公辦養老機構民營化改革的必要性研究

劉佩璐

（首都經濟貿易大學，中國 北京100070）

0 引言

機構養老是我國社會養老服務體系的有機組成部分，具有“支撐”地位。我國傳統的養老機構運營模式主要分為公辦公營和民辦民營兩大類，政府與市場、社會在機構養老服務的供給中相互割裂沒有合作。2013 年9 月13 日，國務院印發了《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發[2013]35 號），要求開展公辦養老機構改制試點，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式， 運營公有產權的養老服務設施，此《意見》深刻反映了實現公辦養老機構民營化改革是一種必然的歷史趨勢。本文中，將公辦養老機構民營化定義為：實現養老機構所有權和經營權的分離，在不改變產權性質的基礎上，將運營權以承包、租賃、委托經營、等形式轉讓給社會或個體，以實現運營方式的改變。 其目的是改善目前公辦養老機構面臨的供需失衡、高投入低產出、兩極分化等各種困境，進而提高公辦養老機構的服務質量，滿足老年人口日益增長的機構養老需求。

1 公辦養老機構運營的現狀、問題

從投資主體來看，我國養老機構分為三種，第一種是國家主辦的，即由國家投資的養老機構；第二種是集體興辦的，即由鄉鎮政府和農村的村民自治組織興辦的養老機構；第三種是社會力量興辦的，即主要由社會力量投資的養老機構。公辦養老機構包括由國家主辦和集體興辦的兩種養老機構。

截至2012 年底， 全國各類養老服務機構44304 個， 擁有床位416.5 萬張， 每千名老年人擁有養老床位21.5 張， 年末收養老年人293.6 萬人，職工人數達到33.1 萬人[1]。 其中，公辦養老服務機構占比72%，數量將近達到31898 個。

1.1 需求和供給存在錯位

從國際角度來看，通常情況下，發展中國家的養老機構床位數在老年人口中所占的比例能夠達到5%， 發達國家能夠達到6%-7%，而我國的養老機構床位數占老年人口的比例約為1.6%[2]，即使是大中型城市該比例也僅為3%-4%，與國際水平相比，我國養老機構的供需之比差距甚遠。從國內角度來看，根據國家發展目標，老年人口的床位占有率最低要達到2%。 按照這一標準，2012 年年底，我國60 周歲及以上人口達到19390 萬人， 占總人口比重14.3%[3]， 則至少需要床位387.8 萬張，而我國各類養老機構實際擁有床位416.5 萬張，兩個數據比較看起來似乎是供略大于求， 背后卻存在需求和供給錯位的隱患。這是因為，由國家主辦的養老機構環境良好，費用較低，通常會成為多數老年人入住的首選，但由于其容納能力有限，遠遠不能滿足老年人的入住需求，造成了國辦養老機構“一床難求”的現象。 而多數由集體主辦的養老機構由于環境惡劣，硬件設施較差，服務不專業等原因門庭冷落，難以維持運轉。從以上分析可以看出，公辦養老機構兩極分化的運營現狀，使得需求和供給存在嚴重錯位，即使在將近百萬張床位空閑的情況下，老年人的機構養老需求仍然無法得到滿足。

1.2 資源分配不均勻，產生福利不公

我國的公辦養老機構興起于20 世紀50 年代后期， 收養對象從“三無”、“五保”、“低保”老人轉變為面向全社會的老年人，其旨在保障公民的養老權,尤其是保障那些既缺乏照顧資源又缺乏繳費能力的弱勢老人的養老權。 然而眼下，一些公辦養老機構盲目上馬，變相圈地，借著建設養老設施的幌子，搞商業開發，使其建設標準過高，布局不合理，經營賓館化，打招呼、找關系“插隊”入住公辦養老機構，成為行業內部心照不宣的“潛規則”、“特權”以及收入較高的老人輕松入住公辦養老機構，而許多普通老年人卻被拒之門外。毫無疑問，公辦養老機構逐步出現的高端化、特權化傾向，造成了養老資源分配不公，社會福利服務對象錯位，原本承擔“托底”作用的公辦養老機構，正在自主經營中，出現了功能錯位的畸形現象。

1.3 缺乏經營服務意識

長期以來，公辦養老機構一直由政府包辦，在經濟上、組織上都對政府有很大的依賴性，競爭意識不強，經營理念和服務意識嚴重滯后，其包辦包管、高耗低效的管理體制和運行機制已嚴重阻礙了其可持續發展。大部分公辦養老機構尤其是集體辦養老機構提供的服務內容單一，水平較低，尚沒有提供健康護理、康復、精神慰藉、臨終關懷等服務的能力；公辦養老機構的專業護工和管理人才短缺，服務隊伍中多是文化程度低的下崗失業人員、農村進城務工人員，他們基本上沒有養老服務方面的專業技能。根據聯合國提供的預測數據，到2015 年我國60 歲以上老年人口將占總人口的16.7%,在2.16 億老年人中,有將近4000 萬的老年人需長期照料和護理，若按1∶4 的護理人員配置,則需1000 萬的專業護理人員但目前持證者僅有2 萬， 我國養老服務事業專業護理人員培養不足、人才短缺可見一斑。

2 公辦養老機構民營化的必要性

公辦養老機構民營化的理論依據：

2.1 公共物品理論

公共物品的定義是由薩繆爾森提出的，他將公共物品定義為：“每個人對這種產品的消費，都不會導致他人對該產品消費的減少”。公共物品具有兩大基本特性，即消費的非競爭性與非排他性。 消費的非競爭性意味著增加額外的消費者不會影響其他消費者的消費水平，或者說增加消費者的邊際成本為零。消費的非排他性意味著某物品的消費要排除其他人是不可能的。然而，現實生活中的純公共物品并不常見，大部分是準公共物品，即具有不完全的非競爭性和非排他性。

目前我國的機構養老服務需求可以分為三個層次：第一個層次是基本生存需求，主要針對“三無”、“五保”、“低保”老人；第二個層次是普遍需求，即社會的平均需求；第三個層次是奢侈性需求，即超過平均水平的需求，以市場價格收住老年人。從公共物品的理論來講，基本層次的機構養老服務面向社會弱勢群體， 旨在保障其生存和發展權利，因此應是純公共物品，不具有競爭性和排他性，其責任主體由政府承擔；普遍層次的機構養老服務面向社會大眾。 越來越多的老年人選擇入住養老機構，而在政府建設養老機構能力有限的情況下，一定區域內的養老機構會出現擁擠現象。機構內每增加一位老年人必然會影響其他老年人獲得服務的數量和質量，即入住老人在對機構服務的消費中存在競爭性和排他性[4]，因此普遍需求層次的機構養老服務是準公共物品，需要市場的介入，來解決政府“失靈”的現象；奢侈性層次的機構養老服務主要面向收入較高的老年人，旨為其提供高端服務，因此主要是由市場提供。

2.2 薩瓦斯的民營化理論

薩瓦斯作為民營化理論的先驅和倡導者，主要從兩個角度來界定民營化：“從廣義上看，民營化是指更多依靠民間機構，更少依靠政府來滿足公眾的需求；從狹義上看，民營化是指一種政策，即引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意的政治干預，從而改進一個國家的國民經濟。 這意味著政府取消對耗費國家資源的不良企業的支持，從國企撤資、放松規制以及鼓勵民營企業提供產品和服務，通過合同承包、特許經營、憑單等形式把責任委托給在競爭市場中運營的私人公司和個人”[5]。

本文中，公辦養老機構的民營化就是將運營權以承包、租賃、委托經營、合營、參股以及出讓等形式轉讓給社會或個體，以實現運營方式的改變，即“政府保留設施和資產的所有權，讓私人企業去經營”。在這種方式中，政府是服務的安排者，私人部門是服務的提供者。 相對來說，政府介入的程度較為適中，既有利于保障養老服務業的公共性質，又能利用市場的優勢，提高資源利用率。

2.3 福利多元主義

福利多元主義興起于20 世紀80 年代，通過對福利國家危機的反思，羅斯提出了福利來源多元化的主張，認為福利是全社會的產物，其提供主體包括國家、市場、家庭等，即認為社會福利的供給來源既不能完全依賴市場，也不能完全依賴國家，市場、國家和家庭在社會中提供的福利總和才是社會總福利。 其具體涵義是指福利的規則、籌資和提供由不同的部門共同負責、共同完成，而不局限于單一的政府部門，以避免因對政府這個單一主體的過分依賴而造成社會福利的漏洞或不足。

機構養老服務作為社會福利的重要組成部分，由政府和市場來提供均存在一定的優勢和劣勢。 由政府提供的優勢表現在：能保障服務的公共物品的性質；彌補民營資本的不足。 其劣勢表現在：政府壟斷，缺乏競爭和成本意識，低效運行，浪費嚴重，難以實現資源的有效配置；需要投入大量的人力物力和財力，因而會擴大政府規模，加重財政負擔。由市場提供的優勢表現在：具有較強的成本控制意識，促進資源的有效利用；服務質量較高，惠及更多的老年人。 其劣勢表現在：市場提供服務的價格可能會使得部分老年人無力支付而被拒之門外；可能會引發道德風險。因此，通過以上分析可知，機構養老服務的有效供給需要政府和市場的共同努力， 即公辦養老機構私營化存在其必要性，其所有權和經營權的分離，可以彌補由政府提供養老服務過程中所出現的資源浪費、效率低下、管理官僚化等問題。

［1］中華人民共和國民政部.2012 年社會服務發展統計公報[OL]. http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml,2013-6-19.

［2］賈素平.養老機構管理與運營實務[M].天津:南開大學出版社,2013,5:345.

［3］中華人民共和國統計局.中華人民共和國2012 年國民經濟和社會發展統計公報[OL].2013-2-22.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758.htm.

［4］李云鳳.公辦民營式養老機構運營模式研究：以北京市H 老年公寓為例[D].中國青年政治學院,2013-5-20:31.

［5］E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍,等,譯.北京:中國人民大學出版社,2002,6:4-10.