探析民貿民品貸款貼息政策的實施成效
———關于湖北省民貿民品貸款貼息政策執行情況的調查報告

●龔 勛

探析民貿民品貸款貼息政策的實施成效
———關于湖北省民貿民品貸款貼息政策執行情況的調查報告

●龔 勛

自財政部、中國人民銀行、國家民宗委2012年聯合出臺 《民族貿易和民族特需商品生產貸款貼息管理暫行辦法》（財金 【2012】139號）（以下簡稱《貼息辦法》）以來，民族貿易和民族特需商品生產貸款（以下簡稱“民貿民品貸款”）貼息資金管理模式發生了重大變化，由過去中國人民銀行內部預算管理轉變為財政部、中國人民銀行、國家民宗委“三龍治水”的公共財政預算管理新體制。為了解新模式運行效果，近期，財政部駐湖北專員辦對湖北省民貿民品貸款貼息資金使用管理情況進行了專項核查，并將調研工作貫穿其中，總結民貿民品貸款貼息工作的成效和經驗，深入剖析所發現問題的成因，為進一步完善財政貼息政策提供決策參考。

一、民貿民品貸款貼息政策有力促進了民族地區經濟發展

總體上看，自《貼息辦法》實施以來，經各級財政部門、中國人民銀行分支機構及地方民宗部門通力合作，國家民族優惠政策得到了落實，有效降低了民族企業的資金成本，彌補了民族企業流動資金不足，對民族地區經濟發展起到了積極的推動作用。

一是湖北省民貿民品優惠利率貸款及貼息額逐年遞增，發展勢頭良好。2013年優惠利率審核貼息額同比增長47.4%，2014年前兩季度審核貼息額同比增長38.6%，表明財政貼息的支持力度逐步加大。

二是貼息范圍逐步擴大，實現了優惠政策對全省民族自治地方及散居少數民族城市的全覆蓋。目前全省優惠利率涉及22個縣市，覆蓋了全省民族自治地方“一州兩縣”及武漢、襄陽、咸寧、十堰等散居少數民族城市。其中，恩施和宜昌10個縣市屬地處武陵山區的國家或省重點貧困縣，是利差補貼主要對象，對國家集中連片扶貧戰略的實施具有重要意義。

三是受益企業大幅增加，有效支持了民族企業發展壯大。2012年，全省優惠利率貼息受惠企業508家，比上年增加140余家，受益面占全部民貿民品企業的49.6%。2013年至2014年前兩季度，全省受惠企業季均達569家，優惠利率貼息對降低企業融資成本，支持民族企業發展發揮了重要作用。

四是優惠利率政策杠桿效應明顯，成為拉動地方民族經濟發展的重要引擎。在利差補貼政策扶持下，部分受益企業不僅輻射地方的龍頭作用增強，而且保障了少數民族生產生活必需品的有效供給，維護了民族團結和穩定。如長陽縣深入實施農民“金飯碗”和“五個一”工程，高起點、高標準建設油茶、核桃、魔芋、梔果和茶葉示范基地。襄陽定點企業生產的白棉布、臘羽紗等產品主要銷往少數民族聚居地；武漢清真牛羊加工公司擁有武漢地區唯一的1300噸清真冷庫，負責武漢地區清真肉類食品冷藏及清真牛羊肉屠宰、生產供應，為保障和繁榮武漢清真肉食市場，滿足少數民族群眾生活需要，促進民族團結和社會穩定起到了重要作用。

二、存在的問題

從實際核查情況看，民貿民品貸款貼息工作還存在諸多薄弱環節和不容忽視的問題，特別是在政策執行過程中偏離《貼息辦法》規定的現象較為突出。

（一）貼息資金的申請把關不嚴，存在審核漏洞

《貼息辦法》規定，地方民族工作部門對企業資質、優惠利率貸款用途進行審核，中國人民銀行分支機構對貼息資金計算、貸款是否符合補貼范圍、利率政策是否合規等進行審核，因此，地方民族工作部門和中國人民銀行分支機構實際上對貼息資金的申請把關，但核查發現，地方民族工作部門和中國人民銀行分支機構審核把關流于形式，貼息資金的申請審核僅僅依據企業和銀行報送資料進行書面審核，未對資料真實性進行核查，且審核過程缺乏書面記錄，缺乏有效內部控制手段，使得貼息資金審核把關形同虛設，出現虛假資料騙取財政貼息資金現象。

一是以虛假資料獲取民貿民品企業資格認定，對部分民貿民品認定資格企業延伸核查發現，有的企業申報資料與實際情況差異較大，實際并不具備民族貿易企業認定條件；有的企業實際經營與民貿民品無任何關聯，僅僅在營業執照中加入相關內容便獲得資格認定，如某貿易有限公司申報資料載明經銷范圍主要為民族地區農副產品，現場核查發現該公司2013年實際經銷化工產品，與申報經營范圍大相徑庭。二是部分用途不合規貸款獲得財政貼息，部分企業貸款實際為固定資產或工程項目貸款，甚至是個人貸款，卻以企業貸款名義申報騙取貼息，如某承貸金融機構通過變換貸款合同和借據的方式，將對個人貸款變換為對企業貸款申報。三是審核內控機制缺失，隨意性較大，同一標的貸款出現部分時段審核予以貼息，部分時段審核不予貼息的情形，且相關審核過程缺失書面記錄，無從核實。

（二）申請貼息辦理流程不符合政策規定，存在諸多隱患

《貼息辦法》規定，民貿民品貸款貼息資金申請是在各承貸行執行比一年期基準利率低2.88%的優惠利率后，由各承貸行對優惠利差部分申請貼息，是國家財政對承貸行執行優惠利率政策的補償。但核查發現，湖北省各承貸銀行在實際執行過程中，違背《貼息辦法》的規定，未按照民貿民品貸款優惠利率政策發放貸款，在執行優惠利率政策中，將作為財政貼息優惠利差的2.88%部分利息先向貸款企業收取，在貼息資金下達后再返還貸款企業，使中央財政向承貸行發放的財政貼息變成向各民貿民品貸款企業發放的優惠利差的補貼。

一是違背了優惠利率政策，提高了民族企業融資成本，民貿民品企業普遍無法按照一年期基準利率下浮 2.88個百分點的優惠利率獲得貸款，如對某州民貿民品企業實地核查發現，承貸金融機構發放民貿民品貸款實際利率普遍上浮30%-40%。二是容易造成貸款申報數據與實際數據脫節，部分貸款已經提前還款而依舊按原貸款日期申請貼息，如某承貸金融機構向某食品有限公司發放一年期流動資金貸款460萬元，企業提前7個月還款，承貸行仍按原貸款期限多申報貼息1.71萬元。三是會計核算不當，存在漏稅風險，如部分民貿民品企業收到貼息資金后，未及時沖減貸款期間財務費用，而是作為營業外收入，造成損益不實，漏繳企業所得稅問題。

（三）銀企串通虛報貸款資料獲取貼息，優惠利率名存實亡

《貼息辦法》規定，各承貸行對民貿民品企業按中國人民銀行規定的民貿民品貸款優惠利率政策發放流動資金貸款，但核查發現，在利率市場化背景下，絕大部分民貿民品貸款利率上浮，民貿民品貸款優惠利率政策實際上名存實亡，而企業和承貸行為了獲取財政貼息，采取各種手段對利率上浮予以隱瞞，通過虛報貸款資料申請獲取財政貼息資金。

一是采取陰陽合同方式，申報貼息貸款合同為優惠利率，而實際執行利率高于優惠利率，如某承貸金融機構向某果品有限公司、某農業有限公司、某制造有限公司發放貸款時，簽署兩份同一標的貸款合同，約定優惠利率合同僅用于申報貼息，實際合同分別按照8.28%、7.98%、7.8%執行。二是采取附加協議方式，優惠利率外附加收取利息，如某承貸金融機構是當地民貿民品貸款最大承貸行，經核查，該金融機構雖然在貸款合同中標明為優惠利率，但采取附加協議方式，約定按上浮附加收取利息，部分貸款利率上浮比例超過80%。三是合同利率外以中間業務收費形式收取費用,如部分承貸行以會計結算服務費、資金監管費、貸款手續費及財務顧問費等形式向貸款企業收取差額利息。

（四）貸款監管不嚴，存在挪用改變貸款用途行為

《貼息辦法》規定，享受貼息政策的民貿民品優惠利率貸款范圍為經銷少數民族特需商品、生產生活必需品、藥品、書籍及收購少數民族農副產品所需要的流動資金貸款，并規定金融機構應配合相關部門對貸款企業資金用途的監督檢查，但核查發現，部分承貸行對貸款用途疏于監控，導致出現挪用民貿民品貸款資金現象。

一是虛構采購合同，以支付貨款名義套取貸款資金挪作他用，如某承貸金融機構2013年向某油脂有限責任公司發放貸款940萬元，以支付原材料收購款名義將資金支付到鄭某個人賬戶，而經核實鄭某實際為該公司出納，貸款資金被挪作他用。二是通過關聯交易方式，將民貿民品企業貸款轉移至其他企業使用，如某承貸金融機構2013年向甲藥業有限公司發放貸款2000萬元，該公司于次日將該貸款資金轉借給關聯方乙藥業有限公司使用。三是承貸行放款監控不嚴，導致部分民貿民品貸款被改變用途，有的甚至流向房地產或民間借貸領域，如某承貸金融機構2014年向某公園有限公司發放貸款2600萬元，該公司將貸款資金通過自然人賬戶周轉后轉至某置業有限公司用于房地產項目；再如某承貸金融機構 2013年向某實業有限公司發放貸款2000萬元用于收購原材料，經核實發現，其中的1150萬元支付給某投資管理有限責任公司用于民間借貸。

（五）貼息資金撥付不及時，核算管理方面存在薄弱環節

《貼息辦法》規定，省（區）級財政部門在收到終審意見后2個工作日內進行復核，復核后向承貸金融機構支付貼息資金，但核查發現，各級地方財政部門普遍存在貼息資金撥付不及時現象，其中省級延遲85天、州級延遲20天，縣級延遲72天，遠超過《貼息辦法》規定的2天期限，導致無法實現按季貼息的政策目標。

另外，在貼息資金核算管理方面也存在一些薄弱環節，如部分地方財政將預算貼息資金轉移到財政專戶管理，部分貼息資金預算科目不規范及退回貼息未及時清理等方面問題，表明貼息資金精細化管理與政策規定還存在差距。

三、成因剖析

在核查發現問題的同時，該辦核查人員深入民族地區，采取走訪企業、部門座談等方式對問題成因進行了細致剖析，主要原因包括以下三個方面：

一是部分民族地區對民貿民品優惠利率貸款貼息政策認識存在偏差。有“重規模、輕合規”傾向，片面追求擴大民貿民品優惠貸款規模，忽視了財政貼息資金的合規性要求，有的地方政府甚至將貼息貸款增幅指標作為硬性條件列入相關職能部門目標考核，導致出現人為放寬審核標準，不合規企業及貸款混入貼息范圍現象。

二是貸款利率的市場化定價與統一優惠利率之間存在矛盾。隨著利率市場化改革的不斷深入，各承貸銀行對貸款采取了有差別的靈活的利率浮動，并且商業銀行貸款以上浮為主，而民貿民品優惠政策中明確規定了貸款利率不允許上浮，此項規定很大程度上制約了民貿民品優惠政策的推廣，如對某民族縣最大的民貿企業——某采花毛尖茶葉有限公司實地調研發現，該企業規模大、經營狀況良好且房產抵押物充足，屬于商業銀行優質客戶，其商業銀行貸款最低年利率為6.9%，高于一年期標準利率，因此，其他中小民貿民品企業更不可能在利率市場化定價中從商業銀行獲得政策規定的優惠利率貸款，造成“有價無市”的尷尬局面，結合該辦在核查中發現大量貼息貸款未執行優惠利率政策的違規現象，表明民貿民品貸款優惠利率政策亟待調整。

三是貼息資金撥付的時效性與當前地方財政預算管理體制存在矛盾。根據現行政策，貼息資金實際上是商業銀行按季收取民貿民品貸款利息的組成部分，但由于當前地方財政預算管理普遍采取預算資金撥付需向地方分管領導報簽制度，往往撥付時間會大大超過政策規定期限，而承貸行出于內部考核壓力，不愿承擔利息逾期，而采取先向企業收息、待貼息資金到位后再轉撥給企業的操作流程。

四、相關建議

一是提高認識，強化大局規范意識。各級民族地區政府及相關職能部門自身要提高認識，加強對中央政策及相關文件的學習，認真、深刻領會政策精髓，改變“重規模、輕合規”的錯誤傾向，堅決將中央政策貫徹執行到位。相關職能部門應不斷強化自身規范意識，一方面加強政策宣傳引導，鼓勵符合條件的企業和金融機構積極申報貼息；另一方面嚴格審核把關，強化內部控制，堅決維護財經紀律嚴肅性。

二是嚴格把關，完善審核操作流程。完善貼息資金申請審核內控機制，根據部門分工制訂操作細則，地方民族工作部門應確保民貿民品優惠利率貸款的發放和使用符合政策規定，對貸款相關申請資料，及時進行登記和存檔。人民銀行各分支機構應重點對承貸金融機構貼息資金申請資料真實性進行審核，并對金融機構發放民貿民品貸款執行優惠利率政策情況進行檢查，確保貼息金額的計算、貸款符合補貼范圍和利率政策真實合規。

三是與時俱進，調整優惠利率政策。根據貸款利率市場化的客觀要求，適時調整民貿民品貸款優惠利率政策，建議優惠利率由現行的一年期流動資金貸款基準利率下浮2.88個百分點改為上浮2.88個百分點，其中承貸行按基準利率向企業收取，上浮部分由財政予以貼息，并根據利率市場定價情況定期對上浮比例進行調整。

四是精細管理，保證貼息資金安全高效。地方財政部門應加強貼息資金撥付的全過程管理，嚴格規范申報審核流程，保證財政資金及時到位，在申報環節要按照相關文件規定時間按時申報、備案，并及時完成相關審核工作；在撥付環節要做好準備工作，嚴格在規定時間內將資金撥付到位，并跟蹤監督貼息資金的核算使用情況，確保貼息資金安全高效。

五是加強督查，嚴厲查處違規行為。地方財政部門對行政區域內民貿民品貸款貼息資金申請工作進行指導，做好貼息資金審核撥付的組織協調工作，并定期會同地方民族工作部門和中國人民銀行分支機構對相關工作進行檢查。承貸金融機構應根據中央和湖北省民貿民品貸款貼息政策規定，嚴格執行中國人民銀行規定的優惠政策，優惠貸款利率不得上浮，不得以代企業理財等附加形式變相收取企業利息。對有弄虛作假行為的企業，不再對其貸款實行優惠利率。

六是注重績效，發揮政策杠桿效應。應充分發揮財政貼息資金的杠桿效應，加強對相關金融機構的宣傳引導，及時向其傳達解釋中央政策精神，鼓勵更多符合條件的金融機構積極參與民貿民品貸款工作，按照中央政策導向鼓勵金融機構在規范中求發展，在政策中找機遇，將業務發展方向匯入到中央財政金融政策的大潮流中，實現中央財政金融政策目標與金融機構自身發展的雙贏。■

財政部駐湖北專員辦）