告第一次把“維護社會穩定”作為單獨的一部分予以集中論述，2007年黨的十七大報告將“完善社會管理，維護社會安定團結”放在一起論述，“維穩”開始被明確為“社會建設”方面的工作[7]。2012年黨的十八大報告強調“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”，“正確處理人民內部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求利益表達、利益協調、權益保障渠道。建立健全重大決策社會穩定風險評估機制。”[12]38由此可以看出，新形勢下維護社會穩定的政治色彩已逐步淡化，并把它作為社會管理的重要內容。以往作為“維穩”的重中之重的工作如群體性事件、信訪等都納入了加強社會管理及其創新的內容，其基本任務是協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定，其根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業[13]。十八大報告在論述全面推進依法治國時強調，“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力”[12]28，這與黨的十八大報告中的關于社會管理體制的20字方針——“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”是一致的，其中“法治保障”是十八大首次提出的。黨的十八屆三中全會更加突出強調社會治理，提出“創新社會治理體制”、“提高社會治理水平”、“改進社會治理方式”、“實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”等目標[1]49。

當前所講的“維穩”中的“穩定”是一個寬泛的概念，與鄧小平所講的“穩定壓倒一切”中的“穩定”的外延是截然不同的。如前所述，鄧小平所講的“穩定壓倒一切”的“穩定”，指的是政治穩定，或者說是事關黨和國家政治生活的重要安排的政治秩序，是指維護國家基本政治制度和政治秩序的穩定，而當下納入社會管理及其范疇的“維穩”中的“穩定”，是一個外延極寬泛的概念，包括治安管理、外來人口管理、社會矛盾化解、信訪總量控制、社會輿情引導、突發事件處置、易肇事肇禍人員的服務管理、刑滿釋放解除勞教人員的服務管理等一系列工作，這些工作涉及到公安、信訪、民政、司法等若干不同部門[14]。但是，由于傳統“維穩”理念深入人心，一說到維穩很容易使公眾把它與鄧小平的語錄“穩定壓倒一切”聯系起來。相比而言，社會治理創新語境下的維穩是在2011年中央舉行的省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上才提出的。因此，其對公眾的影響相對較小。

四、“中國式”維穩目前存在的主要問題

中國學者唐皇鳳將目前維穩的模式稱之為“中國式”維穩。在唐皇鳳看來，“中國式”維穩的主要特點剛性穩定、壓力型體制、運動化治理、組織化調控、暴力壓制性和經濟利益補償性等，因此“中國式”維穩的內在困境不可避免，主要表現在：維穩工作泛化，極易引發政治風險；維穩工作被異化；維穩工作陷入內卷化的泥沼等[7]。筆者基本贊成唐皇鳳的總結。但筆者要著重強調的是，出現“中國式”維穩存在種種弊端的根本原因是維穩理念出現了偏差，“中國式”維穩所帶來的問題都可以從維穩理念上找到問題的癥結，如果不解決維穩理念上的問題，其它方法從根本上來說都將無濟于事。

在筆者看來，“中國式”維穩的理念就是“穩定壓倒一切”。在這一理念的指導下，維穩是一項政治任務，穩定被認為是一種剛性穩定，“任何正常的、雞毛蒜皮的小矛盾、小沖突都可能被認定為影響不穩定的大問題與大事件”[7]，因此必將對此進行打壓，采取一切手段進行調控和管理。在這樣的理念指導下，目前對基層政府的考核機制和問責機制都強調了維穩工作的極端重要性，維穩成為一票否決的重要指標，維穩工作不力或出現紕漏是對政府官員進行問責的重要因素。因此，各級政府都在管轄的區域建立了橫向到邊、縱向到底的維穩機構，通過各種行政化的手段，配備了大量的人力、物力和財力來開展工作。這只是一種治標不治本的手段，當今社會隱藏的大量的社會矛盾并沒有從根本上得到解決，民眾利益訴求的渠道以及效率也沒有從根本上得到拓展和提高，2013年廈門公交車陳水總縱火案和首都機楊冀中星爆炸案證明中國民眾的利益訴求存在著明顯的障礙，進而做出了傷及無辜的極端的泄憤行為。

因此，將鄧小平所說的“穩定壓倒一切”用于當下中國的維穩中并作為維穩的重要指導思想會產生一系列問題和困境。目前頻頻發生的因維權而出現的群體性事件、越級上訪鬧訪纏訪等被基層政府認為“大事件”的現象，其主要目的都不涉及政治問題，而是一種利益訴求得不到有效解決的行為。因此，基層政府完全沒必要因群眾利益訴求而發生的群體性事件和信訪事件而風聲鶴唳，草木皆兵，對社會上的任何風吹草動都惴惴不安。正如小平在1991年8月時指出的那樣，“強調穩是對的，但強調得過分就可能喪失時機”[8]368。endprint

在目前的維穩中，將“穩定壓倒一切”作為維穩的核心指導思想，會產生哪些問題和困境呢？在筆者看來，主要有三：

第一，維穩的內容泛化。將“維穩”中的“穩定”等同于鄧小平所講的“穩定壓倒一切”中的“穩定”，將穩定所指涉的內容泛化。對地方政府尤其是基層政府的考核指標中，維穩是權重較大的部分，并且是一票否決的指標，政府對此不得不重視，因為這關系到地方政府自身的利益和官員的晉升。在這樣的維穩理念指導和考核機制下，地方政府尤其是基層政府將任何造成不穩定的事件甚至是正常的利益訴求都列入“穩定”的范疇，如，群眾集體上訪、越級上訪尤其是進京上訪等。由于將“維穩”中的“穩定”等同于“穩定壓倒一切”語境下的“穩定”，因而任何引起不穩定的事件都會與政治掛鉤，導致政治泛化，其結果是對大量與政治制度無關的經濟問題、民生問題、法律問題、環境問題進行了過度政治化解讀，夸大了這些事件的政治屬性，對事件的參與者亂貼“別有用心”、“一小撮”等標簽，隨意將這些事件臆斷為“與政府作對”、“與執政黨作對”[15]，反過來影響了政治穩定。

第二，維穩的手段泛化。由于將“維穩”內容泛化，維穩所指涉的事件很多，因此維穩的手段也多種多樣。基層政府和干部處于維穩的第一線，他們直接面對和處理涉及穩定的一系列事件，雖然他們在源頭治理、矛盾化解、利益協調、維護權益等方面做了大量卓有成效的工作，有效地維護了社會秩序、促進了社會和諧、保障了人民群眾安居樂業。但是，有些矛盾和問題是結構性和深層次性的頑瘴痼疾，單靠基層政府和干部的努力在短期內是無法解決的。對于這樣的棘手難題，在基層政府眼中看來，既影響了社會穩定，更關系到對基層政府的政績考核和官員的晉升，他們必將調集一切可以利用的資源和利用一切可以利用的手段，不計成本地消除這些事件的不利影響，比如，調集武警搶尸、花錢買平安、將上訪者送進精神病院“被勞教”甚至送進黑監獄等等。這在一定程度上影響了政府的形象。

第三，維穩工作機構空心化。如前所述，維穩涉及到的工作很多，因此維穩機構也涉及到很多部門，但這些部門主要是以政法機關為主，一般由政法委領導兼任維穩辦主任，從公安、法院、檢察院、信訪、紀委、民政等部門抽調人員。一般地，縣級維穩辦的人員為5人左右，一般不超過10人。維穩辦平時主要職責是收集、掌握、上報影響穩定的重要信息和情報，為黨委和政府決策提供依據；對不穩定因素組織排查調處；組織、指揮、協調有關部門對影響社會穩定及突出事件的處置等職能。鄉鎮（街道）建立綜治維穩工作站，村（社區）建立維治維穩工作室。同時，在各企事業單位、工廠也建立相應的安全穩定工作機構。這樣，一張橫向到邊、縱向到底的維穩大網，縱橫交錯，覆蓋了社會的各個角落。縣級及其鄉鎮（街道）、農村（社區）的維穩機構在矛盾化解、調處糾紛等方面做了大量的工作，有效地促進了社會的和諧與穩定。但是，盡管如此，維穩機構仍然呈現出一種“空心化”的狀態，主要表現在兩個方面，其一，維穩辦是一個臨時的長期機構，說它是臨時的，是因為維穩辦不像其他黨政機關的部辦委局那樣納入編制序列，類似于政府成立的某一專項工作的領導小組，因而維穩辦的工作人員在此機構工作沒有歸屬感，再加上維穩的壓力較大，工作人員承擔了較大的責任和風險，他們對自己的工作沒有信心，大多希望早日回到自己的原工作單位；說它是長期的，是因為維穩辦在當下中國矛盾多發、矛盾易發的轉型期會長期存在。其二，盡管維穩機構工作人員大多從與矛盾化解和調處的多個部門抽調，并且在重大突發性事件發生時，具有組織、指揮、協調有關部門及時對事件做出處置。但是，維穩機構主要做的是一種“事后救火”的工作，而對于“事前防火”心有余而力不足。筆者在H省N縣和B縣鄉鎮調研時發現，農村鄰里之間時常會產生諸如因宅基地等糾紛，調解這些糾紛費時費力，一個村一般只有一名治保主任，加之治保主任待遇較低，使得實現“救火式”的維穩面臨很大的壓力，更不用說“事前防火式”的維穩了。因此，基層社會中存在的大量矛盾，單靠這些維穩機構和人員的應對和處理是遠遠不夠的。

第四，維穩行為的自利化。在穩定壓倒一切的理念指導下，維穩作為地方政府尤其是基層政府的重要考核指標，是一票否決和對官員進行問責的重要工作之一，因此，各級政府對此不得不高度重視，投入了大量的人力、物力和財力。在穩定壓倒一切的理念以及地方考核指標指揮棒的指揮之下，地方政府尤其是基層政府為了政府的私利（如當地政府的考核排名、官員的政績和晉升），出現了自利性的維穩行為。

一般而言，政府是公共利益的代表，政府因維護和實現公共利益而設立，這一點無可爭議。“政府作為公共管理機構首先建立在公利性的基礎之上，并優先代表公共利益，這是它得以存在的邏輯前提和根本基礎”。與此同時，根據公共選擇理論，“任何形式的政府都必然具有自利性的要求和沖動，因為這與人的生存需要、發展需要和享受需要是密不可分的”[16]148。自利性是指“除了管理公共事物，提供公共服務的屬性外，所具有的自我服務的傾向和尋求自身利益最大化的屬性”[17]。因此，政府是具有公共性和自利性的矛盾統一體。我國是社會主義國家，公共利益與政府的利益從本質上來說是一致的，但是，兩者也會常常發生矛盾，當兩者發生矛盾時，“當‘為公和‘為私發生沖突時，基層政府及其官員有時會受自身利益的驅使，他們做出的選擇往往是犧牲公共利益而維護自身的私利，因為政府官員具有‘理性經濟人的特點，會根據自身的利益進行趨利避害的選擇”[16]149。在維穩過程中，基層政府為了維護政府自身的利益而犧牲普通民眾利益的行為就屬于自利性的維穩行為，如對越級上訪的截訪、銷號、毆打上訪者、送進精神病院和黑監獄、上訪者被勞教、對上訪者進行經濟利益補償、群體性事件中的暴力執法和搶尸等[18]。

我們將基層政府維穩工作中的重中之重的越級上訪和群體上訪、群體性事件作為分析自利性維穩的主要分析對象。維穩工作是“一票否決”的工作，在很大程度上決定了政府職能作用發揮的優劣以及政府官員的晉升、薪酬，尤其是越級上訪和群體上訪、群體性事件發生的數量以及上述事件導致的影響和破壞程度更是直接關系到基層政府的考核和政府官員的前途和政治生命。因此，為了作為一個整體的政府的利益（比如，基層政府在一個區域內的排名或者政府的名聲）和出于官員自身的一己私利，基層政府在面對和處理這些事件時，很容易出現自利性的維穩行為。有學者指出，中國式維穩的具體工作手段帶有明顯的暴力壓制性和經濟利益補償性，比如，有些地方政府頻繁動用國家專政工具甚至勾結黑惡勢力，采取諸如截訪、毆打、拘留、罰款、勞教、判刑甚至連坐以至于公然在北京雇傭私人保安公司開設“黑監獄”等手段壓制上訪群眾、對于常年上訪的老上訪戶或者纏訪對象，不惜花血本進行經濟利益的收買等[18]。這里列舉的基層政府的維穩行為都是自利性維穩行為，這盡管暫時維護了社會的穩定，實現了政府和官員的私利，但卻嚴重損壞了公民個人的權益的實現，個人權益長期得不到實現，必將造成極少數個人對整個社會產生絕望并產生仇視心理，進而出現報復社會的泄憤和自殘暴力行為，2013年廈門公交車陳水總縱火案和首都機場冀中星爆炸案就是典型的例子。endprint

五、結語

對于中國式維穩面臨的困境和挑戰，專家學者提出了不少妙藥和良方[19]。這些妙藥和良方對于緩解中國式維穩面臨的某一方面的問題可能會起到一定的作用，但是，要從根本上祛除中國式維穩的弊病，首當其沖的是創新維穩理念。在目前理念指導下的維穩以及相應的考核、問責機制產生了一些難以克服的問題。創新維穩理念必須從上而下進行。黨的十八屆三中全會就全面深化改革提出了一系列的重要理論創新和重要舉措，維穩的理念也悄然發生了一些可喜的變化。我們相信，在不久的將來，維穩的理念會發生根本性的變化，與之相伴的是，維穩的考核方式和方法、維穩的主體、內容、手段、方式也會發生相應的變化，維穩將會越維越穩，我們的社會將更加和諧。

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責任編輯 凌經球endprint