唐代財政監督制度及其啟示

●梁長來

唐代財政監督制度及其啟示

●梁長來

唐代財政收支制度實行“以入制出”原則，重視預算制度?！懊恳粴q一造計賬，三年一造戶籍”，這種制度使得唐中央政府能夠對財政收入有大致的估計（即財政收入預算），然后根據預算收入安排財政支出，在此基礎上形成全年的財政預算。唐代預算制度比較復雜，每年都要制定預算，而且縣級預算要報州級政府，州級政府匯總制中央政府層面。這么繁重的預算工作量，使得唐之前各代實行的由丞相或御史兼理財政監督及批復工作，成為不可能。所以，正是在這樣的背景下，唐代統治者非常重視財政監督工作。

一、唐代財政監督職官體系設計

（一）中央政府層面財政監督職官體系

1、比部。唐代的財政監督工作，主要是通過審計（即勾檢制度）實現的。在中央政府層面的職官體系中，設有比部，負責監督預算執行情況的審計業務 （當時稱為勾覆）?！罢乒粗T司百僚俸料、公廨、贓贖、調斂、徒役、課程、逋懸數物,周知內外之經費而總勾之”(《舊唐書》卷四,《職官二》),比部郎中,員外郎對中央各部門和地方的財務收支及建設工程進行審計,無論內外、軍政、上下,在州、縣二級司法部門也設有審理勾覆的官員。比部的設置，其實最早可以追溯到魏晉時期，但彼時的比部屬于法檢部門，歸屬執法工作。而在唐太宗時期，比部成為專職負責審計業務以及財政監督的職能部門了。

但是，讓人刮目相看的是，唐代的比部，并不歸屬負責財政工作的戶部統轄，而是歸屬于刑部統轄。這種職官體系設計，保證了比部能夠獨立行使審計與財政監督職能，不受戶部掣肘。這種制度設計，按照現在的行政體系來講，相當于在司法體系中成立一個專職負責財政監督與審計業務的職能部門，對全國財政工作進行財政監督，其權威性可窺一斑。

2、御史。唐代的御史也是中央政府層面財政監督體系中不可或缺的一個組成部分。御史臺下屬三院:臺院，屬官為侍御史;殿院，屬官為殿中侍御史;察院，屬官為監察御史。侍御史與殿中侍御史監察朝官;監察御史則兼有監察州、縣官的任務。《新唐書·百官三》中明確記載，監察御史的職責中有一項是 “察戶口流散,籍賬隱沒,賦稅不均;察農桑不勤,倉庫減耗”。監察御史的財政監督職責，類似現行中央財政監督部門外派各地的財政監督專員。

在唐代，對財政工作中的違法行為，一般先由比部勾覆實，然后由御史臺彈劾上奏。也就是說，比部只有負責審計監督權，沒有處罰權。若財政工作中出現違法行為，比部負責落實檢查證據，御史負責向皇帝奏報，再由皇帝決定交由刑部處罰。

3、其他兼有勾檢職責的職官。唐代中央政府層面，除了比部、御史等職官外，還有其他一些職官兼有勾檢職責，如九寺(九寺，是指太常寺、光祿寺、衛尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鴻臚寺、司農寺、太府寺)、五監(五監，是指國子監、少府監、將作監、軍器監、都水監)等。從九寺、五監的職責來看，這些職官衙門都擔負有財政支出或收入的職責，所以這些職官也兼有勾檢職責。

總體上而言，唐代比部是專職的財政監督及審計職官。

（二）地方政府層面財政監督職官體系

比部沒有明確的下屬機構，這不意味著唐代地方政府沒有獨立的財政監督職官。三府（京兆、河南、太原）的專職勾官稱為司錄事參軍，各州的勾官，稱為錄事參軍；各縣的勾官，稱為主簿錄事?！短屏洹飞嫌涊d，這些參軍、錄事的職責是“掌印；省署抄目。受事發辰；糾正非違，勾檢稽失”。勾檢稽失雖然是針對整個行政事務的，但財政收支的勾檢稽失是其中的重要一項任務。

唐代的監察御史以及政府委派巡查使，不定期對地方政府財政收支情況進行監督和檢查，也構成了縱向的中央政府對地方政府的財政監督體系。

圖1 唐代負有財政監督職責的職官體系

唐代中央政府的比部、地方政府的錄事參軍以及主簿錄事，再加上兼有勾檢職能的其他職官，唐代建立了一支龐大的專兼職審計及財政監督隊伍。這支隊伍分布在中央及各級地方政府，各司其職，執行著財政監督中的不同業務，保證了唐代財政收支制度相對平穩執行。

二、唐代財政監督執行程序

唐代勾檢制度分為自勾和逐級勾。自勾是由本機關勾官按月審計本單位的財務賬簿，可以理解為財務機構每月的自檢、審核，并寫出總結報告。逐級勾，是指按照行政級別，由低到高送審，即每年年終，各州縣自檢完畢后，逐級向上級送審，最終要由比部勾檢諸州軍府財務賬簿。也就是說，縣的財務賬簿要送到州去勾檢，州的財務賬簿則要送到比部去勾檢。勾檢中若查出問題，出問題的各級政府還要負責解決問題。所以說，勾檢只是一種財政監督的手段，最終要保證國家財政收支制度順利執行。

比部和各級勾官的勾檢，都是針對財務賬簿進行審查?！拔陌讣瘸?，勾司行朱訖，皆書其上端，紀年月日，納諸庫。”意思是所，比部在審核送審的財務賬簿時，如果沒有問題的，就在賬簿上端用紅筆加注，表示通過審核了。當然，如果沒有通過審核，比部還要發回送審機構，由送審的機構重新補充材料或者根據查出的問題進行解決。可以說，逐級勾的程序是：下級向上級送審財務賬簿，若審核通過，上級紅筆加注入庫；若沒有通過審核，上級將財務賬簿發回送審機構，限期補充材料或者糾錯，然后由下級再次向上級送審財務賬簿。

圖2 自勾和逐級勾業務流程

三、唐代勾檢制度若干問題的進一步辨析

（一）唐代勾檢系統是否具有依附性？

唐代雖然勾檢官吏隊伍龐大，但這些勾檢官吏都依附于決策系統、行政系統和監察系統。李剛認為：唐代地方勾官隸屬于地方行政系統，缺乏獨立性；比部則隸屬于刑部，屬尚書都省統轄，也依附于中央行政系統；御史本身即是監察系統，只是兼有勾檢職責。

筆者認為，在“家天下”的封建制度下，想施行現行的司法獨立制度，是不可能的。站在封建制度的大背景下看唐代勾檢系統，它具有那個時代的進步意義。雖然勾檢制度不能對帝王支出進行嚴格監督，但對地域廣闊的各級地方政府財政收支以及中央政府部門財政收支的監督作用，還是顯而易見的。決策系統、行政系統以及監察系統相互制約，相互合作，共同負擔起全國的財政監督職責，在當時是一個了不起的成就。此外，把比部設在主管司法工作的刑部之下，使財政執行部門與財政監督部門互不干涉，獨立執行各自職責，保證了監督工作的獨立性和公正性，即使在現代也有一定的借鑒意義。

（二）唐代勾檢官吏的低品秩性？

李剛在其 《唐代勾檢制度研究》中以列表形式，列出唐代可考的一些勾檢官品秩，最高為正四品，為尚書省左右丞，兼有勾檢職責；比部郎中為從五品；多數都是正七品以下，約占70%。李剛認為，唐代勾檢官吏之所以品秩較低，有兩個原因：第一，勾檢制度作為一個職官體系，高品秩勾檢官所占比重不高，低品秩勾檢官占較大比重，符合職官系統的普遍規律；第二，唐代勾檢官主要是對錢糧的文書進行審核，而這類業務所需文化知識不高，由低級官吏甚至胥吏擔任，也是常理。

筆者認為，這是在封建制度這一特殊背景下產生的。第一，封建制度重農抑商，商業上復雜的會計制度及審計技能沒有太大的生存土壤，造成審計工作在當時也就是審核財務賬簿以及賬實核對工作，這是勾檢工作簡單的深層次原因。第二，封建統治者為緩和階級矛盾，采取科舉取士制度，打通了下層社會向上層社會流轉的通道。下層社會為了考取功名，要付出長期的努力——“十年寒窗”?？婆e成功后，這些士子就成為了行政系統或決策系統的成員了。從人才來源上看，科舉取士制度將高文化層次的人送入高品秩的行政系統以及決策系統，而淘汰了低文化層次的人，作為勾檢官吏的主要來源。

（三）唐代勾檢制度審計權與司法權的模糊性？

王慧杰、劉宇凡認為，唐代比部除了財政審計權外，還有一定的司法權。例如：唐貞元八年，令比部郎中崔元翰勾覆涼州府案，“元翰曲附延齡，劾治府史。府史到者，雖無過犯，皆笞決以立威。”

筆者認為，這種理解有誤。這里的崔元翰勾覆涼州府案①，崔之所以敢鞭笞府史，是因為崔元翰是受皇帝詔命去審理此案的，也就是說崔獲得了皇帝的司法授權，所以敢鞭笞府史。因此不能將崔案作為唐代比部擁有司法權的例證。事實上，封建社會是司法權和行政權合一的，比部的審計監督權和司法權是分離的。本文前已述及，比部只負責對財政違法行為勾覆實，由御史臺彈劾，由大理寺審理以及刑部復核。

四、唐代財政監督制度的啟示

唐代以勾檢制度為代表的財政監督制度，對我國改革和完善現行財政監督制度有較大的啟示和借鑒作用。

（一）財政監督制度要符合社會背景及社會需求

有人站在社會主義制度和現在環境角度，去批評唐代勾檢制度是封建社會的產物。但我認為，客觀評價任何制度的好壞，都不能脫離其當時的歷史背景。唐代統治者在沒有否定 “家天下”封建制度的基礎上，設計出了以勾檢制度為代表的復雜有效的財政監督制度，是彼時的創新與進步，是符合彼時社會背景及社會需求的。

我們現在不能也不會去照搬唐代的勾檢制度，但我們應該學習這種制度創新精神。我們要在堅持社會主義制度以及社會主義市場經濟體制的基礎上，充分發揮制度創新，改革和健全符合社會主義市場經濟需求的全方位、多體系、科學合理的財政監督制度。

（二）司法部門對財政工作監督的力度要加強

唐代比部屬于刑部管轄，而刑部屬于司法部門體系，可以認為唐代的司法部門對財政監督工作擁有主導權。就我國現行制度而言，我國的財政監督是多層次、多主體的監督體系。它包括立法機關的監督（人大監督）、審計監督、財政監督（含稅務監督）以及社會中介機構監督等。我國正在積極推行“依法治國、依法行政”方略，司法對財政工作的監督是必不可少的。我國司法對財政工作的監督體現為對財政違法案件的偵查、公訴以及審判等方面，但這種司法監督多數屬于事后監督。司法對財政監督的力度有待加大，可在財政司法宣傳教育、設立專業執法隊伍等方面，提升司法部門對財政工作監督的力度和有效性。

（三）健全財政監督立法，推行財政監督工作法制化、制度化

雖然唐代的律法制度多數體現的是帝王意志，但在職官體系設計以及律法中，明確規定了比部及各級勾官的職責，也算是“依律監督”了。在我國當代社會，財政監督制度的改進和完善，必須有完備的財政監督立法作為強有力的保障。目前，我國還沒有一部獨立的財政監督法專門法律?，F有的財政監督方面的法律法規是分散于其他各法以及行政規章制度中的，分散且法律權威度較低。財政監督立法工作需要進一步完善和加強?！?/p>

鶴壁職業技術學院／中央財經大學財政學院)

①《舊唐書·列傳九十九》記載：裴延齡惡京兆尹李充有能政，專意陷害之，誣奏充結陸贄，數厚賂遺金帛。充既貶官，又奏充比者妄破用京兆府錢谷至多，請令比部勾覆，以比部郎中崔元翰陷充，怨惡贄也。詔許之。元翰曲附延齡，劾治府史。府史到者，雖無過犯，皆笞決以立威，時論喧然。