海南天然林資源變動及管理路徑實現

●鄧須軍岳上植

海南天然林資源變動及管理路徑實現

●鄧須軍1,2岳上植1

天然林在森林資源、生態環境和林產品生產中發揮著主導的作用，是實現社會和經濟可持續發展的物質基礎，也是國土保安的重要生態屏障。自天然林資源保護工程實施以來，已取得了舉世矚目的成就，但在天然林保護和管理過程中，還存在一系列變動因素。文章根據海南天然林資源的變動狀況，分析其影響天然林資源變動的因素，并就如何實現海南天然林資源的有效管理提供路徑。

海南 天然林 管理 路徑

一、緒論

天然林資源對遏制生態環境變化、保護生物多樣性及保持農業生產的穩定性具有重要作用，對我國的生態環境建設和林業可持續發展將產生深遠的影響。天然林保護工程的實施給各地政府及企業注入了生機和活力，但同時也帶來了一些新情況和新問題，對森林資源的監督管理工作提出了更高的要求。如何平衡地方經濟發展與天然林保護，這也是絕大部分欠發達地區所考慮的問題。海南是典型的欠發達地區，建國以來，過度地開采熱帶林木，使得天然林資源受到了極大的破壞。上世紀90年代，因地方經濟發展的需要，天然橡膠林和紙漿林出現了大規模的增長，逐漸成為海南農業經濟的支柱產業，規模擴張進一步導致了天然林資源的破壞，天然林的保有數量也出現了下降。

二、天然林資源存在的意義

目前，整個林業系統處于資源危機和經濟危困時期，因為人們長期受依賴木材思想觀念影響，傾向于眼前利益和局部利益的獲取，直接影響到天然林資源的穩定。保護和發展天然林就是意味著保護和發展了林業產業經濟發展的物質條件，維護了人類自身的生存和發展。對森林資源不斷強化管理和監督，就能從根本上遏制非正常性森林資源消耗，使森林資源永續利用，林業生產走向良性循環，為林業改革和發展創造條件。

天然林業體系發展的好壞會直接影響到生態和氣候環境，以至于影響到經濟社會的穩定發展。海南四面環海、中高周低、屬熱帶季風氣候、生態環境脆弱的島嶼。天然林主要集中于中部市縣，在天然林保存較好的五十年前，海南天然林對涵養水源起到舉足輕重的作用。20世紀末，海南部分山區出現河流水量減少及枯竭的現象，主要原因是由于上游天然林的破壞，涵養水份的能力下降所導致。

天然林在海南的生物資源多樣性和調節氣候方面也起到重要作用。海南生物物種種類及特有類群均居全國前列，堪稱全國乃至世界的天然基因庫。近幾十年間，海南共有200多個物種瀕臨滅絕，如海南油杉、陸均松、海南大風子、紫荊木、雞毛松、薄葉三尖杉和水椰等；至少有6種植物絕跡，如海南裸實和霉草等。海南362種鳥類中，有100多種已難覓蹤跡，許多原常見的物種現已成為珍稀、瀕危物種①。2005年海南出現了有史以來最嚴重的干旱氣候，為海南天然林保護提出了警告，之后省委省政府把對破壞天然林的紙漿林項目關注轉移到海防林和天然林方面。

三、海南天然林的變化

海南省地處熱帶北緣，是我國兩大熱帶雨林之一。歷史上，海南島的腹地覆蓋著郁郁蔥蔥的熱帶原始雨林。海南省天然林資源保護歷經坎坷，先后遭遇四次大的砍伐：一是上世紀五六十年代，由于國家戰略需要，農墾大面積砍伐天然林改種橡膠；二是上世紀七八十年代，山區群眾刀耕火種，燒山狩獵，毀壞天然林種木薯、山蘭；三是上世紀90年代以來，少數企業投入林業，毀壞天然林種芒果、檳榔、松樹、馬占相思等；四是上世紀末至2003年，毀壞天然林種橡膠、檳榔、綠橙等②。

由于以前人們對林業的發展認識不明確，對熱帶原始雨林進行掠奪性的砍伐，使海南島的天然林覆蓋率從1950年的35.5%下降到1986年的8.7%。尤其是從1958年起，為了滿足國家對木材的需求，相繼建立了尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山等以木材采伐為主的森工企業,為國家輸送了大批的木材。1979年，天然林面積銳減至35萬公頃，覆蓋率下降至11.2%③。相關部門只顧經濟效益，忽視了生態效益，造成水土流失、土地沙漠化、動植物銳減、生態環境遭到破壞。

1980年，國務院為海南制定了“保護、恢復與發展并重”林業方針，提出建設“兩個體系”和“一個基地”，即“熱帶天然林體系、防護林體系和速生豐產林用材林基地”，相繼實施了實現宜林荒山荒地造林綠化目標，加快了海南省林業的發展步伐。1994年，海南省全面停止了對天然林的采伐。到1996年止，全省建立起陸地自然保護區44個以及對天然林采取封山育林政策以促進恢復。從1994年起，海南省的天然林進入一個休養生息的關鍵階段。

為了使海南省現有的熱帶天然林得到更好的保護和恢復，有關部門在尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山等11個國有林區實施天然林保護工程的基礎上，有關部門將瓊中、保亭、三亞、東方、樂東、白沙、陵水等七個市縣具有特殊生態功能及保護價值的天然林列入全國重點實施保護地區。截至2010年，全省有林面積3108萬畝（其中天然林989萬畝、人工林1828萬畝、灌木林291萬畝），森林蓄積量達1.25億立方米，森林覆蓋率60.2%④。

四、海南天然林資源變化原因分析

海南的天然林保護工程始于2000年，天保工程區取得森林資源增長、生態環境改善、職工生活保障、林區和諧穩定的顯著成效，海南天然林也有11個國有林區被列入重點保護區，到2010年天然林面積達到了989萬畝。在建設過程中，因為地方政府、領導及林區農戶觀念淡薄，對森林資源的保護管理缺乏應有的認識，以及短期利益的追求，影響到海南天然林資源的變化。

1.經濟林的滲透與擴張。林地流失的現象主要出現在村屯較多的林場，比如說瓊中縣、白沙縣、樂東縣等地方。據了解，瓊中縣的天然林面積居全省之首，但每年都有0.5%的天然林不可避免的流失掉。由于利益的驅使，以及國家和地方政策的導向，海南人工經濟林的建設速度較快。2005年海南種植天然橡膠面積達到393011公頃，到2011年達到501358公頃，面積比2005年增加了27.57%。漿紙林、天然橡膠林等人工林的擴張以及其他人為活動，是造成海南熱帶天然林面積下降的主要因素，其中，紙漿人工林的發展與擴張是中部山地生態區中海拔300米以上的熱帶天然林資源減少的主要原因，導致了13.02%的熱帶天然林被轉換。

2.建設及管理資金不足。天保工程資金有商品林建設資金、公益林建設資金；有用于營林生產和資源管護的資金，也有用于事業性補助的資金；用于營林生產項目的有人工造林資金、森林撫育資金，用于森林保護項目的有封山育林資金。由于天保工程資金管理辦法滯后，使個別林業局在年底在沒有完成具體工作量的情況下，對其資金予以決算，用天保工程部分資金置換育林基金，或將剩余資金結轉掛帳或全部掛帳。天然林資源保護二期工程建設在10年里預計投入16.18億元，年均為1.618億元，資金主要用于森林資源管護、建設林區、幼林撫育和安置職工等，對于整個海南省的天然林保護工作而言，資金還是遠遠不足的。

3.林區人員配置不到位。監督管理機構的人員配備、工資的晉升、子女的就業、生活的福利等都受制于管理企業。由于體制上的弊端，導致了監督管理人員工作起來信心不足，積極性不高，顧慮重重，放不開手腳，僅局限于提建議、無處罰的所謂“軟監督”。對管理企業在森林資源管理上存在和出現的問題，沒有充分發揮真正的監督管理作用。

目前，天然林11個林區有近萬名員工，但有28.3%的下崗員工。比如說尖峰嶺是海南省最大的森工企業，職工數將近5000人，大大超過了其他10個林區的總和，但還有38.5%的下崗率。森工企業的下崗率高，內部管理結構不合理，才導致大量人員閑置。員工的素質普遍較低，技術人員缺乏，管理人員配置不合理現象較為普遍。

4.森工企業政企不分成為束縛。森工企業政企不分的現象由來已久。天然林資源管理上具有雙重職能，一方面具有生產經營的職能，一方面具有保護管理職能，造成了天然林的所有權與經營權不分，使資源利用和資源保護的矛盾難以處理，不利于保護國有森工企業一直承擔本應由政府承擔的職能（文教衛生、公檢法司等），每年需要支出大量的費用，嚴重束縛了森工企業的發展。

五、管理路徑實現

在天然林的管理中，無論是資金使用不善，還是林區的管理有漏洞，或是制度、辦法的實施率不高，以及森工企業政企不分導致不利于工作開展，究其原因，主要是因為天保工程是個復雜的系統工作，準備不夠充分，相應的措施還不是非常完善。為了促使天然林的有效管理，防止天然林的進一步流失，應該從以下幾個方面加強。

1.天然林工程保護資金投入與管理。為了保證天然林保護的管理工作更順利地實施，保障管理人員的穩定性，相關部門應當多向國家爭取資金。雖然海南天然林重點保護區對于全國其他的保護區來說是規模較小，但是海南省的熱帶雨林體系是中國少有的，所以適當申請專項資金，用于熱帶天然林的保護與管理。地方政府也要意識到天然林的重要性，一方面不能擅自把國家撥下來的專用資金另做他用，另一方面要配套地方財政資金，最大程度上保證天然林管理資金的需要。資金的管理還是可以照先前一樣分類使用，但要定期做財務的考察，以免護林資金無故流失。

2.平衡經濟收益和天然林保護的政策導向。海南省是全國最早停止對天然林的采伐的省份，至今也有20多年，雖然也頗見成效，但還需要進一步完善管理。由于政策的導向作用，天然橡膠、桉樹林生產、國際旅游島中森林旅游的建設以及地產開發等對天然林資源都產生了很大的影響，導致天然林資源數量出現了不同程度的流失。應根據現實管理中出現的問題，制定出新的具有針對性和可操作性的政策，完善天然林的管理。

3.實現天然林管理機構的優化。天然林管理隊伍本身就是高層次的管理，不斷加強管理隊伍自身的建設，提高管理隊伍的整體水平。管理結構需要嚴謹的重新布置，每個林區高層管理需占5%，技術人員占5%，中級管理人員占30%，普通管理人員占60%的比例。其中普通管理人員占的數量較大，可以分為兩部分，一部分是外招具備一定素質的人員，另外一部分是在當地具備一定知識水平的村民。因為林區的管理比較復雜，招收一定數量的當地居民便于管理，能安民心。當然，為防止人員流失，對外來人員就必須提高其的待遇，尤其是高層管理人員和技術人員。應定期、定向對普通管理人員進行一系列的培訓，提高他們的政策水平和業務水平。

4.實行以產權為核心的公司化管理。政企職能不分，社會負擔沉重是制約管理工作發展的主要障礙。結合天然林保護二期工程的契機，盡快解決困擾林區管理的問題。天保工程具有雙重性職能——經營性職能和保護性職能。應該把這個兩個職能分開，經營性部分實行市場化運作，而非經營性部分實行事業化管理。對經營性業務，可以明晰其產權，建立相應的林業公司，實現公司化管理。

注釋：

①海南國土環境資源廳.生物多樣性保護報告

②陳祖洪.海南天然林破壞十分嚴重[J].綠色視野.2007.1

③中華人民共和國林業部.全國林業統計資料.中國林業出版社，2010

④數據資料來源于海南省林業廳

[1]國家林業局.中國林業統計年鑒[M].中國林業出版社，2011：31-34

[2]海南統計局.海南統計年鑒[M].中國經濟出版社，2012：3-6

[3]周生賢.中國可持續發展林業戰略研究調研報告（上）[M].中國林業出版社，2002：43-47

[4]張裕山.海南森林資源現狀及林業發展的思路[J].熱帶林業，2007.1：4-6

[5]陳祖洪.海南天然林破壞十分嚴重[J].綠色視野，2007.1：4-6

[6]許涵.海南尖峰嶺熱帶天然林物種多樣性時空變化規律研究[D].中國林業科學研究院，2010：36-37

（作者單位：1.東北林業大學經濟與管理學院 黑龍江哈爾濱 150080；2.海南大學經濟與管理學院 海南海口 570228）

（責編：若佳）

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