中國財政監督史評述及對我國財政監督改革的啟示

●馬金華 郇 瑩

中國財政監督史評述及對我國財政監督改革的啟示

●馬金華 郇 瑩

編者按：本期專題“在深化財稅改革過程中強化財政監督”延續上一期的話題，繼續關注財稅體制改革中的財政監督問題。在本期專題中，幾位專家學者分別從中國財政監督史，以及備受社會關注的預算管理制度改革等角度，探討如何在財稅改革中強化財政監督。

財政監督是相關監督主體對行政機關、企事業單位和其他組織執行財稅法律法規和政策及對財政收支和國有資本金管理等依法進行的監督檢查活動。從歷史上看，財政監督自產生時起就被歷代統治者所重視，財政監督也不斷得到加強。從歷史的角度分析我國財政監督制度的發展和改進過程，對當前我國加強財政監督有著重要的借鑒意義。

一、我國財政監督產生的時間

關于財政監督在我國何時產生，眾說紛紜，有人認為是在夏朝，有人認為是在周朝，也有人認為是在春秋戰國時期，但筆者認為我國自氏族社會起就有了財政監督的思想?！妒酚洝の宓郾炯o》中記載黃帝“置左右大監，監于萬國”，由此可見黃帝設立了左右大監，監察各個部落的情況。到舜時，舜建立了一套刑法，“象以典刑，流宥五刑，鞭作官刑，撲作教刑，金作贖刑，眚災過，赦；怙終賊，刑。”并且舜任命納言官，聽從他的指令，如實報告各地情況，“命汝為納言，夙夜出入朕命，惟信”，“三歲一考功，三考絀陟”。每三年考核一次功績，經過三次考核，按政績升遷或貶黜。而且在氏族社會時期，人們以部落作為生活群居點，勢必會發生一些公共管理事務，并且部落之間時常發生戰爭，如黃帝與炎帝戰于阪泉之野，黃帝與蚩尤大戰于涿鹿之野等等，這都需要財政收入來支持，勢必會產生財政監督，因此，筆者認為自氏族社會起就產生了財政監督。

二、我國財政監督的發展歷程

（一）周代 宰夫、司會

《周禮·天官》篇中記載“宰夫之職，掌治朝之法。以正王及三公、六卿、大夫、群吏之位，掌其禁令?！笨梢娭艹O立了宰夫一職對官吏進行監督，并且宰夫“掌治法以考百官府、群都、縣、鄙之治，乘其財用之出入。凡失財用物辟名者，以官刑詔冢宰而誅之；其足用長財善物者，賞之”。這就是說宰夫要審查各級政府的政績，計算他們錢糧財物的收支情況，凡錢糧財物使用不當，以及造假賬者，都要報告冢宰加以懲戒。對于那些用度充足，能夠增加財物價值的，就給予獎賞?！皻q終,則令從吏正歲會。月終，則令正月要。旬終,則令正日成，而以考其治。”年終就令官吏總結、確定一年的會計文書，月終就命令總結當月的會計文書，旬終就命令總結當旬的會計文書，用于考核官吏的政績。又設立司會一職“掌國之官府、郊野、縣都之百物財用。凡在書契、版圖者之貳，以逆群吏之治而聽其會計。以參互考日成，以月要考月成，以歲會考歲成，以周知四國之治，以詔王及冢宰廢置。”從這些記載可以看出，司會也有著監督掌財用官吏的職能，他們掌管各級官府的財物開支賬簿和戶籍地圖的副本，根據各級官吏呈報的政績加以考核，評判他們的會計文書。根據文書考察相應時間段的情況，以協助王和冢宰決定對他們的處理。因此可以說到周朝財政監督已初具規模。

（二）秦朝 御史大夫及上計制度

公元前221年，秦始皇建立我國歷史上第一個統一的中央集權國家。為了維護其統治，秦始皇建立了三公九卿的官僚體制，其中三公中的御史大夫的職責即為掌管朝廷內外監察，為全國最高的監察長官，而其與其下屬機構則組成了一個針對全國的監督網絡，監督全國狀況。如《睡虎地秦墓竹簡·秦律》十八律中的很多律法就對秦朝財政監督做出了一定的規定。

而且，秦朝時，上計制度也對全國的財政經濟起到了重要的監督作用，它有利于統治者掌握各地情況和發展變化?！端⒌厍啬怪窈啞で芈伞分小秱}律》就詳細記載了秦代的上計制度。如其中關于糧食的上計制度講到 “稻后禾孰，計稻后年。已獲上數…上內史”，此外，還有許多針對其他方面的上計制度。

（三）漢代 御史中丞、刺史及上計制度

到漢代時，基本上沿襲了秦代的官僚制度，但是財政監督體制又有所改變。御史大夫不再以其監察任務為首要任務，御史大夫的屬官御史中丞基本承接了其監督任務。對秦代時設立的地方監察機構監御史，班固在《漢書》卷十九上 《百官公卿表》中記載：“監御史，秦官，掌監郡。漢省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元豐五年，初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人。成帝綏和元年，更名牧，秩兩千石…”可見漢代撤銷了監御史的設置，改為派刺史（牧）對地方進行監察。

而對于上計制度，漢代則沿襲了下來?！稘h官解詁》中記載“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢谷出入，盜賊多少，上其集簿。丞尉以下，歲詣郡，課校其功，功多尤為最者，于廷尉勞勉之，以勸其后。負多尤為殿者，于后曹別責，以糾怠慢也。”

（四）唐代 比部和御史

據《晉書·志第十四·職官志》記載，比部的設立，最早源于三國曹魏時期。唐代的財政監督工作，就有在刑部下設比部，對財政情況進行監督審查。《新唐書·百官志》中記載：“比部郎中、員外郎，各一人，掌句會內外賦斂，經費、俸祿、公廨、勛賜、贓贖、徒役課程、逋欠之物，及軍資、械器、和糴、屯收所入。京師倉庫，三月一比，諸司、諸使、京都、四時句會于尚書省，以后季句前季?！庇纱丝梢姡炔坷芍小T外郎對全國各部門和地方的各項財務收支進行審計監督。另外，唐代的御史也是財政監督體系中一個重要的組成部分。侍御史負責監察朝官，而監察御史則負責監察地方官員。《新唐書·百官三》中記載“監察御史十五人。正八品下。掌分察百僚，巡按州縣，獄訟、軍戎、祭祀、營作、太府出納皆共蒞焉；知朝堂左右廂及百司綱目。”

（五）明清時期 都察院、六科給事中以及戶部清吏司

洪武十五年，朱元璋設立都察院，以此來實現對百官的財政監督。在都察院中，具體實施財政監督的是十三道監察御史。十三道監察御史除對中央各部門進行財政監督外，還可由中央派往地方實施財政監督，這又分為專差和按差兩類。所謂專差，就是指專項財政監督；所謂按差，就是巡按御史，即代天子赴地方實施財政監督。六科給事中就是在六部中分別設立六科，以實現對各部的監督。給事中有監察彈劾權，文武百官均受其監督。戶部是明代分管財稅的主要部門，為了加強對其監督，宣德十年，在戶部設立了十三清吏司。戶部十三清吏司主要是對會計賬簿等的審計監督。清朝基本沿襲明代的財政監督體制，但又有所改變。在戶部設十四清吏司，比明代多了江南清吏司。并且在雍正元年，清朝對財政監督制度進行改革，將六科并入了都察院。

（六）民國時期 監察

辛亥革命推翻了清王朝統治，建立了中華民國。孫中山借鑒西方國家三權分立的政權經驗，創立司法、立法、行政、考試、監察五權分立制。后來的國民黨政府便根據孫中山“五權憲政”的理論思想設立了行政院、立法院、司法院、考試院和監察院。財政系統隸屬于行政院，負責管理全國財政事務。在監察院下設審計部，又在各省設審計處，審計監察政府各機關的財政收支情況。后來國民政府又在審計部下分設三廳，分別負責事前、事后審計和稽查。而且審計方式多種多樣，形成了一個覆蓋全國的組織嚴密、分工合理的審計體系，強化了審計的財政監督作用。

三、對中國歷史上財政監督體制發展的評述

（一）財政監督工作不僅有法可依，而且對失職官員嚴懲不貸

從西周的宰夫起，幾乎所有朝代都對財政監督工作進行了規定。如秦朝時《睡虎地秦墓竹簡·秦律》中的《效》就是規定都官和縣核驗物資財產的法律，并在其中詳細規定了何為失職官吏、如何懲處失職官吏等等一系列問題，這就使得財政監督工作有法可依，使法治的精神貫穿其中。再如唐朝，比部也設于掌管律法的刑部之下。民國時期《國民政府組織法》也規定了監察院依法執行彈劾、審計之職權等等，這都使財政監督工作有法可依。而且，歷代政府對于失職官吏一旦查實，都嚴懲不貸。如《睡虎地秦墓竹簡·秦律》中《效》規定“數而贏，不備，值百一十錢以到二百廿錢，誶（斥責）官嗇夫；過二百廿錢以到千一百錢，貲（罰）嗇夫一盾；過千一百錢以到二千二百錢，貲嗇夫一甲；過二千二百錢以上，貲嗇夫二甲”，這體現了秦代對于此情況下的失職人員輕則斥責，重則罰款的規定。

（二）財政監督工作往往與會計監督緊密相關

我國財政監督自產生起幾乎就離不開對會計記錄的監督。如周朝時的司會主要通過對每年、每月及每旬的會計文件進行審查監督，以此來達到財政監督的目的。再者如《睡虎地秦墓竹簡·秦律》中《效》中講到“計脫實及出實多于律程，及不當出而出之，直其賈，不盈廿二錢，除；廿二錢以到六百六十錢，貲官嗇夫一盾；過六百六十錢以上，貲官嗇夫一甲……”可見，秦代也通過對會計賬目的審查監督來實現財政監督。再如唐朝“監察御史分察太府出納；巡按察帳籍隱沒，倉庫耗減”等等都是通過會計監督來達到財政監督的目的。

（三）存在多重財政監督體系，擁有多個財政監督主體

我國歷代統治階級向來重視財政監督的作用，設立多個財政監督部門，并且注重各部門之間的相互協調以及互相監督。如周朝時設宰夫和司會，司會對各部門財務開支進行監督，同時又要受宰夫的監管。再如，御史在執行監督事項時也要受到上級、同級和其他機構的監管審查。明清時期設立的都察院、六科給事中以及戶部清吏司之間也相互制衡、相互協調、互相監督，使監督體制更加完善。

四、從歷史的借鑒意義推動當前財政監督體制改革

改革開放以來，我國先后進行的一系列財稅改革，都對財政監督有著一定的加強作用。但由于種種原因，我國財政監督仍存在許多問題。通過對歷史上財政監督體制的研究，筆者認為當前財政監督體制改革應包括以下內容：

（一）完善我國財政監督法制體系建設，加大對違法人員的處罰力度

針對我國當前財政監督法律存在的一系列問題，應積極推進財政監督立法，盡快頒布一部專門的 《財政監督法》，使其成為我國財政監督的基本法律依據，提高財政監督的法律地位，以實現財政監督的法制化建設，解決財政監督法律依據不足的問題。在該法中，我們可以明確財政監督的各項內容，突出財政監督制衡，詳細規定各監督機構的職責，為財政監督提供法律依據，促進我國財政監督工作的規范化。可根據此法進一步制定關于財政監督的行政立法和實施細則，構建完善的財政監督法律體系。我們還應根據形勢變化，修改現有的監管處罰法律法規，以使不同的法律法規之間能相互協調并且密切配合。此外，要提高各監督主體的法律意識，加大執法力度，對各種違法亂紀行為嚴厲懲治，絕不姑息，切實維護社會公眾的利益。

（二）加強會計監督，構建完整的會計監督體系

要推進以會計信息質量檢查為核心的會計監督體系構建，對會計信息質量的要求在理解上達到統一，對質量監督檢查工作進行具體說明，逐步實現會計信息質量監督工作的具體化和規范化。要逐步加大對企事業單位的會計信息質量監督檢查力度，重點加強對重要領域和行業的監管，借助現代化科學技術，進一步推進會計監督。要加強對各部門會計工作的指導和監督，與時俱進，適時調整現有的會計政策。要加強注冊會計師協會與財政部門之間的溝通，使之相互配合、相互協調。此外，要加大對會計監督中發現的違法人員的處罰和曝光力度，通過在報紙雜志及互聯網上進行公示，提高會計監督的社會影響力。

（三）構建財政監督主體體系，加強財政監督人員隊伍建設

要建立全方位、多層次的監督主體體系，不僅包括人大及其常委會、財政部門、審計部門等，也要包括納稅人等為國家提供財政收入的個人及組織。全國人大要重視《憲法》賦予其的監督權，完善自身體制建設，積極主動地對預算全過程進行監督，提高各項具體制度的可操作性。要重點改革和完善財政部門監督，構建規范合理的日常監督體系，將日常監督與專項監督結合起來，將監督重點由重收入監督轉移到收支監督并重上來。增強審計部門監督的獨立性，避免其受財政部門的約束。同時，各部門之間要進行科學的協調和配合，降低監督成本，避免監督空白。加強信息化監督，提高財政透明度，鼓勵社會公眾參與到監督中來。注重對財政監督人才的選拔，要求其具備相應的能力和職業操守；加強其作風建設，促使其自覺遵守法律法規，搞好廉政建設，從源頭上遏制腐??；鼓勵其努力夯實扎實的專業基礎，進而提高監督人員素質，加強監督人員隊伍建設?！?/p>

中央財經大學財政學院）