關于財政預算信息公開問題的探討

●熊開太

關于財政預算信息公開問題的探討

●熊開太

財政預算信息公開問題，一直是社會公眾關注的焦點。隨著社會的發展和民主政治不斷推進，公眾對財政預算信息公開的呼聲和要求也越來越高。如何依法做好財政預算信息公開，對保障公眾對財政預算的知情權、參與權、監督權，實現財政預算管理的法治化、民主化、科學化，從而推進社會主義民主政治建設具有十分重要的意義。本文就財政預算信息公開有關問題進行探討。

一、財政預算信息公開的必要性

(一)財政預算信息公開是發展民主政治的客觀要求

《憲法》第五條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律的規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”這可以看作是財政預算信息公開的政治基礎和法律淵源。公眾獲取財政預算信息，參與對財政分配活動的監督和管理，既是公眾自身應享有的權利，也是憲法賦予的權利；政府公開財政預算信息，是民主政治的核心要素之一，是履行法律規定的職責，是必須做的事。只有財政預算信息公開，才能保障公眾對財政預算的知情權、參與權、監督權，實現依法理財、民主理財、科學理財，推進社會主義民主政治的發展。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就深化財稅體制改革，明確提出：“改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度。”李克強總理在政府工作報告指出：“實施全面規范、公開透明的預算制度。著力把政府性收入納入預算，實行全口徑預算管理。各級政府預算和決算都要向社會公開，部門預算要逐步公開到基本支出和項目支出，所有財政撥款的‘三公’經費都要公開，打造陽光財政。”財政預算信息公開是深化財稅改革，加強財政管理的重要內容，是實施全面規范、公開透明預算制度，打造陽光財政的重要途徑和措施。通過對預算編制、審批、執行、調整、決算各個環節的信息進行公開，讓社會公眾及時了解掌握財政資金的籌集、分配、使用的政策、程序、內容和結果，參與監督財政資金的分配、使用和管理，防止資金分配、使用和管理過程中“打埋伏”和“暗箱操作”，實現財政資金分配的規范、科學、公平合理，真正打造陽光財政。

(三)財政預算信息公開是防治腐敗的重要舉措

財政領域的腐敗和違紀違規行為主要源于財政預算管理制度的不規范、不公開透明和監管上的缺失。要從源頭上治理腐敗，防治財政分配上的違紀違規，就必須建立健全規范、公開透明的財政預算管理制度和機制，把財政置于陽光之下，讓財政資金分配、使用的全過程和各個環節接受社會和公眾的監督。只有全面公開透明，政府權力才沒有尋租空間和機會，從而達到依法治財，防治腐敗的目的。

(四)財政預算信息公開是對行政權力進行監督的有效途徑

行政權力運行所需要的費用來自社會公眾繳納的稅費，即取之于民。那么，政府所有的開支就理應給公眾一個交代。政府花了什么錢，花了多少，辦了什么事，事情辦得怎么樣，必須真實、準確、全面、詳細、及時向社會公眾公布，接受公眾監督，防止政府隨意 “批條子”、“開口子”等行政亂作為，監督政府權力依法按程序運行。同時，公眾還可以根據財政預算信息進行績效評估，評估政府是否把錢規范、合理、有效用在自己最期望的地方，是否實現了預期效益，從而監督政府改進工作，糾正權力運行過程中的失誤和偏差，進而達到規范政府行為，提高行政效能的目的。

二、財政預算信息公開存在的問題

我國財政預算信息公開工作尚處于起步階段，還沒有形成規范化、制度化、程序化運行機制，財政預算信息公開方面還存在法制不健全、政府對財政預算信息壟斷、監督不力、責任制度缺失和公民權利救濟途徑不暢等問題，主要表現在以下方面：

(一)信息公開的法律法規不健全

對于神話、傳說，咱老百姓就說：“我給你說說這個某某神(鬼)的事兒吧，我給你說說那個某某神(鬼)的事吧。”像神話、傳說、故事都是書面意義，老百姓們不那么說。耿村一開始還沒被發現的時候，周邊人說耿村是“笑話村”，后來專家們證實后就改叫“故事村”。再后來大家總是聽過來采訪的人、專家、學者們說講個故事、傳說之類，他們才把“笑話”改成“故事”或者“傳說”。

盡管我國陸續出臺了 《預算法》、《政府信息公開條例》等一些重要的法律法規，為預算信息公開提供了必要的、基礎性的法律依據，但由于這些法律法規有其自身的調整對象，對財政預算信息公開只作了原則性的規定，法律條款不夠明確、具體，沒有對財政預算信息公開的主體、范圍、內容、形式、法律責任作出具體明確的規定。在實踐中，法律操作的彈性空間很大，各級政府在預算信息公開工作中有很大的隨意性和“自由裁量權”。在現行的財政預算信息公開規定中，大多為財政部制定的規范性文件或者地方性法規，法律效力層次較低，影響了財政預算信息公開的權威性、穩定性。另外，現行的有關財政信息公開的法律法規對財政信息公開的責任追究和保障措施缺乏力度，不能保障預算信息公開責任的落實。

(二)信息公開的內容不完備、不詳細

我國預算信息公開尚未達到全過程的公開，并且公開的預算信息比較簡單、粗略、不詳細。目前，我國很多地方財政預算信息公開的范圍和內容主要包括公共財政收支預算、政府性基金收支預算、部門預算匯總收支結余情況、部分單位的部門預算、“三公”經費匯總預算、財政決算，沒有公開全口徑預算的全面情況；并且，公開的預算收支科目一般只反映到類、款，未能按照財政部規定的預算功能科目進行詳細、完整地公布，公眾不能全面具體了解掌握全口徑預算的編制、審批、執行、調整、決算整個過程和各個環節真實、全面、詳細的信息。

(三)信息公開的主體、責任不明確

關于政府信息公開的主體和責任，《政府信息公開條例》只作了一些原則性的規定。預算信息公開的主體應包括哪些組織、機構，信息公開主體有哪些具體責任，相關的法律法規未作具體明確的規定。在實踐中，各級、各地的具體操作也不統一。目前，預算信息公開的主體主要有三個層次：一是財政預算的審批機關，即人大常委會。人大常委會對財政預算審批的信息在人大常委會上和人代會上公布；二是財政預算編制、執行和管理部門，即財政部門。財政部門對人大會通過的財政預算以收支簡表的形式在財政門戶網站和政府門戶網站上公布；三是部分部門預算單位。少部分部門預算單位將本單位的預算信息通過一定途徑進行公布，大多數單位沒有公開本單位的預算信息。事實上，財政預算信息公開的主體遠不止這些，應將與預算、執行、監督相關的部門、單位都納入財政預算信息公開的主體，并明確主體的責任。

(四)信息公開的進展不平衡

目前，我國各級、各地財政預算信息公開的進展不平衡。橫向看，各地區、各部門之間財政預算信息公開的主體、范圍、內容、途徑及信息公開的完整性和明細程度存在較大差異，工作進展參差不齊。縱向看，中央、省、市、縣（區）信息公開進展也不均衡，公開的力度整體上呈現逐級弱化的現象。縣級由于處于政策的終端，成為財政預算信息公開相對薄弱的環節。目前，大部分縣（市、區）除了向人代會報告財政預、決算外，還未向社會公眾公開財政預算相關的其他系統的詳細信息，財政預算信息還處于政府壟斷的狀況。

(五)信息公開監督和保障措施不力

關于政府信息公開的監督和保障，《政府信息公開條例》第二十九條和第三十條規定：“各級政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對信息公開工作進行考核評議”，“政府信息公開工作主管部門和監察機構負責對信息公開的實施情況進行監督檢查”。但實際上，這些規定都沒有得到很好的落實。目前還沒有建立健全財政預算信息公開工作的考核、評議、責任追究制度，預算信息公開工作沒有納入單位的目標責任制進行考核；信息公開工作主管部門和監督機構也沒有對財政預算信息公開的實施情況進行定期有效地監督檢查；預算信息公開工作中的違規行為沒有得到應有的追究或處罰，從而造成預算信息公開的責任虛化，公眾的合法權益得不到應有的法律保障。

三、加強財政預算信息公開的措施

(一)建立和完善法律法規

財政預算信息公開的法制建設有兩種選擇：一種是單獨立法，另一種是修改《預算法》、《政府信息公開條例》等現行的法律法規。無論是單獨立法還是修改現行的法律法規，都應解決以下幾個法律問題：

1、進一步明確公開的主體和責任。

財政預算信息公開的主體應包括與財政資金籌集、分配、使用、監督和管理有關的機構和組織。從預算信息產生的環節來看，公開的主體體系應主要包括五個層次：一是人大審查預算草案和預算執行情況報告、調整預算及監督時產生的信息；二是財政部門在預算編制、執行、決算時產生的信息；三是各預算主管部門預算收入、預算支出在執行時產生的信息；四是部門預算單位和非部門預算單位、企業使用和管理財政資金時產生的信息；五是審計監督部門在審計監督部門、單位在預算執行和管理中產生的信息。要加快構建權責分明的主體體系，確保不同環節產生的預算信息都能依法通過相應途徑和方式向社會公開。特別是要樹立人民代表大會的主體地位，加強人大的預算審議監督權，強化組織職能，完善審核程序，增強專業力量；要進一步加強人大要求政府部門接受其質詢的權利，督促信息公開責任的落實。

2、進一步明確公開的范圍和內容。全口徑預算的編制、審批、執行、調整、決算全過程各個環節的具體詳細信息，只要不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，都應列入公開范圍，解決目前預算信息公開不系統、不全面的問題。

3、進一步明確公開的法律責任。對財政預算信息公開的違法違規行為予以懲處及對公眾權利受到侵害后的救濟是確保知情權的重要法律保障。所以，對財政預算信息公開中的違法違規行為的處理、處罰，要進一步作出明確規定。法律責任應明確三種類型：行政處分、經濟處罰、追究刑事責任。并且，處理、處罰的尺度要適當，要具有法律的約束力和威懾力。

(二)明細公開內容，改進公開形式

要改變過去財政預算信息公開內容簡單、籠統、不詳細的做法，做到預算信息公開的內容具體、明細，讓公眾看得清楚，弄得明白。在公開的內容方面，對預算收入信息，應根據收入的來源、渠道和收入的具體構成進行公布；預算支出信息應包括預算支出編制的原則、依據、定額標準、方法、程序、具體支出項目等。預算支出信息應按支出預算功能科目類、款、項、目進行詳細公布，特別是對于“三農”、科技、教育、社保、“三公”經費等社會關注的重點支出，還應公布到具體項目、用途、使用單位，預期效果，以便公眾進行監督。在預算信息公開的形式上，應采取簡化、明了、通俗易懂的形式，讓公眾能看得明白，便于理解。可運用圖、表和必要的文字說明等形式進行公布。

(三)強化保障措施，落實公開責任

各級政府應根據信息公開有關法律法規的規定，建立健全財政預算信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期進行考核、評議，并將預算信息公開工作納入部門、單位的目標責任考核內容，與獎懲掛鉤，促使預算信息公開的責任得到落實。

(四)建立監督機制，加大監督力度

應建立內外結合的財政預算信息公開的監督機制。各級政府應將財政預算信息公開的監督納入信息公開主管部門和紀檢、監察部門的監督范圍和內容；預算信息公開主體單位，應將預算信息公開工作納入本單位內部監督機構的監督內容。監督機構要將預算信息公開監督檢查納入年度監督檢查計劃，進行監督檢查。同時，要加大處理、處罰力度。對預算信息公開監督檢查中發現的違法違規問題，要按規定進行處理、處罰，并且，要將監督檢查和處理、處罰的情況向社會公布。只有這樣，才能真正推進財政預算信息公開依法全面系統深入開展。■

湖南省懷化市財政監督檢查局）

（本欄目責任編輯：尹情）