社會政策視角下的我國殘疾人就業問題分析

張曉筱+柯卉兵

摘 要：殘疾人就業政策是重要的社會政策之一。就業是民生之本，與健全人相比，殘疾人在就業方面存在著很大的困難和障礙。文章在社會政策視角下研究我國殘疾人就業政策及其在實施過程中存在的主要問題與矛盾，指出我國提升殘疾人就業能力政策相對落后，殘疾人就業援助政策存在局限，殘疾人就業服務配套政策不足。文章結合發達國家的殘疾人就業政策進行比較研究，認為應當借鑒別國成功的經驗并結合我國的國情來改進相關政策，提出應逐步建立殘疾人集中就業獎勵機制，鼓勵企業和單位充分吸納殘疾人就業；應當建立起反殘疾歧視制度；進一步創新殘疾人就業政策；加大殘疾人就業執法力度，嚴格貫徹實施相關的法律法規政策。

關鍵詞：社會政策；殘疾人就業；反殘疾歧視；就業援助；政策創新

中圖分類號：C913.69 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）02-0101-04

殘疾人在社會中屬于典型的弱勢群體，殘疾人口約占全世界人口的十分之一，全世界有6.1億殘疾人口。我國有8300多萬殘疾人，涉及到2.6億個家庭，其中很大一部分殘疾人都具有勞動能力或者是具有一定的勞動能力。殘疾人在社會中是一個不容忽視的重要組成部分，殘疾人雖然在身體或精神上有殘疾，但在人格和權利上他們與健全人是平等的。殘疾人就業保障是殘疾人社會保障的重要組成部分。本文從政策分析的角度出發，嘗試對我國殘疾人就業政策執行和實施中的具體情況作出概括和描述，并結合其他國家的相關政策作出一些思考。

一、我國殘疾人就業的現狀

殘疾人普遍勞動技能比較單一，文化水平也比較低，這就制約了其工作的范圍，就業行業比較窄。而且殘疾人非正規就業比重高，就業穩定性差，這也影響到他們參與社會保險，使得參保率比較低[1]。根據我國第二次全國殘疾人抽樣調查的結果顯示，在從業殘疾人口與從業調查人口之間很多方面存在著很大的差距，例如，殘疾人的就業層次較低，導致殘疾人的收入和經濟受到了很大的影響。根據《2012年度全國殘疾人狀況及小康進程監測報告》的統計結果表明：未就業殘疾人的主要生活依靠來源于家庭其他成員的比例在農村高達67.8%，城鎮為40.4%，2012年，全國殘疾人家庭人均可支配收入僅占普通居民家庭人均可支配收入之比約56.2%[2]。由此可以看出，殘疾人家庭收入普遍較低，特別是農村殘疾人對家庭的依賴性很強，這無疑加重了家庭其他成員的負擔。

由于用人單位或企業普遍缺乏履行對殘疾人就業義務的自覺性，尤其是在就業市場競爭愈來愈激烈的情形下，殘疾人實現平等就業日趨困難。根據全國第二次殘疾人抽樣調查統計的數據，截止到調查時間，我國仍有858萬有勞動能力且達到就業年齡段的殘疾人沒有完全就業。《2012年度全國殘疾人狀況及小康進程監測報告》表明，達到勞動年齡段并能夠自理的農村殘疾人就業比例為50.0%，城鎮的比例僅為37.2%。在2012年城鎮人口的殘疾人登記失業率高至9.2%[2]，是全國城鎮人口登記失業率4.1%的2.2倍。實際上很多殘疾人下崗或失業根本不會被記錄在案，真正的失業率遠遠不止這些。

在完善殘疾人就業政策方面，政府做了大量的工作。我國從1991年開始實行《中華人民共和國殘疾人保障法》，并以此作為殘疾人政策的主體規范我國殘疾人主要的就業主要形式：集中就業、分散就業、及個體就業和自愿組織起來就業這三種就業形式，并通過《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國就業促進法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》以及政府的相關部門條例，促進我國殘疾人就業政策體系的提高與完善。尤其是2007年5月出臺的《殘疾人就業條例》，旨在減輕社會障礙和殘疾障礙對殘疾人平等就業權利實現的影響，從而保護殘疾人就業。

福利企業的地位和作用在市場經濟條件下急速下降，導致這些企業在安排殘疾人就業方面存在著很多的問題，例如，福利企業為了減輕經濟負擔，首先會選擇解除大批殘疾人的工作，企業又不會重新吸收新的殘疾人勞動力，導致下崗、失業的殘疾人數越來越多[3]。我國根據實際情況，采取按比例分散安排殘疾人就業的政策，如《中華人民共和國殘疾人保障法》第33條中規定國家實行按比例安排殘疾人的就業制度：“國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業單位應當按照規定的比例安排殘疾人就業，并為他們選擇合適的崗位和工作類別。對于達不到規定比例的單位或企業，應按照國家相關規定實現保障殘疾人就業的義務”[4]。表明該項規定的目的是把殘疾人就業的任務逐漸轉變為社會責任。

因此可以發現，雖然我國已有較多相關的殘疾人就業政策的出臺和實施，但是目前整體就業形勢仍然嚴峻。我國殘疾人無論是在經濟收入、就業率還是在就業結構等方面都遠遠落后于健全人，殘疾人仍處于長期的弱勢地位當中，而且在較長時期內無法從根本上得到改變，殘疾人就業仍需要相應的國家政策的持續支持和協調。

二、我國殘疾人就業具體政策的實踐

我國已初步形成了一系列殘疾人就業的法律法規，首先，以《憲法》為核心，其次以《就業促進法》和《勞動法》等為基礎，并以《殘疾人就業條例》與《殘疾人保障法》為主體，最后，以國務院、人力資源和社會保障部以及殘疾人聯合會有關規章和條例為補充，這些政策相互聯系和補充，組成了我國殘疾人就業的整套政策體系，同時這些政策也有各自不同的側重點。本文主要從提升殘疾人就業能力、就業援助和就業服務等三個方面相關政策來分析。

第一，提升殘疾人就業能力政策相對落后。就政府出臺的一系列提升殘疾人就業能力的供給政策來看，在教育培訓政策方面，雖然在我國采取了強有力的措施之后，殘疾人教育和職業培訓有了不少改善。第二次全國殘疾人抽樣調查結果顯示，“全國省（自治區、直轄市）、地（市、州）、縣（區）有2206個接受殘疾人職業培訓的普通機構，有1044個三級殘疾人職業教育培訓機構，開辦了中等職業教育的特教學校發展到110所，除此之外達到中等專業水平的職業教育培訓機構48所，全國已有約59萬殘疾人接受了職業教育與培訓。”[6]但是實際上這些職業教育機構所提供的教育和職業培訓機會十分有限，無法滿足適齡殘疾人的培訓需求。截止到2012年底，我國18歲以上殘疾人未上過學和上過小學的比例在城鎮為53.6%，農村高達81.5%，僅在農村，18歲以上殘疾人未上過學的比例就高達42.2%，總體上受教育程度仍不高。我國提升殘疾人就業能力政策相對落后，加上國內就業形勢日趨嚴峻，殘疾人職業培訓機會稀少、教育程度低，使得殘疾人就業變得更加困難。endprint

康復工作是殘疾人就業能力提升建設中必不可少的一環，在康復政策方面，我國2002年發布的《關于進一步加強殘疾人康復工作的意見》中提到，“要從殘疾人就業保障金中安排一定數量的資金，用來完成殘疾人康復后的職業和生產勞動技能的培訓，逐步擴大貧困殘疾人接受康復服務的受益面，力求為康復后的殘疾人入學、就業、全面參與社會生活創造條件”，把康復工作與殘疾人就業聯系起來。相比之下，國外的康復政策較為完善。首先，在時間上，早在1973年，美國的《康復法案》（Rehabilitation Act）中就提到康復工作對殘疾人就業的重要性；其次，在內容上美國《康復法案》中也相對完善，對康復工作的開展進行了詳細的規定，而且針對美國各個州不同的情況分別開展不同的康復項目，如Assessing the Role of Vocational Rehabilitation in Disability Policy中的弗吉尼亞州的職業康復項目（VR，Vocational Rehabilitation）。隨著《康復法案》的實施，美國有一大批殘疾人在康復后參加了《1973年全面就業與培訓法》第301、303條款中規定的各類技術培訓計劃，僅在公共就業計劃方面，受益人數就達到1912萬人。

第二，殘疾人就業援助政策的局限。《憲法》規定了殘疾人有勞動的權利，2008年4月修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》，規定了國家按比例安排殘疾人就業制度，并特別作為糾偏行動實施，然而由于該制度沒有對殘疾人勞動關系解除作出規定，于是有些企業在政府相關部門檢查時，臨時安置一些殘障人士就業應付了事，等政府檢查一過，就馬上解聘這些剛招來的殘障人士，到下一次檢查的時候，他們再臨時雇幾個殘疾人應對。而且該條文中“達不到國家規定按比例安排殘疾人就業的單位應當繳納殘疾人就業保障金”的相關規定，很容易被一些用人單位認為企業只要繳納就業保障金，就可以不用安排殘疾人就業，通過繳納保障金來推卸責任，殘疾人仍遭受到間接歧視[7]。例如，四川省政府為了更好地實施國家按比例安排殘疾人就業的制度，頒布實施了《四川省按比例安置殘疾人就業辦法》，但是根據數據顯示仍然有五分之二的殘疾人未就業。這說明按比例安排殘疾人就業的制度很難從根本上改變我國殘疾人就業難的狀況。另一方面，我國政府針對援助殘疾人就業出臺的小額信貸和給予福利企業稅收減免等措施也沒有完全落到實處。尤其是在農村地區，例如，在河北、河南、湖北等農村地區，部分殘疾人根本不知道有殘疾人證，不知道它有什么作用，而針對殘疾人的小額信貸也就更少被農村地區的殘疾人知道并利用了。在城市地區，很多企業給予殘疾人工作的實際收入非常低，這些企業吸收殘障人士工作只是為了獲得企業稅收減免優惠政策等利益。

第三，殘疾人就業服務配套政策不足。為了提高殘疾人服務的水平，2000年中國殘聯制定并出臺了《殘疾人就業信息網建設發展規劃》，對殘疾人就業信息網絡的建設明確了目標和任務，并做出了詳盡的具體部署。據統計，截止到2005年已有22個省級殘聯和中國殘聯設立了機關內部辦公網，有30多個中國殘聯組織開發的各類項目管理軟件并投入基層使用。在《殘疾人就業“九五”實施方案》實施之后，構建了基本的殘疾人就業服務網絡。但現有的殘疾人就業服務仍存在很多問題：求職信息網絡不夠健全，未與殘聯、街道或社區聯網，有效的服務難以提供給農村殘疾人用于參加生產勞動，而且對殘疾人的就業需求關注不足，就業培訓內容和方式也不能滿足殘疾人真正需求。據《2012年中國殘疾人健康狀況及小康進程檢測報告》顯示，2012年靠熟人介紹就業或工作的殘疾人口在城鎮和農村比例分別高達61.6%、66.7%，這說明我國殘疾人就業服務和公共就業服務仍需加強。國家殘疾人就業制度規定“征收的殘疾人就業保障金的最大用途應是用于殘障人士的職業培訓”，但殘聯部門往往將殘疾人就業保障金用來購買一些康復中心的器械，或用于獎勵一些安排殘疾人就業成績突出的企業，這樣一來按比例安排就業制度的優惠政策無法落實到殘疾人士身上。

三、發達國家殘疾人就業政策的實踐與經驗借鑒

我國目前關于殘疾人就業的政策仍不完善，根據國際上的經驗，合適的就業政策可以促進社會各界為殘疾人士提供適當的就業職位，我們可以借鑒別國成功的經驗并結合我國的國情來改進相關政策。

加拿大：殘疾人平等就業實踐。加拿大在解決殘疾人就業問題上的很多做法，對我國改進和完善現行政策很有借鑒意義。首要的一條就是轉變觀念，消除對殘疾人歧視的態度。解決殘疾人士的基本生存問題，只有在就業觀念上徹底地消除對殘疾人的歧視，他們才有可能獲得真正的平等。其次是在制度方面消除歧視和限制殘疾人的條條框框。加拿大政府和相關部門主要以反歧視為核心，并從國家的法律和制度著手，不斷修改制度或法律中妨礙殘疾人就業的因素[8]。以公務員的招聘為例，我國的公務員法明確規定，公務員需要“具有正常履行職責的身體條件”，我國的相關規定很可能被利用來歧視殘疾人；而加拿大在招聘公務員的條件中規定招收殘疾人，且沒有關于對身體狀況限制規定的條款，許多殘疾人通過競爭成為公務員，甚至對一些重殘者，也都有避免歧視他們就業的制度安排。顯而易見加拿大政府的做法更有利于促進殘疾人的平等就業。

英國：提出按比例安排殘疾人就業政策的第一個國家。目前全世界在殘疾人福利的實施方式上，可分為康復型、自立型和扶助型三種類型。自立型就業政策主要基于創造條件、通過促進殘疾人積極就業等手段，使殘疾人融入正常社會以促進其生存權利的發展。在保障殘疾人福利的政策實施過程中，英國以增強殘疾人的自我發展能力為指導，是實施自立型殘疾人福利政策的先行國家，大力鼓勵有工作能力的殘疾人參與就業[9]。企業聘用殘疾人員工的態度直接關系著殘疾人就業與福利的發展，在英國，許多知名企業考慮到企業的自身形象，以一定比例的經費聘請專業機構和專業人士幫助解讀分析殘疾人就業政策，以幫助殘疾人就業。通過考察英國當前殘疾人就業情況，我們可以發現殘疾人就業問題的解決不光依賴于是否有完善的殘疾人就業政策，更依賴于這些政策是否能夠真正的貫徹實施。對于我國政府和整個社會現狀來說，如果能夠增強殘疾人的自立能力，使他們盡可能多的參與到就業中來，既可以減輕他們家庭的負擔，也能減輕政府和社會的負擔。我國殘疾人就業的法律及政策已比較完善，目前的主要問題是一些地方政府對這些政策的執行與監督不夠重視，執法力度不夠，應該以國家強制力的形式采取更加有力的保障措施。endprint

美國：殘疾人“無障礙時代”。1919年在美國出現了世界上第一個為殘疾人提供服務的組織[10]。經過90多年的發展，美國殘疾人政策也從最開始的以提供福利為主逐漸轉變為讓殘障人士與健全人享有同等機會為主，為5000萬美國殘障人士創造了無障礙社會。1990年生效的《美國殘疾人法案》標志著美國殘疾人進入了一個“無障礙時代”，《美國殘疾人法案》的實施使得美國殘疾人士享有包括消費、醫療和所有公共設施的權利；擁有和正常人相同的被雇傭的權利；殘疾人士在旅館、飯店等一樣享有同等的服務，這些政策涉及到社會生活的各種細節部分，讓殘障人士和正常人一樣，享受社會服務，感受到生活的便利。在當今的美國，只要殘疾人雇員可以完成雇主所需求工作的關鍵內容，雇主就不能拒絕雇用殘疾人，同時還有義務對殘疾人雇員提供合理的調整使其可以從事相關工作。因此，在美國政府部門就有16萬殘疾雇員；在便利店里也有肢體殘缺的營業員進行工作；在餐廳里還常常可以看到坐著輪椅的服務生為客人點單。相比之下這些情形在我國國內很少能見到。

四、完善我國殘疾人就業政策的建議

和發達國家相比，我們沒有他們那么雄厚的經濟實力，為殘疾人提供大量的收入支持并不現實。筆者針對前面比較研究的發達國家政策提出以下思路。

第一，逐步建立殘疾人集中就業獎勵機制，鼓勵企業和單位充分吸納殘疾人就業。建議我國各級地方政府在這方面要加強輿論上的引導，盡快制定出臺集中就業相關的配套政策，對招錄殘疾人就業的企業或單位進行經濟支持，并鼓勵用人企業和單位吸收更多的殘疾人就業。如政協委員許學政和顏法荷建議“經民政或財政部門確認，企業安置殘疾人員的比例大于25%并且殘疾人員人數為10人或超過10人，便可享受福利企業的政策優惠，按標準給予獎勵。”筆者認為，建立和實施類似的激勵制度十分必要。

第二，應當建立起反殘疾歧視就業制度。建議在《殘疾人保障法》中對殘疾“歧視”的含義做出明確界定，將殘疾和能力分開，強調殘疾只是身體的殘疾不是能力的殘疾，消除勞動力市場對殘疾人就業的普遍歧視。可以借鑒《美國殘疾人法》，規定“任何機構不得對一個具備資格的殘疾人在應聘、雇用、晉升、辭退、補償、工作培訓和其他雇用的期限、條件和特別待遇方面因其殘疾而予以歧視”，禁止對“具備資格的殘疾人”實施歧視，學習美國這種把反殘疾人就業歧視制度與按比例安排殘疾人就業制度結合起來的做法，并進一步定義“不論是否需要經過合理的調整，殘疾雇員只要能夠完成工作關鍵內容即視為具備工作資格。”雇主不能在雇用、補償、辭退、工作培訓等方面歧視殘疾雇員，即使是在殘疾人需要雇主的幫助才能夠完成工作內容的情形下，雇主也應給予殘疾人雇員平等的待遇。

第三，實現殘疾人就業政策的創新。應在已有就業政策的基礎上，創新就業保護政策措施。可以在《殘疾人保障法》中加入明確政府在殘疾人就業促進中主導作用的相關規定，政府帶頭在招錄任何職位時不得因應聘者是殘疾人而成為不錄用的借口，哪個部門錄用殘疾人數量未能達到勞動力市場比例標準必須在年度報告中進行檢討，明確改進措施并限期達標。還可以提供一些專門用于殘疾人就業的職位，建議每年在政府提供的公益性崗位中規劃出一定的崗位比例，開發適合不同類別殘疾人的公益性就業崗位，例如提供門檻低的所在社區相關工作，工作地點距離近，更適合殘疾人的就業選擇。

第四，加大殘疾人就業執法力度，嚴格貫徹實施相關的法律法規政策。殘疾人就業問題的解決更依賴于政策的貫徹實施，政府責任的缺失使得殘疾人就業政策沒能發揮應有的實施效果。建議在《殘疾人就業條例》中加入相關規定，授權國務院有關部門加強監督執法，安排殘疾人就業達不到規定比例的用人單位應繳納殘疾人就業保障金，明確法律責任。對既不安排殘疾人就業，又不繳納殘疾人就業保障金的用人單位，必須在檢查中對未能達標的原因做出解釋并分析原因，限時進行改進。對地方政府也應進行及時有效的監督，嚴格檢查各地執行殘疾人就業有關法律法規的情況，避免各地各行其是現象的發生。

綜上所述，殘疾人參與就業既是他們參與社會活動的重要途徑，也是實現他們自身價值和權利的必要過程，對人的全面發展有著重要意義，也對我們構建和諧社會起著重要作用。雖然殘疾人就業問題由來已久，但作為政策分析的課題卻是一個復雜、研究不多的領域，推進殘疾人就業政策和殘疾人就業保障的實施與創新仍是我國殘疾人社會保障事業發展的重中之中。

參考文獻：

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責任編輯 莫仲寧endprint