實現同步監督 激活財政改革綜合效能

●李 丹

實現同步監督 激活財政改革綜合效能

●李 丹

財政管理改革是政府改革的重要抓手，也是構建公共財政體系的基石。財政管理改革以預算編制、執行、監督為主線，以強化財政支出管理、提高財政資金使用績效為目的，以構建公共財政框架體系為目標。北京市門頭溝區財政管理改革以2002年實行部門預算改革為起點，至今已歷時12年。在此期間，以部門預算、國庫集中收付和政府采購為主的三大改革以及財政投資評審、財政績效評價和預算績效管理等改革相繼推開。總體來看，北京市門頭溝區財政改革取得了階段性成果，尤其在改革初期，財政改革帶來的財政管理的改變非常明顯，無論是財政自身還是參與改革的預算單位，整體管理水平都得到了快速提升。

但是，隨著改革的逐步深化，一是改革觸及的矛盾越來越多，面臨的深層次問題也越來越復雜，二是隨著單位逐步適應了改革的要求，過去存在的問題改頭換面重新出現，三是財政內部由于缺乏統籌改革的協調機制，未能很好地解決改革的銜接問題以及改革帶來的新問題，這些因素的綜合作用造成了改革紅利隨著時間的推移逐步遞減，也對財政改革的深化提出了現實而嚴峻的挑戰。

一、改革深化陷入瓶頸的原因

當前，財政改革進入平臺期，改革的深化陷入瓶頸，其原因主要有以下幾個方面：

（一）基礎管理薄弱，改革的基本支撐面尚不穩固

1、部分單位預算編制不完整、不細化。預算管理是財政管理的核心，預算編制是預算管理的基礎，預算編制質量不高直接導致了預算執行難、執行慢，也為后續的財政管理埋下了隱患。

2、部分單位會計核算不規范、不準確。會計信息質量反映了會計工作質量，會計信息是否真實可靠關系到國家經濟秩序的穩定和社會各項事業的發展。近年來開展的會計信息質量檢查結果表明，部分單位會計核算的基本規范未能嚴格遵守，賬務處理的正確性有待提高，賬實不符、賬表不符、賬賬不符的情況屢見不鮮。

3、部分財務人員不專業、不敬業。一方面財政部門自身由于工作需要充實了很多新人到支出管理科室，他們大都有系統的會計理論知識，但普遍缺乏實際管理經驗，也難以承擔起對預算單位的業務指導職責。另一方面部分預算單位財務人員業務能力不強，加之敬業精神欠缺，甚至有的財務人員還身兼數職，這些因素都影響到了財務管理的質量，最終使財政改革的效果受到影響。

（二）部門利益固化，改革的內生驅動力仍未形成

資源的支配體現著權力，一些部門存在著支配更多資源的思想和沖動。一方面，在資金申請上，部門更多地強調既得利益和部門利益，卻忽視了財力可能和實際需求，結果是有的部門有錢沒事干，有的部門有事沒錢干，扭曲了公共資源配置必須遵循的公平公正的原則。改革意味著利益格局的重新調整，必然觸及到一些部門的利益核心，這就使得有些部門采取消極態度應付改革。另一方面，財政改革的過程逐步規范，規范的同時不可避免會帶來程序的復雜，過去一兩個環節就可以完成的支出行為，改革以后需要更多的環節才能實現，改革增強了資金使用管理的規范性和安全性，使單位在資金的支配程序上更加嚴謹，支出行為更加透明，客觀上也增加了預算單位的工作量，這在某種程度上也影響了部門參與改革的積極性。預算執行審計中發現的公務卡使用存在的問題，也印證了這一點。

（三）統籌協調欠缺，影響了改革綜合效能的有效釋放

財政改革是一項系統工程，不僅需要有良好的頂層設計，也需要在推進改革時加強統籌協調，從整體上把握改革進程。比如：投資評審與部門預算的銜接，部門預算的項目支出如果未經評審就納入預算，難免造成預算不準的問題。但在現有的工作模式下，似乎還很難實現，不僅部門預算工作流程需要進行調整，人員配備和工作計劃也需要作出安排。其次，投資評審與政府采購的銜接，按照投資評審要求，參與咨詢的供應商不應列入政府采購，這就造成參與前期工作的供應商最后無法中標，使得一些供應商不愿意與部門合作。再次，部門預算與政府采購的銜接，采購預算的約束剛性遠不如部門預算，臨時改變采購性質的情況時有發生。此外，集中核算系統與國庫支付系統、資產管理與預算管理的銜接也都存在著需要對接的問題等。以上諸多問題的存在，使財政改革的綜合效能受到了較大影響。

（四）監督跟進滯后，削弱了改革預期目標的充分實現

總體而言，盡管目前財政改革已經取得了階段性成果，但也陷入了一個向縱深發展的瓶頸，離改革的預期也存在著一定的差距。究其原因，與財政監督的滯后不無關系。改革是一項硬任務，但如果監管只是軟約束，改革的效果必然會大打折扣。美國統計學家戴明博士曾經提出了PDCA循環理論，它反映了質量管理活動的規律，P（Plan）表示計劃；D（Do）表示執行；C（Check）表示檢查；A（Action）表示處理。PDCA循環是提高產品質量，改善企業經營管理效能的重要方法，是質量保證體系運轉的基本方式。對照財政改革來看，即使我們在P和D的環節都沒有問題，要使財政改革發揮出最優的效能，肯定離不開C和A環節的跟進。從實際的情況看，至少在財政內部，在C和A環節，我們做得還遠遠不夠。甚至可以說，在某種意義上，在財政改革的設計上，我們忽略了財政同步監督對于實現財政改革預期目標的保障性的作用。

因此，在當前財政改革的攻堅階段，迫切需要找到推進財政改革的新動力，從而將財政改革繼續推向深入。就財政內部而言，加強財政同步監督，不僅是完善財政改革制度設計的需要，同時也是激活財政改革綜合效能的正能量。

二、構建財政大監督體系的建議

構建財政同步監督體系是一項系統工程，需要涉及預算編制、執行、調整、決算、監督等多個業務環節，同時也涉及財政改革的多個層面。從業務性質看，只有財政監督具備財政業務全覆蓋的優勢條件，這也使得建立“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯”的同步監督機制成為可能。

開展財政同步監督，需要從程序同步、時序同步、部門同步、內外同步四個方面入手，構建財政大監督體系，從而為財政改革保駕護航，更為改革方案試錯糾偏。

（一）程序同步，財政監督要與財政業務流程同步

要以預算編制、預算執行、決算編報等財政業務為主線，將監督融入到財政業務的各個環節。預算編制環節，不僅要對預算的安排參與意見，同時也要對預算的決策機制給予關注；預算執行環節，不僅要對支出的合規性進行監督，也要對預算執行的規范性如是否政府采購、是否直接支付等進行監督，并要對項目的績效性給予關注；決算編報環節，不僅要確保單位數據真實準確，也要對決算數據的分析應用給予關注。

（二）時序同步，財政監督要與項目實施進度同步

要跟蹤項目的實施進度，對項目進行事前、事中、事后的全過程監督。考慮到目前監督力量不足的現實，可以先對諸如政府辦實事項目、全市重點工程、部分大額專項資金等進行同步監督，做到項目進展到哪個階段，監督就跟進到哪個階段。同時，可以充分利用國庫動態監控系統，對系統提示的異常支出行為進行查證，并會同相關支出科室及時處理，使不規范的支出終止在萌芽狀態，確保預算支出合法合規。

（三）部門同步，財政業務科室要與專職監督部門的監督同步

在監督主體上，要明確財政支出科室與專職監督機構同為監督的主體，支出科室應在工作中自覺發現業務管理中存在的問題，主動及時進行糾正，專職監督部門則應及時反饋日常監督和專項監督中發現的問題，督促相關科室或所管預算單位進行整改。在監督措施上，既要強調對支出管理科室的制度約束和對預算單位的日常監督，又要強調專職監督機構對各支出科室資金分配管理的再監督，形成支出科室監督與專職機構監督的有機結合，實現對預算編制與執行的有效制衡。

（四）內外同步，財政內部管理要與外部預算單位的監督同步

財政改革要取得實效，不僅離不開預算單位的積極配合，同時也取決于財政內部的規劃協調。經濟學的木桶理論告訴我們，最薄弱的環節決定了最終能夠獲得多大收益。因此，在加強對外部預算單位監督的同時，我們也應該同步加強財政內部監督管理，避免發生“燈下黑”的情況。我們組織實施的國庫科內控制度檢查，正是基于這方面的考慮。如果說財政監督對外充當了“黑貓警長”的角色，對內則發揮著“保健醫生”的作用，這也是財政監督與審計工作的主要區別。因此，只有通過對外部預算單位的監督，揭示和反映被檢查單位在改革中出現的新情況、新問題，深入剖析查找問題的癥結和原因，配合以財政內部管理制度的完善，有針對性地進行同步整改，做到“查外促內，查內促管”，才能使財政改革真正取得實效。

當然，在實際工作中，財政監督的四個同步既相互交叉又相互融合，而最核心的問題是

要做到監督與整改的同步，要通過同步監督來審視財政改革，并對財政改革的制度設計拾遺補缺，對財政改革的扎實推進提供有效支撐。

當前，受宏觀經濟的影響，財政收入的增長步入了平穩期，依賴收入的高增長來支撐全市的發展已經難以為繼。當“開源”難以成為現實，“節流”便更值得關注，深化財政改革則是“節流”最好的實現方式。從這個角度上講，財政改革的意義已遠遠超出財政工作本身。因此，我們要按照公共財政的要求，既著眼長遠，又立足現實，通過強化財政同步監督，繼續深化財政綜合改革，使同步監督成為激活財政改革綜合效能的正能量。■

北京市門頭溝區財政局）