論憲法在審計法律體系建設(shè)與發(fā)展中的作用

●呂靜

論憲法在審計法律體系建設(shè)與發(fā)展中的作用

●呂靜

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，它的貫徹執(zhí)行對于一個國家維護(hù)統(tǒng)一、保持政權(quán)穩(wěn)固、保障人民的權(quán)利與自由、發(fā)展民主政治、完善法治以及推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步起到重要作用。文章主要從憲法歷時32周年的不斷發(fā)展與完善、審計法律體系的建設(shè)和發(fā)展兩個方面，闡述憲法在審計法律體系建設(shè)與發(fā)展中的作用。

憲法 發(fā)展歷程 審計法律體系 建設(shè)

一、改革開放以來我國憲法的發(fā)展歷程

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，它的貫徹執(zhí)行對于一個國家維護(hù)統(tǒng)一、保持政權(quán)穩(wěn)固、保障人民的權(quán)利與自由、發(fā)展民主政治、完善法治以及推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步起到重要作用。

我國憲法是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國、團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)全國各族人民建設(shè)中國特色社會主義的法制保障。它以法律形式確認(rèn)了我國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度、根本任務(wù)和國家生活中最重要的原則，具有最大的權(quán)威性和最高的法律效力。

我國1982年憲法即現(xiàn)行憲法經(jīng)過1988年、1993年、1999年的三次修正，憲法內(nèi)容進(jìn)一步完善，在我國的政治生活和社會生活中發(fā)揮了極其重要的作用。

概括起來，現(xiàn)行憲法有以下四大特點與作用：

第一，憲法保障了我國的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

第二，現(xiàn)行憲法促進(jìn)了我國社會主義民主政治制度的完善。

第三，憲法推動了我國的社會主義法制建設(shè)。

第四，憲法促進(jìn)了我國人權(quán)事業(yè)和各項事業(yè)的發(fā)展。

從1982年憲法實施至今，已經(jīng)32年了。32年憲法實踐和施行的經(jīng)驗告訴我們，只有全面堅持和完善憲法，切實保證憲法的貫徹實施，建設(shè)社會主義法治和現(xiàn)代化國家的目標(biāo)才能夠得到實現(xiàn)。同時，辯證唯物主義告訴我們，任何事物都不是一成不變的，事物發(fā)展的總趨勢是前進(jìn)的，憲法也不例外，憲法自身也不是停滯不前的，它也應(yīng)在改革實踐和發(fā)展中不斷完善。隨著我國社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的整體推進(jìn)，隨著歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的真正建立，我國憲法制度也將不斷豐富和完善，憲法的權(quán)威性將越來越高，一定會更好地發(fā)揮國家根本大法的作用。

二、我國審計法律體系的建設(shè)與發(fā)展

經(jīng)過近30年的建設(shè)和不斷完善，我國審計法律體系取得了質(zhì)的飛躍，審計法律法規(guī)逐步健全，同時也呈現(xiàn)出自身鮮明的特點，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.法律法規(guī)逐步健全。在我國審計工作20字方針“依法審計、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點、求真務(wù)實”中，把“依法審計”擺在了第一位，由此可見我國對審計法治化建設(shè)的重視程度。我國在1982年審計制度創(chuàng)立之初就開始考慮構(gòu)建國家審計制度法律體系，并在以后的發(fā)展進(jìn)程逐步進(jìn)行了健全完善。主要體現(xiàn)在下面幾個方面：一是在國家憲法中進(jìn)行了明確規(guī)定?！稇椃ā返谝话倭憔艞l規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)。地方各級審計機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”、第九十一條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”，這為國家審計制度的創(chuàng)立和發(fā)展奠定了最可靠的根本性法律保障。二是在各項規(guī)定中對國家審計定位進(jìn)行了明確。審計署在籌建期間，就起草了《關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示》，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了這一文件，對審計機(jī)關(guān)的任務(wù)、職權(quán)、審計機(jī)關(guān)的設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及建立部門和單位內(nèi)部審計等問題作出了規(guī)定，后又發(fā)布了《關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》，這是新中國成立以來的第一部審計法規(guī)，為創(chuàng)立階段的審計工作提供了必要的法律依據(jù)。之后又陸續(xù)發(fā)布《中華人民共和國審計條例實施細(xì)則》等。這些法規(guī)的制定，標(biāo)志著我國審計工作在法治化建設(shè)方面進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。三是針對新時期出現(xiàn)的新情況和新問題，對審計法律體系進(jìn)行了進(jìn)一步健全完善。2010年2月2日經(jīng)國務(wù)院第100次常務(wù)會議，對《中華人民共和國審計法實施條例》進(jìn)行了重新修訂，并于同年5月1日起正式施行，此次修訂是繼審計法修訂后，我國審計法治建設(shè)進(jìn)程中的又一件大事，有利于審計機(jī)關(guān)、被審計單位、有關(guān)部門和有關(guān)人員準(zhǔn)確理解和全面貫徹實施審計法的各項規(guī)定，對于完善我國的審計監(jiān)督制度，更好地發(fā)揮審計職能具有重要的意義。2010年7月8日審計長會議審議通過了《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》，并于2011年1月1日起正式施行，此次的修訂和頒布，進(jìn)一步完善了我國審計法律體系，對規(guī)范審計機(jī)關(guān)和審計人員執(zhí)行審計業(yè)務(wù)的行為，保證審計質(zhì)量，防范審計風(fēng)險，發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能有重大意義。

2.審計職能不斷拓展。國家審計制度創(chuàng)立初期，全國各級審計機(jī)關(guān)在艱苦的條件下積極開展審計工作，從大量的審計實踐中逐步探索并提煉出許多寶貴的審計經(jīng)驗。從最初開展的對行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的財政財務(wù)收支審計到對金融、外資、政府投資等方面的審計，為改革開放初期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的順利有序發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。隨著審計法律制度的不斷健全完善，全國各級審計機(jī)關(guān)又開展了對本級財政預(yù)算執(zhí)行情況的審計，使我國審計監(jiān)督內(nèi)容和范圍進(jìn)一步全面，豐富和發(fā)展了有中國特色社會主義審計監(jiān)督體系。近年來，隨著各級政府責(zé)任的深化，審計機(jī)關(guān)不斷拓展審計領(lǐng)域，進(jìn)一步深化了監(jiān)督內(nèi)容，審計關(guān)注的內(nèi)容從真實合法性逐步擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計；在開展部門財政財務(wù)收支審計的同時，并逐步加大對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同步審計；從單純維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律秩序，逐步向政策執(zhí)行、民生保障、環(huán)節(jié)保護(hù)、文化建設(shè)等領(lǐng)域多方位、深層次滲透，國家審計在促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展中的發(fā)揮了重要作用。

3.審計方式不斷改進(jìn)。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是由傳統(tǒng)手工審計逐步向計算機(jī)審計轉(zhuǎn)變。隨著計算機(jī)技術(shù)的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)手工審計越來越無法滿足審計監(jiān)督的需要，審計方式的改進(jìn)已經(jīng)成為國家審計發(fā)展的客觀要求。利用計算機(jī)技術(shù)開展審計能大大提高審計工作效率，并能促進(jìn)審計查深查透，提高審計質(zhì)量。近些年來，各級審計機(jī)關(guān)不斷加大了計算機(jī)審計的力度，部分信息化審計發(fā)展靠前的地方所有審計項目都實現(xiàn)了計算機(jī)審計，隨著“金審工程”一期、二期的實施，計算機(jī)審計正逐步取代傳統(tǒng)的手工審計方式，成為開展審計工作的“利器”。二是由單項審計向多項目捆綁審計轉(zhuǎn)變。過去審計機(jī)關(guān)通常只對某個單位、項目、資金和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等進(jìn)行單獨(dú)審計，這樣做既使審計資源得不到充分整合利用，也不利于審計工作效率的提高和審計成果的利用轉(zhuǎn)化。近些年來各級審計機(jī)關(guān)積極推行了多項目捆綁審計，探索實行預(yù)算執(zhí)行審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、專項資金審計相結(jié)合，黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，財務(wù)收支與工程造價相結(jié)合，項目審計與專項調(diào)查相結(jié)合等審計模式，指派一個審計組完成多項審計任務(wù)，實施一次審計出具多項審計報告的審計方式，既兼顧了全面性，又突出了重點性，極大地提高了工作效率。三是由事后審計逐步向事前、事中、事后全過程跟蹤審計轉(zhuǎn)變。事后審計主要履行的是查錯糾弊的監(jiān)督型職能，事中事前審計則在履行監(jiān)督職能的同時，更注重履行服務(wù)職能，這樣使審計的時效性增強(qiáng)。當(dāng)前各級審計機(jī)關(guān)主要在工程建設(shè)和政策執(zhí)行審計等領(lǐng)域就跟蹤審計模式進(jìn)行了積極探索和實踐，積累了豐富經(jīng)驗，對于及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)管理、政策執(zhí)行中的存在的問題，從源頭上遏制各類違規(guī)違紀(jì)行為，強(qiáng)化被審計單位責(zé)任意識、促進(jìn)制度健全、規(guī)范程序運(yùn)作等起到了積極作用。

三、我國審計法律體系發(fā)展的戰(zhàn)略方向

制度的建立和發(fā)展總體來說是一個持續(xù)上升的過程，建立適應(yīng)時代需要的制度體系對事業(yè)發(fā)展能起到很好的引導(dǎo)作用，反之則會成為束縛事業(yè)發(fā)展的桎梏。筆者認(rèn)為，從國家審計制度的歷史背景和主要特點來看，我國國家審計制度必須根據(jù)我國的國情與社會主義現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，為審計事業(yè)快速發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

1.弘揚(yáng)審計人員核心價值觀，以文立審。文化反映了一個國家和民族的靈魂，也是促進(jìn)社會發(fā)展、國富民強(qiáng)的深層動力。伴隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，審計被提到一個更高的層次，地位更加突出，任務(wù)更加繁重，社會更加關(guān)注，風(fēng)險更加凸顯，在這種形勢下，大力弘揚(yáng)和踐行以“責(zé)任、忠誠、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”為主要內(nèi)容的審計人員核心價值觀將刻不容緩。將其轉(zhuǎn)化為審計工作制度、審計業(yè)務(wù)流程等，做到核心價值觀培育與審計管理、制度建設(shè)等有機(jī)融合，以此引導(dǎo)和規(guī)范審計干部的行為，最大限度發(fā)揮審計核心價值觀的“價值”效用。

2.大力開展績效審計，以效優(yōu)審。隨著時代發(fā)展，審計不斷被賦予新的職能，寄予更高期望，審計必須在更高層次和更廣的領(lǐng)域發(fā)揮建設(shè)性作用。從這幾年財政審計逐步向大格局方向邁進(jìn)，部門預(yù)算審計向資金預(yù)算源頭和二、三級單位延伸，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計從傳統(tǒng)的離任審計到任中審計占據(jù)主導(dǎo)，重大專項資金和投資項目從事后監(jiān)督向全過程跟蹤監(jiān)督轉(zhuǎn)變，審計整改由單方面督辦整改到聯(lián)合整改，再到納入黨委、政府考核體系等都可見一斑，審計工作不僅要在“量”上做大文章，還必須在“效”上做優(yōu)文章。一方面，審計機(jī)關(guān)要充實提升自身的服務(wù)力，真正發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”職能作用，達(dá)到服務(wù)完善國家治理的功效。另一方面，應(yīng)大力開展績效審計，將績效審計結(jié)果作為黨委、政府考核被審計單位，組織部門考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，將其作為責(zé)任追究制度的一個組成部分和政府官員政績考核體系的一個改革目標(biāo)，切實提高政府行政效能，更好服務(wù)完善國家治理。

3.上下聯(lián)動，統(tǒng)籌強(qiáng)審。《憲法》規(guī)定審計對各級黨委、政府負(fù)責(zé)，從這個層面上講，中國特色社會主義審計具有“大內(nèi)審”的特性，政府的層級性決定了各級審計機(jī)關(guān)之間有一定的“斷層”，但不能因為這些“斷層”，而將上、下級審計機(jī)關(guān)之間割裂開來，必須發(fā)揮好“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的職能作用，以“審計業(yè)務(wù)”為載體，捆綁上下審計機(jī)關(guān)，建立和完善相關(guān)制度，實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。

[1]徐崛威.我國國家審計的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢[J].企業(yè)家天地，2008(2)

[2]周輝.關(guān)于我國國家審計發(fā)展趨勢的研究[N].企業(yè)導(dǎo)報,2011(10)

[3]王會金,陳希暉.我國國家審計的未來發(fā)展策略[J].審計與經(jīng)濟(jì)研究,2008(4)

[4]徐俊,付林.探析我國國家審計制度的發(fā)展特點及戰(zhàn)略方向.湖北省審計廳，2012（11）

（作者單位系：安徽省淮北市審計局 安徽淮北 235000)

（責(zé)編：國政）

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1004-4914（2014）11-138-02