財政監督檢查成果運用問題研究

●江蘇省蘇州市財政局課題組

財政監督檢查成果運用問題研究

●江蘇省蘇州市財政局課題組

近年來，江蘇省蘇州市財政監督檢查工作取得豐碩成果，如同科學技術只有轉化為現實生產力才能體現出其價值，財政監督成果也只有得到充分運用和轉化，才能有效發揮其為財政管理與財政改革服務的作用。如何有效運用財政監督檢查成果，使其發揮出最大效用，成為值得財政部門研究和關注的問題。

一、財政監督檢查成果的表現形式及其意義

財政監督檢查成果是指財政機關依據財經政策法規對各監督管理對象進行財政監督實踐的過程中形成的檢查報告、結論和建議等，是財政監督工作最終結果的體現。財政監督檢查成果的主要表現形式包括財政監督機關向被監督單位或者上級部門報送的檢查結論、處理處罰決定、調查核查報告、專題調研報告和通過媒體發布的財政監督成果公告以及反映財政監督事項的報道等。

通過對監督檢查成果運用，不僅可以及時發現業務處理中的常見問題和風險點，而且能促進管理制度的不斷完善，為領導決策提供依據。根據財政監督檢查成果的作用方式，財政監督檢查成果可以分為直接成果和間接成果。財政監督直接成果是指財政部門實施財政監督后所產生的各類統計報表、財政監督檢查報告、決定、建議和財政監督專報信息等。財政監督間接成果是財政監督直接成果轉化而來的衍生成果，是指財政監督報告或信息被黨政領導和上級機關采用后，成為領導決策的重要依據。

二、近幾年蘇州市財政監督檢查成果運用的主要做法

（一）強化監督檢查發現問題的落實整改和處理處罰

切實履行好法律法規賦予的行政執法職能，體現財政監督檢查成果，其中很重要的一個方面就是嚴格處理處罰，不斷增強財政監督的威懾力和影響力，達到“查處一個、警示一片”的效果。通過嚴格執法，提高了單位財經法規意識，擴大了財政監督的影響力，進一步發揮了財政監督成果在規范財政管理實踐中的積極作用。

（二）探索監督檢查成果公開和成果共享的方法和途徑

近年來財政監督部門與業務管理處室及稅政法規部門密切配合，探索實踐多種監督檢查成果公開共享的方法與途徑。一是通過部門間的專題會、聯席會、座談會、通報會等方式，通報普遍性問題和典型性案例。形成的監督檢查成果，及時向相關部門、單位提出改進管理、完善制度的意見和建議，有效促進財政運行體制、機制和各項制度的建設和完善。二是通過在網上公示檢查單位，在市行政權力網上公開透明運行系統中公告處理處罰情況、刊發案例分析文章的方式，向社會公眾公開監督檢查結果。三是初步建立“地方財政監督檢查系統”，首創性地將歷年來各項監督檢查檔案資料以電子文檔形式加以整理和保存。共享的檢查成果既能對后續執法檢查予以便利，也能加強對監督對象的持續管理，以財政監督維度構造監督管理對象的誠信平臺，以監督檢查成果信息化促進成果利用的科學化。四是搭建《財政監督專報》平臺，發揮財政監督檢查的決策參謀作用。鼓勵監督檢查人員結合檢查和調查工作，將工作中了解的情況、發現的問題、收集的資料及時總結提煉，積極撰寫有質量的科研文章，形成財政管理改革和制度建設層面的建議，為新形勢下的財政改革出謀劃策。五是通過 《中國財經報》、《財政監督》、《蘇州日報》等新聞媒體廣泛宣傳財政監督檢查成果，不斷加強自身監督檢查成果公開和成果共享水平。

（三）將財政監督成果作為工作考核、預算編制及資金分配的重要依據

監督檢查成果與預算編制相結合，以“嵌入式預算監督”理念實現對財權運行的制衡。局預算部門充分重視監督檢查成果運用，在編制年度市級部門預算時，要求對市級預算單位報送的年度預算，各業務管理部門會同專職監督部門，結合上年度部門預算財政綜合檢查、專項資金檢查、核查、調查等監督檢查形成的成果和發現的情況進行審核，作為下一年度預算單位年度預算安排的重要參考依據，使得檢查成果反饋于預算管理這一財政核心工作之中。

例如，根據局監督檢查部門與各市（縣）、區財政部門聯合對市級2012年度土地整理復墾專項資金、市級農機化發展專項資金的撥付和使用情況開展聯合調查成果，扣減相關單位2014年財政專項補助資金預算安排，起到積極的警示作用。同時，為進一步完善部門預算管理制度，提高基本支出編制的合理性和科學性以及預算編制與執行之間的準確性，2013年局專職監督部門與預算部門密切配合對市級部門預算商品和服務支出綜合定額標準的調整進行探索。通過對比分析納入檢查和調查的相關單位同期對比數據，由預算部門測算后對預算編制定額做出了調整優化，能夠對預算單位相關支出合規性、合理性起到積極作用。

（四）以制度化安排促進監督檢查成果轉化

2008年蘇州市財政局出臺 《關于建立財政監督長效管理機制的實施意見》，提出在財政內部構建“全面參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯”的日常監督與專項監督密切融合的財政“大監督”長效管理機制。堅持財政監督為財政管理服務的原則，將監督檢查與督促整改、建章立制相結合，從單純查處問題轉到規范管理、從臨時性事后檢查轉到經常性的全過程監控、從個別問題的查處轉到規范全系統、全行業的財務管理，切實服務和促進被檢查單位規范管理，提高財政管理水平，指明了財政監督成果轉化的努力方向。為確保下發的財政監督檢查成果文件得到認真執行，2012年印發 《財政監督檢查結果落實辦法》。辦法明確了日常監督管理部門對涉及本部門業務的財政檢查整改通知書、檢查處理、處罰決定的跟蹤督查和落實工作，將監督檢查成果納入部門預算、轉移支付和專項資金分配的因素范圍，逐步建立財政監督成果與預算掛鉤機制。辦法要求各業務管理處室主要負責人對檢查成果的跟蹤落實和督促檢查工作負責，從制度上保證財政部門履行財政監督檢查成果形成 “大監督”合力。2014年印發《蘇州市財政局財政監督約談制度》，創新了監督檢查成果利用的方法，通過面對面地溝通，對發現的監督管理對象不當的具體行為和輕微的違紀違法問題，能夠起到警示提醒和防微杜漸的作用。

（五）以內控制度建設為核心，打造“查外促內、內外并舉”的監督檢查成果運用平臺

通過內部控制制度的構建，財政部門進一步改進了作風、優化服務流程，切實提升服務民生、服務發展的能力水平。首先是通過制定完善和落實相關制度措施，切實轉變職能，依法履行財政管理職責，重點關注民生專項資金管理使用是否規范，是否從嚴控制“三公”經費支出，規范資金撥付的控制、管理和審核，切實做到用制度管人、管權、管事。同時內控制度建設也是內部控制制度的優化，通過自己找、領導點、群眾提、處室評，結合法制財政建設、財務審計、執法檢查、行風評議、干部考察、舉報投訴等途徑全面排查各崗位風險點，各處室針對本處室職責定位和重要崗位查找本部門崗位設置、業務流程、制度機制等方面可能存在的風險點，結合業務工作相關的法律法規，增強自身防范控制風險的能力。再次，內控制度建設是業務流程管理的優化。按照“廉潔、高效、便民”的原則，完善市級財政預算指標操作流程、資金支付流程、政府采購預算流程、非稅專戶指標及政府基金預算流程的同時明確業務辦理的依據條件、承辦崗位、運作程序、辦理時限、監督制約、相對人權利以及投訴舉報途徑和方式等，確保依據充分、程序規范、效率提高、簡明清晰、方便群眾辦事。

加強內部審計工作也是落實財政監督檢查成果的重要方面。為進一步推動和加強蘇州市財政局對內部管理領導干部的監督和管理，促進和完善懲治預防腐敗體系建設，加強內部監督。按照《蘇州市財政局內部審計辦法》，局每年組織對下屬單位開展內部審計，審計成果作為評價干部業績的重要內容和使用干部的依據。

（六）打造財政績效監督結果運用平臺

自2009年以來，不斷探索和改進績效監督方式方法，逐步形成了財政檢查和績效監督相互融合，相互促進的績效監督工作模式。在項目管理指標上納入合規性指標，設立 “財務管理合規性”、“資金專款專用率”和“項目配套資金到位率”等資金支出管理指標，使績效監督與檢查相互結合；在專項資金績效監督結果中引入專項資金檢查報告的成果，對部分日常經費納入到專項資金預算以及經費支出管理上不規范、不合理等現象加以警示；構建多方打分、共同協商的績效監督打分方式；引入執法人員數據復核機制，提高績效監督項目提供數據的真實性和可靠性。

三、財政監督檢查成果運用存在的問題及制約因素

（一）處理處罰力度尚待加強

在檢查完成之后，對查出問題的處理處罰方式以經濟處罰為主，對相關責任人的行政責任追究少；一定程度上還存在處理處罰偏輕等問題，財政監督的權威和成效受到一定程度的影響。

（二）財政監督成果公開力度不夠

盡管近年來公開力度不斷加大，但離社會公眾的要求還有很大距離，財政監督的威懾效應還沒有得到最大程度的發揮。財政監督檢查發現的問題與財政管理自身的不完善往往有著千絲萬縷的關系，財政監督成果全面公開的內外部阻力客觀存在。

（三）財政監督成果沒有充分共享

財政部門開展監督工作仍然處于單打獨斗的局面，沒有與紀檢、審計、稅務等部門建立起日常全面的聯系機制，不僅加大了財政監督工作的難度，也產生了一定程度的監督資源浪費。

（四）監督檢查成果運用的制度化建設仍需加強

關于成果運用的相關文件要求沒有經過系統的整合，尚未通過制定專門的《財政監督檢查成果運用制度》來對成果運用問題做出明確規定，尚未搭建財政監督成果運用的制度框架。

（五）財政監督成果尚未真正嵌入到財政預算管理和執行之中

根據職責分工財政監督是財政內部業務部門和財政專職監督機構的共同職責，但在實際工作中各業務部門監督不到位和專職監督機構監督缺位的問題也仍然存在。一方面各業務部門將工作重點放在預算編制、資金分配和預算執行等具體工作上，由此使制度建設、預算編制和執行過程的監督相對弱化，另一方面財政專職監督部門對預算編制和執行過程的再監督職能無法滲透到預算編制和執行環節，監督的整體性和系統性難以實現。

四、加大財政監督檢查成果運用力度的政策建議

（一）建立健全財政監督檢查成果運用的制度框架

監督檢查成果的運用是發揮財政監督對財政管理積極作用的關鍵環節。建立健全成果運用的制度保障，規范財政監督檢查成果落實的方式、方法、程序和規范，使成果運用有規可依、有據可查。2012年制定的《財政監督檢查成果落實辦法》等相關制度性文件，為財政監督檢查成果的落實提供了制度依據。但近年在監督檢查的問題定性、處理、整改、跟蹤管理環節上由于種種主客觀原因并未能完全嚴格落實 《辦法》的各條規定，使監督檢查成效打了一定折扣。因此，要提升財政監督檢查成效，首先要使制度執行落到實處；其次，通過近幾年監督檢查成果運用落實的工作實踐，擴充細化《辦法》的規定，使其更具實際工作的可操作性，爭取搭建完整的監督檢查成果運用的制度規定框架。

（二）建立監督檢查成果雙向反饋和跟蹤回訪機制

針對檢查中存在的 “處理處罰難”所導致的財政監督處罰流于形式現象，在保持財政監督獨立性的同時，要加強后續追蹤回訪，督促其進行整改，確保處理處罰意見得到落實。一是建立監督檢查成果雙向反饋機制。一方面，財政監督部門和業務處室要及時把監督檢查報告和成果反饋給被檢查單位，向被檢查單位提出合理化建議，使這些單位知道問題所在，督促其及時采取整改措施，不斷完善內部控制及規范行政事業單位會計制度的執行。另一方面，要求被檢查單位限時對檢查發現的問題及時提供整改報告和相關整改材料，及時將整改措施貫徹落實情況反饋給財政監督部門及業務處室。二是建立跟蹤回訪制度。財政部門限期進行跟蹤檢查，將被檢查單位整改措施的落實情況、政策的后續執行情況、內控制度完善情況與監督檢查結論進行對照，督促整改落實到位。

（三）參與財政資金全過程監管，利用監督成果提高預算編制的科學性和預算執行的規范性

一是重點探索將財政監督嵌入預算編制流程的監督機制，從源頭上開展對預算資金的監督。從預算編制開始選取部分事項對預算單位預算編報的真實性和準確性進行審核，對業務處室預算審核的依據、標準和程序等事項進行監督。財政監督檢查部門可在每年部門預算“一下”控制數下達前，向業務處室反饋檢查成果和管理建議，作為業務處室安排預算資金的重要決策參考。二是形成財政監督成果與預算分配掛鉤機制，將財政監督檢查成果納入部門預算、轉移支付和專項資金分配的因素范圍。以專項資金分配為例，監督檢查部門從項目論證過程開始就全過程參與專項資金使用的監管，在專項資金申報時，就對該專項資金的政策目標、使用范圍、評價指標都能有詳細了解，在年中或年末，可以有針對性的進行監督檢查，形成專項資金檢查成果報告，提交給預算部門作為年中或下一年度安排、調整專項資金預算時的參考依據。

（四）綜合分析運用監督檢查成果，為完善、優化各項財政政策措施提供決策依據

財政監督檢查的范圍涉及到公共財政活動的各個領域和各個環節，包括財稅法規政策執行、國庫集中支付、專項資金監管等內容。根據財政監督過程中掌握相關有價值的信息得出監督檢查成果，以財政監督檢查的事實成果為各項財政政策制度的完善提供決策依據和參考，對促進財政管理效能的提高，將起到事半功倍的效果。一是對監督檢查資料進行綜合分析運用。通過全面調研之后對所掌握的監督檢查信息進行研究分析，科學評估財政管理的效果和財政政策目標的實現程度。二是對于檢查中發現的共性問題，進行總結、歸納、深入剖析，尋找機制體制上的原因，查找財政管理的薄弱環節及制度漏洞，從規范財政管理和完善政策制度的角度提出意見建議，為財政政策的制定和完善提供基礎資料和決策參考。

（五）建立完善的財政監督檢查成果公開和報送制度

財政監督檢查成果經批準后在適當范圍內公開，有助于增大政府財政信息公開程度，也是財政監督檢查成果運用的重要方面。一是實行監督檢查成果通報制度。健全監督檢查整改情況報告及問責制度，監督機構要定期匯總監督檢查整改情況向局辦公會匯報。市財政定期向各區、市通報監督檢查案例，專項檢查整改通知抄送相關區、市政府。重大問題編發監督檢查動態專報，經主要領導簽發后上報市委、市政府。二是建立定期向財政系統及相關部門通報監督檢查情況的制度。通過專題會議、聯席會議、座談會、通報會等方式，通報普遍性問題和典型性案例。將檢查發現的問題和提出的財政管理改革意見和建議，及時以信息簡報、情況反映或檢查專報的形式，分送財政系統及相關部門。三是監督檢查成果應按規定采取適當形式公開并接受社會監督。通過公告公示、信息專報，或在主流媒體刊登等多種方式，定期或不定期公布監督檢查成果處理處罰情況，刊發案例分析文章，擴大財政監督社會影響，增強財政監督的威懾力。

（六）加快推進財政監督的信息化建設，建設財政監督管理信息系統

在財政監督檢查成果運用中，信息化、系統化發揮著越來越重要的作用。要努力建設財政監督管理信息系統，將各預算單位的基礎信息資料和監督檢查成果通過信息系統匯集，以便于監督檢查部門和各業務處室查詢和分析。一是依托“金財工程”，實現與預算編制，預算執行系統的數據共享，局業務處室向監督檢查部門開放必要的預算管理軟件系統數據端口，提高監督效率。二是做好監督檢查資料的歸檔與整理工作。資料的完整全面是進行綜合分析的前提和基礎，要將監督檢查的原始資料記錄整理分類，錄入信息系統，逐步形成完備的監督信息資源庫。

（七）運用財政監督檢查成果，開展財政干部的教育培訓警示活動

一是在財政系統內部營造積極運用監督檢查成果的氛圍，讓大家形成在財政管理日常工作中自覺運用監督成果的思想觀念。二是把監督檢查成果運用到教育上，把檢查出的問題進行歸類分析，通過舉辦培訓班、工作交流、教育活動等形式，對處室和單位進行培訓教育，發揮檢查成果的警示教育作用，進一步提高大家的財經法紀意識。三是將監督檢查成果用于財政監督業務培訓，從財政監督工作實踐方面加強對基層財政監督檢查人員的業務培訓，提升其業務素質和監督能力。

（八）建立健全監督檢查部門與各業務處室的監督檢查聯動工作機制

財政監督是業務部門和專職監督部門的共同職責。因此，財政監督部門和各業務部門應建立工作上的溝通協調機制，在監督檢查工作中相互配合。一方面，在日常監督中實現對預算單位和監督對象的信息共享，及時監測財政資金的使用和結存情況。例如，整合全局財政監督檢查人員力量，發揮監督檢查部門與業務處室各自的職能優勢，橫向聯合，協調一致，共同組織開展專項資金綜合治理檢查工作。另一方面，充分發揮財政監督部門監督內容覆蓋范圍廣、分析問題視角寬的優勢，及時將監督檢查成果和管理建議反饋給業務處室，業務部門發揮與基層部門聯系多、業務熟悉的優勢，依據監督檢查部門下達的監督檢查結論、處理處罰決定督促相關單位落實；結合檢查成果和管理建議，認真查找財政管理漏洞，及時制定和完善相關制度辦法?！?/p>

課題組成員：黃濟美 陳 強 唐敏惠成濤林 郭璐佳 韓蘇東