構(gòu)建穩(wěn)定與均衡的政府間財(cái)政關(guān)系

●江 慶

構(gòu)建穩(wěn)定與均衡的政府間財(cái)政關(guān)系

●江 慶

1949年以來，中國政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了多次改革，但是始終沒找到一個(gè)合適的政府間財(cái)政關(guān)系模式，直到1994年實(shí)行分稅制改革，改變了之前收支分權(quán)化的財(cái)政包干制，政府間財(cái)政關(guān)系的整體框架才逐漸穩(wěn)定下來。但是在目前表面穩(wěn)定的框架下隱含著諸多沖突和不穩(wěn)定因素，如地方政府土地財(cái)政依賴、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、基本公共服務(wù)非均等化等，這些問題嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化我國財(cái)稅體制改革做了專門論述，可以說改革我國政府間財(cái)政關(guān)系是中國政府當(dāng)前和未來全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。基于此，本文對(duì)過去我國政府間財(cái)政關(guān)系幾種模式進(jìn)行總結(jié)，分析現(xiàn)行模式的內(nèi)在邏輯，并提出幾點(diǎn)改革建議。

一、中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的幾種模式

政府間財(cái)政關(guān)系主要涉及三個(gè)方面：一是中央與地方的收入如何劃分；二是中央與地方的支出責(zé)任如何分配；三是轉(zhuǎn)移支付制度。從中央與地方收入與支出的集權(quán)與分權(quán)這兩個(gè)維度，可以將政府間財(cái)政關(guān)系劃分為四個(gè)模式。

第一種是 “收入集權(quán)，支出集權(quán)”模式。這種“雙集權(quán)”模式下，財(cái)政收入絕大部分由中央掌控，支出也主要由中央政府負(fù)責(zé)，地方的收入由中央政府來劃撥，地方的支出基本上由中央來核定。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以在短期內(nèi)集中大量的收入用于重點(diǎn)支出，一般適合一個(gè)國家在戰(zhàn)爭(zhēng)等非常時(shí)期采用，缺點(diǎn)是不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性以發(fā)展經(jīng)濟(jì)。例如，我國1949—1952年間基本采取就是這個(gè)模式，隨后的1953—1978年也基本采取這種模式，不過其中經(jīng)過數(shù)次改革，集權(quán)的程度有所降低。

第二種是 “收入集權(quán)，支出分權(quán)”模式。該模式下，中央掌握主要收入，但是其中很多收入交由地方政府支出；中央的自有收入大于其自身支出，地方則相反，因此需要中央自上而下的轉(zhuǎn)移支付來滿足自身支出需求。該模式下中央與地方縱向財(cái)政關(guān)系是不平衡的，該模式的優(yōu)點(diǎn)是中央政府可以有較強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力和收入再分配能力，能夠有效地控制地方；也可以有效調(diào)動(dòng)地方積極性和提高支出效率。由于地方政府需要中央的轉(zhuǎn)移支付才能滿足自身支出需求，但當(dāng)中央政府面臨多個(gè)地方政府時(shí)，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)就顯得尤為重要，制度設(shè)計(jì)不好往往會(huì)帶來很大的負(fù)面作用。1994年后分稅制體制正是該種模式，也是目前世界上的主流模式。

第三種是“收入分權(quán)，支出集權(quán)”模式。該模式下，中央政府的自主收入較少，收入不能滿足自主需求；相反，地方的自主收入較多，支出較少，中央需要地方自下而上的轉(zhuǎn)移支付才能滿足自身需求。這種模式不常見，1985—1993年我國的財(cái)政包干制時(shí)，盡管中央政府的也需要地方政府上解收入才能滿足自身需求，但是中央支出占整個(gè)國家支出的比重還是不高，因此支出上還是分權(quán)。該模式的缺點(diǎn)是不利于地方發(fā)揮積極性，因?yàn)榈胤秸氖杖氩荒茏灾髦洌仨毚蟛糠稚辖饨o中央。

第四種是“收入分權(quán)，支出分權(quán)”模式。這種“雙分權(quán)”模式下，中央只掌握小部分收入，地方掌握大部分收入，稅收收入的大部分也由地方支出，有時(shí)候中央還需要地方上解收入才能滿足其自身支出，這個(gè)時(shí)候中央與地方縱向財(cái)政是逆向的不平衡。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以有力地調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，缺點(diǎn)是中央的宏觀調(diào)控能力較弱，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，不利于平衡地區(qū)間差距。1978—1993年我國實(shí)行的“財(cái)政包干制”基本上屬于這種“雙分權(quán)”模式。

二、實(shí)行“收入集權(quán)，支出分權(quán)”模式的內(nèi)在邏輯

我國政府間財(cái)政關(guān)系模式曾經(jīng)從“收入集權(quán)，支出集權(quán)”的雙集權(quán)模式過渡到“收入分權(quán)，支出分權(quán)”的雙分權(quán)模式，1994年分稅制改革后，又調(diào)整為“收入集權(quán)，支出分權(quán)”模式。這種模式是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通用模式，但是不同國家的集權(quán)和分權(quán)的程度各不相同，各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的具體安排上也存在較大差異，但是該模式共同特點(diǎn)都是中央政府自主收入大于自身支出需求，而地方政府的自主收入不能滿足自身需求，從而需要中央政府自上而下的轉(zhuǎn)移支付來滿足支出需要。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家政府間財(cái)政關(guān)系的主流模式，這種模式具有經(jīng)濟(jì)和政治上內(nèi)在邏輯。

(一)中央與地方政府有著不同的比較優(yōu)勢(shì)

分權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)理論認(rèn)為支出責(zé)任和稅收劃分應(yīng)該分權(quán)化，每一級(jí)政府都應(yīng)該為自己的支出籌集資金，但是現(xiàn)實(shí)中世界上還沒有哪個(gè)國家政府間財(cái)政收支是這樣安排的，在所有國家里支出責(zé)任一般都比稅收更為分權(quán)，資金都是通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移給地方政府。出現(xiàn)這種偏差原因在于：中央政府和地方政府有著不同的比較優(yōu)勢(shì)，中央政府在收入籌集、收入分配、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、監(jiān)管政府間競(jìng)爭(zhēng)從而避免免費(fèi)搭車者上有比較優(yōu)勢(shì)，而地方政府的優(yōu)勢(shì)可以根據(jù)不同轄區(qū)內(nèi)人們的偏好更有效率地提供地方公共產(chǎn)品。

中央政府在收入分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定上具有優(yōu)勢(shì)，因此，劃分稅收收入時(shí)涉及宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入再分配的稅種應(yīng)該安排給中央政府，如一些對(duì)流動(dòng)性較強(qiáng)的稅基征收的稅種、稅基分配極為不均的稅種就適合作為中央稅。如增值稅、消費(fèi)稅、資本收益稅、公司所得稅就比較適合中央稅，而像一些稅基不容易流動(dòng)的稅種比較適合作為地方稅。如財(cái)產(chǎn)稅、土地稅等比較適合地方稅，因此如果按照這種比較利益進(jìn)行收入和支出劃分，一般中央都掌握了大量的稅收，由于適合地方稅種相對(duì)較少，地方稅收入就相對(duì)較少。在支出上，財(cái)政分權(quán)標(biāo)準(zhǔn)理論都認(rèn)為除國防、外交等全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央支出外，其他地方性公共產(chǎn)品由地方提供效率會(huì)更高，這樣結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致一國縱向財(cái)政不平衡。

(二)政治邏輯

布坎南認(rèn)為，“財(cái)政學(xué)作為一門科學(xué)，處于嚴(yán)格意義上的經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的分界線上，是政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)”。財(cái)政是連接政治和經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶,政治和經(jīng)濟(jì)相互作用，相互決定，互為因果；從長(zhǎng)期來看，經(jīng)濟(jì)對(duì)政治起著決定性作用，但是短期內(nèi)，政治往往對(duì)經(jīng)濟(jì)制度起著決定性作用，并通過財(cái)政反映出來，因此一個(gè)國家政府間財(cái)政關(guān)系具體實(shí)行模式既有經(jīng)濟(jì)原因，也有政治邏輯。筆者認(rèn)為，一直以來中國政治上中央集權(quán)制度必然要求財(cái)政上的集權(quán)，只有這樣才能維持中央政府權(quán)威性，使中央政府擁有強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控能力，有效地控制地方政府，避免地方政府的離心化傾向。盡管從純經(jīng)濟(jì)邏輯上看，目前這種收入集權(quán)未必一定能帶來經(jīng)濟(jì)效率提高 （原因在于轉(zhuǎn)移支付如果負(fù)面效應(yīng)大，就會(huì)抵消收入集權(quán)帶來的正面效應(yīng)），但是如果考慮到政治因素，這種收入集權(quán)模式具有其內(nèi)在合理性。

因此，像美國這樣有著深厚自治傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國家為了有效控制地方政府，也采取收入相對(duì)集權(quán)模式，并通過有條件轉(zhuǎn)移支付約束地方政府和部門，更何況中國這樣有著兩千多年中央集權(quán)制傳統(tǒng)的國家。1994年我國分稅制改革的直接原因就是因?yàn)橹醒胴?cái)政收入占國家財(cái)政收入比重太小，中央政府的宏觀調(diào)控能力幾乎降到建國以來最低點(diǎn)，中央政府的權(quán)威受到極大的挑戰(zhàn)。對(duì)于一個(gè)多民族大國，維護(hù)國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定歷來是任何執(zhí)政者的首要任務(wù)，這也就不難理解我國重新實(shí)行這種收入集權(quán)模式的原因。

三、構(gòu)建均衡與穩(wěn)定政府間財(cái)政關(guān)系的幾點(diǎn)建議

實(shí)行“收入集權(quán)、支出分權(quán)”的政府間財(cái)政關(guān)系模式，其結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致縱向財(cái)政不平衡，而對(duì)于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距過大的國家還存在嚴(yán)重橫向財(cái)政不均衡現(xiàn)象。當(dāng)今世界各國的實(shí)踐也表明，縱向財(cái)政不平衡幾乎是世界上每個(gè)國家都普遍存在的現(xiàn)象。問題不在于縱向財(cái)政失衡本身，而在于有一種事后矯正機(jī)制能夠彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政缺口。在當(dāng)前“收入集權(quán)，支出分權(quán)”的政府間財(cái)政關(guān)系模式下，需要通過轉(zhuǎn)移支付來構(gòu)建起一種均衡與穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系模式，以矯正首次分配的不平衡，“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，為此，筆者認(rèn)為要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。

(一)構(gòu)建以基層政府為平臺(tái)的財(cái)政支出體制

在支出劃分上，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)不同級(jí)別政府間財(cái)政的支出責(zé)任只提供了有限的原則性指導(dǎo)，從公共產(chǎn)品的角度來看，公共產(chǎn)品的提供應(yīng)該由其受益者來提供，如果是全國性公共產(chǎn)品，那么就應(yīng)該由中央政府提供，如國防、外交等；如果是純地方性公共產(chǎn)品，則應(yīng)該由地方政府來提供，如路燈。問題是在現(xiàn)實(shí)生活中，很多公共產(chǎn)品介于全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品之間，無法明確界定這類公共產(chǎn)品的受益范圍。它們屬于混合型公共產(chǎn)品，而混合公共產(chǎn)品具有受益地區(qū)不明確、存在外部性等特點(diǎn)，因此很難進(jìn)行支出責(zé)任的劃分，對(duì)這類公共產(chǎn)品往往需要不同政府之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作。

前面已經(jīng)分析了分稅制改革后由于中央政府在收入上進(jìn)行了集權(quán)，而集中的收入大部分來自于省以下的政府，但在支出格局上基本維持不變，這樣導(dǎo)致基層財(cái)政支出壓力巨大。目前我國基層財(cái)政基本公共服務(wù)負(fù)擔(dān)過重，我國基層政府承擔(dān)著教育與衛(wèi)生支出的3/4，社會(huì)保障支出的1/2。即使在西方發(fā)達(dá)國家這些基本公共服務(wù)也多由聯(lián)邦和州政府承擔(dān)，以教育為例，除美國和英國以外，發(fā)達(dá)國家的教育基本上由上級(jí)政府提供。現(xiàn)階段我國不宜以美英兩國為樣本，將教育特別是基礎(chǔ)教育的支出責(zé)任完全下劃給基層政府，原因在于：我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，如果由地方政府提供，各地區(qū)所產(chǎn)生的差別太大，目前由于教育的差別所造成不同人的機(jī)會(huì)不均等現(xiàn)象已經(jīng)非常嚴(yán)重，這不僅拷問了社會(huì)的良心道德底線，而且已經(jīng)背離了社會(huì)主義的本質(zhì)，也與目前中央提倡的實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)相去甚遠(yuǎn)。

目前我國政府間支出責(zé)任劃分的改革主要需要解決的兩個(gè)問題：一是解決基層財(cái)政支出剛性壓力；二是實(shí)現(xiàn)全國各地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化。這兩者是相互關(guān)聯(lián)的，正是由于基層財(cái)政有著大量剛性支出壓力，部分地區(qū)甚至連政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)都困難，地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化也就難以實(shí)現(xiàn)。

下一步改革應(yīng)該將基本公共服務(wù)的支出責(zé)任上劃給中央政府承擔(dān)，以避免各地區(qū)差別太大，具體途徑可以由國家統(tǒng)一制定一攬子基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各地財(cái)政收入能力進(jìn)行衡量，由中央通過一般性轉(zhuǎn)移支付給有缺口的地方政府撥款。

(二)政府間收入劃分

目前我國政府間收入劃分上主要存在以下幾個(gè)問題：

一是在收入劃分上沒有完全考慮稅種的特性，像增值稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅及資源稅等稅基流動(dòng)性較強(qiáng)、地區(qū)間分布不均衡的稅種目前還是作為中央與地方共享收入，不是作為中央收入。

二是由于我國實(shí)行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，而且流轉(zhuǎn)稅中增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅實(shí)行生產(chǎn)地（進(jìn)口地）課稅而不是消費(fèi)地課稅辦法，營業(yè)稅一部分稅目也是對(duì)勞務(wù)提供者課稅。由于流轉(zhuǎn)稅具有可轉(zhuǎn)嫁性，造成納稅人和負(fù)稅人往往不一致，結(jié)果是我國發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、城市和農(nóng)村的稅源與稅負(fù)的不對(duì)等。

三是省以下收入劃分各式各樣，不盡一致。省以下稅種劃分方面，行政級(jí)別高的政府稅種相對(duì)較好，如多數(shù)省份將主要行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)稅收收入劃歸省級(jí)，市縣不參與分享。劃歸地市或縣市固定收入的稅種比較多，但收入規(guī)模較小。如目前劃歸地市或縣市固定收入稅種主要有資源稅、城建稅、房產(chǎn)稅、車船使用和牌照稅、耕地占用稅、印花稅、契稅、土地增值稅等。總體而言，我國基層政府沒有形成穩(wěn)定的可預(yù)期的地方稅主體收入。

廈門大學(xué)楊斌教授認(rèn)為，政府間收入劃分要兼顧宏觀調(diào)控、效率和公平三原則。

首先，對(duì)于稅基流動(dòng)性強(qiáng)的、多環(huán)節(jié)課征、無法確定其歸宿的稅種，以及需要在全國范圍內(nèi)課征，稅基分布不均衡的稅收應(yīng)作為中央稅，包括增值稅、關(guān)稅、消費(fèi)稅、部分行業(yè)的營業(yè)稅。因此，未來應(yīng)將目前我國增值稅分享制度取消，將其全部化為中央稅，將資源稅作為中央稅。

其次，能夠與地方提供公共產(chǎn)品明確對(duì)應(yīng)的稅種可作為地方稅，將物業(yè)稅等稅基不易流動(dòng)的稅收作為地方稅。地方稅體系要依照地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同分別制定，不能不分差別全國整齊劃分，由中央征收全國統(tǒng)一的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅，地方也可根據(jù)提供地方公共產(chǎn)品的需要征收地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅，但要建立稅款課征與使用對(duì)應(yīng)機(jī)制。

再次，政府間稅收劃分應(yīng)有利于消除我國政府間財(cái)政不均衡性。

(三)構(gòu)建公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度

分稅制改革以來我國實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度，盡管在絕對(duì)量上有助于緩解基層財(cái)政困難，但是卻沒有縮小縣級(jí)財(cái)政之間的不平衡。不僅如此，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在矯正基層政府縱向財(cái)政失衡的作用有限，未來我們國家的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該逐步調(diào)整以便扭轉(zhuǎn)地區(qū)間財(cái)力差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，矯正地方政府縱向財(cái)政失衡現(xiàn)象，逐步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)基本公共服務(wù)能力均等化。

首先，要清理、整合、縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本身應(yīng)該定位在用于特定目的支出，這種支出項(xiàng)目應(yīng)該是具有很大的外部性，需要中央通過專項(xiàng)撥款來校正其外部效應(yīng)。對(duì)于純地方性公共產(chǎn)品，應(yīng)主要由地方政府負(fù)責(zé)提供，中央不應(yīng)當(dāng)安排專項(xiàng)撥款，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該主要針對(duì)跨區(qū)域的和全國性公共產(chǎn)品；取消現(xiàn)有專款中名不符實(shí)和過時(shí)的項(xiàng)目，歸并重復(fù)交叉的項(xiàng)目，并逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

其次，要逐步取消兩稅返還制度。兩稅返還是為了順利推行分稅制改革的產(chǎn)物，時(shí)至今日已經(jīng)實(shí)行了20年，這種維持既得利益的制度已經(jīng)被理論和實(shí)踐證明加劇了地區(qū)間的財(cái)政不平衡，不能再長(zhǎng)期實(shí)行下去了。未來一方面應(yīng)該將增值稅收入全部劃歸中央收入，另一方面逐步取消稅收返還制度，取而代之的是通過一般性轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地方財(cái)政收入能力與支出需求的缺口。

最后，要完善一般性轉(zhuǎn)移支付分配方法，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模.2013年我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付僅為56.7%，筆者認(rèn)為這個(gè)比例過低，應(yīng)該提高到七成以上，從而使一般性轉(zhuǎn)移支付成為整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的主體。■

（本文是教育部人文社科基金資助項(xiàng)目

〈12YJCZH082〉的階段性成果之一。）

安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）