財政預算績效管理與防治腐敗探索

●魏 紅 涂家銘

財政預算績效管理與防治腐敗探索

●魏 紅 涂家銘

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出：財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。在深化改革中，財政擔負著重大的職責和任務。當前，由于財政預算透明度不高、財政監督體系不完善、績效評價機制不健全等原因，導致財政資金脫離公眾監督，資金使用效率低下，擠占挪用現象時有發生，甚至演變成貪污腐敗行為，成為當前公共財政管理腐敗的突出問題。

財政預算管理創新是從源頭預防和治理腐敗的關鍵，因此，要利用財政預算制度內在的防治腐敗的“基因”，建立預算績效管理專業化的內部制衡機制，逐步實現財政預算硬約束的內在循環機制;以預算績效管理為契機，提高財政透明度，推行績效問責，建立公眾參與財政監督的長效機制，有效實現政府——人大——財政——公眾在預算過程中的互動，形成內外雙重制衡財政監督機制，夯實制度防腐基石。

二、當前公共財政管理腐敗的主要形式

公共財政管理腐敗，是指國家公共財政領域的相關部門或人員，在管理公共財政的預算、收入和支出的過程中，利用公權力謀取私利益的行為，從而造成國家公共財政遭受侵吞和損失。從公共財政的視角看，腐敗可以分為以下幾類形式。

（一）財政資金貪污腐敗

財政資金貪污腐敗是指把預算資金據為己有的腐敗行為。當前，預算編制及執行過程中存在的漏洞使貪污腐敗者有機可乘。如單位或個人利用監管上的漏洞，通過預算資金體外循環、私設“小金庫”、虛報預算、長期掛賬、坐收坐支等手段，將財政資金占為己有，造成財政資金損失。

（二）收入流失性腐敗

一是利用公權力，隨意減免行政事業性收費等預算外收入，謀取私利；二是利用職務便利，低價轉讓、處置或變賣國有資產，造成國有資產收益流失；三是暗箱操作，隨意降低國有資產租賃價格，導致資產收益減少等，從中為自己牟私利。

（三）尋租性腐敗

尋租是利用資源通過政治過程獲得特權從而使租金獲得者獲取收益的行為。尋租性腐敗問題在中國改革進程中表現為行政性資源配置中的權力市場化問題，近年來土地批租轉讓、重大項目審批、重大工程招投標、國有資產有償使用及處置、資金信貸以及資本市場中的圈錢等尋租性腐敗現象凸顯。

（四）經費支出腐敗

單位利用預算外資金違規發放津補貼和個人獎金，為本單位職工謀取福利；公職人員虛開發票報銷費用，變相侵吞公款；公職人員公費“吃、喝、玩”等消費行為，以“三公經費”之名假公濟私。

（五）重大項目管理腐敗

一是為爭取財政資金，隨意申報重大項目，套取國家財政資金，然后改變項目用途；二是隨意修改項目預算，將項目資金挪作他用甚至占為己有；三是不經過專家論證及可行性分析，倉促上馬重大項目，滋生尋租行為，導致財政資金效率低下或嚴重浪費，造成國家經濟損失。

三、實施預算績效管理，建立公共財政防腐制衡機制

（一）財政預算約束機制是防治腐敗制度體系建設中的關鍵節點

財政預算約束是防治腐敗制度體系中的關鍵節點。財政預算制度內在蘊藏著防治腐敗的“基因”，主要表現在：政府的每一項職能活動都離不開收支，而政府又是非營利的，其收支均來自于社會，如果能將政府的每一項收支都納入預算，并注明與之相對應的政府活動的理由和信息（績效目標），那么，只要公開政府預算，讓公眾參與政府預算的編制，就能監督和約束政府行為和公權力的運用。建立市場經濟條件下的公共預算約束機制，不僅能讓決策者承擔決策的責任，減少決策失誤造成的損失，更是夯實制度防腐的重要途徑。

（二）實施預算績效管理，從源頭上遏制腐敗行為

預算績效管理是一種以“結果為導向”的預算管理模式，即在預算編制、執行和監管環節中，樹立績效理念，強化政府支出責任，使財政資金更加有效，讓社會公眾滿意。通過預算績效管理，預算資金安排與資金使用績效掛鉤，其對產出實際效果的考量，通過評價反饋給部門影響下一年度的預算撥款額度，可以有效通過獎懲機制引導職能部門完成政府的執政目標。因此，實施預算績效管理，通過強化內部的控制機制逐步實現預算管理科學化、民主化和公開化，使預算過程參與者之間相互牽制，互相監督，以便全面、準確地反映、評價和監督公共部門受托責任的履行情況，及時糾正偏差，使預算執行結果與績效目標的偏離最小化，從而形成防治腐敗的內部監督機制，從制度上杜絕貪污腐敗行為，提高政府行政效能和財政資金的使用效益。

四、湖北省十堰市預算績效管理實踐及對預防腐敗的啟示

（一）湖北省十堰市預算績效管理實踐

1、建立“全過程”預算績效管理體系。近年來，湖北省十堰市財政局分別建立了部門預算績效目標管理、財政支出績效管理和績效目標監管等制度，從“事前、事中和事后”加強對預算績效管理，初步建立起了“事前有目標，事中有監控，事后有評價”的全過程預算績效管理體系。

自2009年開展績效評價試點以來，市財政局實施績效評價的項目達50多個，總評價金額達到160955萬元；對市教育局等5個部門實施了整體支出績效評價，評價金額28510萬元。績效目標管理方面，從2013年開始推行績效目標申報試點。在2014年市直部門預算編制方案中，規定20萬元以上的專項資金都要申報績效目標，目標評審通過后才能納入部門預算。據統計，2013年納入評審范圍的項目約580個，評審金額達59637萬元，占部門預算項目總金額的63%。2013年，市財政對納入2012年績效目標管理的市計生委等11家單位的專項資金進行了績效目標監控，確保項目支出目標不出現偏差。

2、建立第三方參與預算績效管理機制。績效預算是一種科學化、民主化的預算。十堰市財政部門從改革之初，就大膽引入第三方參與績效評價，將預算績效納入公眾監督范圍。此后，逐步擴大中介參與程度，培育社會中介市場，充實專家數據庫，建立評價和評審機制，并不斷加以改進和創新。通過這種方式，使包括社會中介和專家在內的社會公眾，對公共財政預算管理進行有效監督，建立了預算制衡機制，規范了部門預算編制，強化了預算執行，并對支出結果進行評判。第三方的參與，增強了部門的績效意識，提高部門預算編制的透明度，擠壓了腐敗空間。

3、建立績效評價結果應用機制。一是建立績效結果反饋機制。根據第三方出具的項目資金績效評價結果，市財政部門以正式文件反饋給資金使用單位，要求單位對存在的問題進行整改。二是建立績效結果上報機制。對政府扶貧專項資金、旅游發展專項資金、住房保障資金等市委市政府比較關心的項目，向市政府、市人大進行了報告，為領導決策提供參考。三是建立激勵機制。對績效評價和績效目標管理工作表現突出的單位和個人進行了表彰獎勵，提高部門和個人參與績效管理的積極性，有力地推動十堰市預算績效管理的開展。

（二）預算績效管理對預防腐敗的啟示

1、提高了部門績效意識和支出責任感。推行預算績效目標管理，實現了績效與預算相結合，規范了項目資金申報，克服項目資金與需求不匹配、項目內容模糊等缺點，使用項目內容和用途更加清晰。同時，通過對績效目標確定相應的評價指標，約束部門預算執行和支出行為，并以此作為下年度績效評價的依據，增強了部門績效意識和支出責任感。

2、強化了績效監督和防腐約束機制。通過實施績效評價，指出專項資金使用過程存在的問題，形成評價結論，并提出改進建議，及時反饋給資金使用單位，督促資金使用單位進行整改，促進預算部門改進支出管理，提高資金使用效益和效果，以此來強化預算績效管理的監督和約束機制，增強制度反腐功能。

3、減少腐敗滋生土壤和生存空間。通過實行以“績效目標為主線，以績效評價為工具，以績效評價結果應用為手段”的預算績效管理，從預算編制源頭起，規范單位申報資金的科學性和合理性，對花錢沒有效果的資金不予安排，在事中建立績效監督機制，確保績效目標不發生偏差，預算執行到位；預算完成后實施績效評價，并對績效差劣行為實施績效問責。實施全過程的績效管理，在某種程度上減少了腐敗的滋生土壤和生存空間。

4、提高財政預算的透明度。通過中介專家以及社會公眾參與績效管理的模式，逐步將預算編制、預算執行和預算監督過程規范化，將預算內容與部門職責職能結合起來，讓公眾了解各單位的資金使用情況，將黨委政府關心、老百姓關注的重大項目專項資金，置于陽光之下運行，形成透明的財政預算管理體系，從制度上建立防腐屏障。

五、進一步推進預算績效管理改革，夯實防腐機制

綜上所述，預算績效管理是從源頭上預防和治理腐敗的重要途徑。通過實施全過程的預算績效管理，建立績效管理專業化的內部制衡機制，形成防治腐敗、實現財政預算硬約束的內在循環機制。因此，要進一步推進預算績效管理改革，設計政府預算績效管理的實施路線圖，從制度上保證對預算編制、執行和監督環節進行績效管理，不斷進行制度創新，以夯實防腐機制。

(一)重大項目納入績效監管

進一步擴大績效評價范圍，特別是對黨委政府關心、老百姓關注的重大項目，立項時要申報績效目標，事中要實施績效目標監控，完成后要實施重點績效評價，確保重大項目按績效目標完成，防范在重大項目運作中產生腐敗行為。通過預算績效管理，實現或達到預期效益和效果，讓老百姓滿意，讓政府的執政行為得到公眾擁護。

(二)推動績效行政問責

預算績效管理強調的是“結果”和“支出責任”，因此，加強預算績效管理應注重激勵和懲治并行，以達到“獎優，懲劣，治庸”的目的。除對資金使用績效較好的進行獎勵外，對資金使用績效差劣、存在嚴重違紀違規行為的，要實行問責機制。建議成立預算績效管理問責機構，制定預算績效管理問責辦法，對因預算績效管理未達到相關要求、財政資金配置和執行績效未能達到預期目標或規定標準的部門單位有關責任人員，實行績效問責。

(三)強化預算績效約束

1、深化部門預算改革。推進項目精細化管理，完善部門預算報表體系，增加年度績效考評的有關內容，將部門的工作目標與項目績效目標結合起來，提高項目編制的科學性。

2、再造項目申報流程。在政府專項資金安排過程中，建立項目績效目標評審機制，從事前介入項目申報和專項資金的分配，以提高項目申報單位的績效意識，防止項目資金挪用。

3、建立“滾動項目庫”。加強項目庫建設，改變以往“資金等項目”的現狀，建立各類項目庫，并實行績效目標預審制。

4、績效評價信息檔案庫。建立各部門和各類項目的績效評價信息檔案庫，記錄評價結果信息。對一次性投入的項目，如果績效評價結果特別差劣，5年內不得安排同類專項資金。■

湖北省十堰市財政局）