農村集體土地所有權調查方法研究——以重慶市長壽區為例

星財華XING Cai-hua

（重慶市國土資源和房屋勘測規劃院，重慶 400020；國土資源部土地利用重點實驗室重慶研究中心，重慶 400020；重慶欣榮土地房屋勘測技術研究所，重慶 400020）

（Chongqing Municipal Land Resources and Housing Surveying and Planning Institute，Chongqing 400020，China；Chongqing Research Center，Key Laboratory of Land Use，Ministry of Land and Resources，Chongqing 400020，China；Chongqing Xinrong Land Housing Survey Technology Institute，Chongqing 400020，China）

0 引言

目前，我國農村土地產權制度面臨著建設滯后，集體土地所有權登記發證工作量大等一系列問題，然而隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，其中的種種弊病日益顯露出來，而且集體土地所有權確權登記發證工作作為農村土地產權制度建設的基礎性工作，是強化耕地保護機制，調動億萬農民自覺保護耕地積極性的重要舉措，是依法保障土地權利人的合法權益、促進社會主義新農村建設、維護社會和諧穩定的一項法律制度，是完善農村土地管理制度、促進農村發展的客觀要求，是開展征地拆遷、集體建設用地流轉、土地復墾置換和土地整理等國土管理工作的重要基礎，為使農村集體土地所有權界線更準確，進一步明晰土地產權，強化耕地保護機制，調動廣大農民自覺保護耕地的積極性，依法保護國家和農民集體土地權益，維護社會穩定，保障農村土地依法合理流轉，促進農業結構調整，筆者通過對重慶市長壽區農村集體土地所有權發證工作中所涉及的主要內容、調查方法、存在問題等進行了總結，并進行了如下分析。

1 主要數據信息源

本次長壽區農村集體土地所有權登記發證工作以航空、航天遙感影像為主要信息源，采用1∶2000比例尺進行，充分應用航空、航天遙感技術手段，以最新的標準分幅正射影像圖作為外業調查的工作底圖。

2 主要技術方法

此次長壽區農村集體土地所有權發證工作主要分為準備工作、權屬調查、內業處理、編寫總結報告、檢查驗收共五個階段，各個階段的主要工作內容如圖1所示。

從以上工作流程圖中我們可以看到此次確權登記發證工作的主要內容及整個流程，同時此次確權工作還具有以下兩方面的特點：

圖1 權屬調查工作流程圖

2.1 基于全野外的調查方法 本次確權工作采用全野外的調查方法，調查資料及工具主要包括調查底圖、協議書、有爭議土地原由書、筆、記錄表格、簡單測量工具如皮尺、比例尺等，并在出發前規劃好調繪路線，做到走到、看到、問道、畫到（四到），確保不漏調繪每一宗地為原則，對于影像不清晰、實地發生了變化的地理名稱、雙方飛地、權屬性質等都要向指界人或委托人現場詢問清楚以減少后期的爭議。

2.2 基于統一標準的土地利用數據庫建設方法 按照國家統一的農村地籍數據庫標準和技術規范，對權屬圖形數據進行采集編輯，錄入相關聯的屬性數據，借助數據庫管理系統，建立集圖形、影像、屬性、文檔為一體的農村地籍數據庫。

3 主要技術指標及要求

3.1 宗地和地籍編號

①屬同一農民集體擁有的權屬界址線所封閉的集體土地（含該集體所有的建設用地）劃分為一宗地。

②同一所有者的集體土地被高速公路、河流等雙線國有土地（1∶1萬現狀圖上表示為雙線的）分割的，原則上應分別劃分宗地。對線狀地物狹窄、圖上難以準確反映其實地狀況的，可不單獨分宗，但要在調查時注明，并相應扣除其面積。

③有爭議的土地，不得劃入任何宗地，待爭議調解、處理、確權后，再行劃入相關宗地或單獨立宗。

④宗地編號以縣級行政區為單位，采用1：1萬土地利用現狀數據庫中統一權屬編號以宗地為單位，界址點編號以宗地為單位，按順時針方向以阿拉伯數字表示，編號順序采用從左到右，從上到下。

3.2 權屬調查

①指界人，農村集體所有土地的指界人為該社社長或委托代理人，并由村委會出具證明。國有土地使用權的指界人為該國有土地使用者，可以是法人代表、自然人或委托代理人。

②指界通知按調查工作計劃，分片公告通知集體土地所有者或國有土地使用者到場指界。

3.3 界線調查

①調查時須由調查員會同雙方指界人共同到現場指界。經雙方認定的界線，須由雙方指界人在認可書、界址調查表及外業工作圖上簽字蓋章。

②確定土地權屬界線時，相關國有土地使用者應由法人代表或自然人親自出席指界，若不能親自出席指界時，必須由其指定委托代理人出席指界，并提交委托人和受托人的身份證明書及指界委托書。

③權屬界線的調繪必須以實地為準，不得綜合取舍，裁彎取直。

④農民集體所有土地與沒有明確使用者的國有土地的權屬界線，由該集體土地指界人指界、簽字，根據有關法規和實地調查結果予以確認。

⑤農民集體所有土地與有明確土地使用者的國有土地的權屬界線，由該集體所有土地的指界人和國有土地使用者共同指界、簽字。

⑥農民集體所有土地與國有土地之間的土地權屬界線，雙方有邊界協議或正式文件或者國有土地使用者已辦結土地登記手續的，可直接引用協議、法定界線、界址，不再調查、指界。

⑦因依法征用、調整土地等引起土地利用現狀調查時已核定的土地權屬界線發生變化的，應直接引用征用、調整土地的法定文件、圖件，不再辦理指界、簽字手續。若圖上界線不明確或與實地不一致的，應進行補充調查。

⑧土地利用現狀調查時誤將國有荒山、荒地、河流、農民集體使用的國有土地等錯劃土地權屬性質范圍的，應依法予以糾正。

⑨土地權屬界線有爭議的，按照爭議原由書進行調解處理后確定權屬界線；沒有爭議原由書或不完備的，應進行必要的舉證和補充調查后，再進行調解和處理。

⑩土地權屬爭議經現場調解未達成協議的，先確定沒有爭議的土地權屬界線。爭議部分交由土地權屬爭議調解委員會處理。經土地權屬調解委員會調解無效的爭議土地，在土地權屬爭議原有書內注明爭議的原由、范圍和面積，交由區以上地方人民政府處理后，再辦理土地登記手續。

?如一方指界人未在規定時間出席指界，其宗地界線以另一方所指界線確定。將確界結果以書面形式送達違約缺席者。如有異議，應在15日內提出重新劃界申請，并由申請人負擔重新劃界的全部費用，逾期不申請，視同對確定的界線無異議。

?指界人若無正當理由不在土地權屬調查表上簽字蓋章，則視同缺席。

3.4 界址點的設置

①兩個以上權屬界線的交叉點，必須在工作底圖上標注界址點，并作界址點注記。

②權屬調查應對重要界址點和主要權屬界線走向作文字注記。

4 相關問題做法

4.1 最小上圖飛地面積 本次農村集體土地所有權確權工作采用1∶2000影像圖進行確權，最小上圖飛地面積按第二次土地調查規程最小上圖圖斑面積標準執行：“城鎮村及工礦用地為圖上4.0mm2，耕地、園地為圖上6.0mm2，林地、草地等其他地類為圖上15.0mm2。

4.2 新、老社的處理 由于歷年權屬調整，目前許多老社已合并。為了更好地掌握土地合并前后的權屬及地類情況，更好地為下一步征地、發證等工作做好準備，現按合并前的老社進行確權。

由于老社已合并，無法定權利人，經與區國土局協商，發證資料按合并后的新社為發證主體進行完善，但要反映老社權屬界線（附圖中以虛線表示）及分類面積。

4.3 與變更調查成果的銜接 由于最近的1：1萬土地利用現狀變更調查成果已完成，并通過國家確認。農村集體土地確權工作不進行地類調查，主要進行權屬界線的調查確定，獲取后的權屬界線經建庫后疊加到1：1萬的變更調查數據庫中，最后得到各權屬單位的分類面積表。

4.4 界址點處理 采用文字注記法表示土地權屬界址點。以1：2000正射影像圖為工作底圖，用界址點四周的明顯地物、地貌，描述界址點的準確位置及權屬界線走向，不計算界址點坐標。

5 長壽區農村集體土地所有權調查經驗及總結

5.1 準確把握集體土地所有權權屬調查工作重點 農村集體土地所有權調查發證的目的是“維護權益，定紛止爭”，其核心就是土地權屬界線的確定。農村集體土地所有權權屬的認定最好是涉及的土地所有權的代表現場指認界線。已經簽訂《集體土地所有權權屬界線協議書》、《集體土地所有權權屬界線爭議原由書》且集體土地所有權代表未變更，認同原《集體土地所有權權屬界線協議書》、《集體土地所有權權屬界線爭議原由書》記載內容的，可以不到現場重新指認界線，除此之外，由集體土地使用權代表現場指認界線。開展集體土地所有權權屬調查時，應當在在集體土地所有權代表現場確認界線，當場電腦打印《集體土地所有權權屬界線協議書》、《集體土地所有權權屬界線爭議原由書》，由集體土地所有權代表一致認同“拐點及權屬界線真實位置”文字描述（附圖可以不當場制作）后簽字確認。切忌出現《集體土地所有權權屬界線協議書》、《集體土地所有權權屬界線爭議原由書》無“拐點及權屬界線真實位置”文字描述就讓集體土地所有權代表簽字“確認”土地權屬界線。另外，農村集體土地所有權權屬調查時，如果發現以往土地調查中確定的行政村界線有誤，現在有證據證明當時土地權屬界線協議書或者爭議原由書有錯的，經集體土地使用權代表共同認可，應當進行糾正。“林改”確定的土地權屬界線，由于比例尺太小，這次集體土地所有權權屬調查只能作為參考。

5.2 集體土地所有權界線描述應通俗易懂 《集體土地所有權權屬界線協議書》、《集體土地所有權權屬界線爭議原由書》中的“拐點及權屬界線真實位置”的描述，既要符合相關技術要求，又要盡可能通俗易懂，不僅方便國土資源部門使用，也要方便村、組干部使用，要使他們一看便知道權屬界線的大致位置。每一個拐點有地名的，注上地名；界線沿線狀地物走的，注上線狀地物名稱；在平壩區難于標注地名、無明顯地物的，最好標注所有權界線經過XX村民小組XXX農戶承包土地的情況。在標注拐點地名時，對同一個地點不同的村民小組有不同的名稱的，要注明不同村民小組對該地點的名稱。

5.3 集體土地所有權調查資料的填寫要規范 《土地權屬界線協議書》、《土地權屬界線爭議原由書》、《農村集體土地所有權權屬調查表》的填寫，盡量避免出現錯、漏等問題；《土地權屬界線協議書》、《土地權屬界線爭議原由書》、《農村集體土地所有權權屬調查表》一律按規范打印，不得手工填寫。

《農村集體土地所有權權屬調查表》中“權屬調查及地籍勘丈記事”欄應當記載權屬調查中遇到的特殊情況，不能千篇一律。凡是權屬界線有爭議，本次調查已經解決或者沒有解決的，必須在“權屬調查”欄內寫明；國土資源部門、村民委員會及村民小組參與指界、認界的人員必須簽字，并寫明界線確認的時間。“地籍勘丈”欄由作業單位填寫，并由地籍勘丈人員簽名，注明勘丈日期，加蓋作業單位的公章；“村委會審核意見”欄由村委會負責權屬審核的人員填寫，并注寫審核意見，審核日期，加蓋村委會公章。

5.4 充分利用已有資料，加快集體土地所有權調查登記發證進度 結合實際，認真分析，最大限度收集已有的土地調查資料，充分利用已有的調查成果，盡量減少“重復勞動”，加快工作進度，確保按時完成工作任務。

權屬調查作為農村集體土地所有權調查發證的核心，直接影響登記發證工作的成效，也是農村土地產權制度建設的基礎，特別是在目前所有權確權登記發證工作面臨任務重、時間緊、技術要求高、矛盾糾紛復雜、登記審批環節多等諸多困難，權屬調查工作必須做到實處、做到細處,形成一套完整的地籍資料，才能真正查清農村集體土地資源狀況、劃清集體和國有土地所有權之間的界線、確認農民集體長期而穩定的土地所有權及其范圍，保障農民土地合法權益和根本利益，真正讓農村集體土地所有權登記發證起到“定紛止爭，維護權益”的作用。

[1]農村集體土地所有權確權登記發證成果檢查驗收辦法.

[2]國土資源部、財政部、農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知（國土資[2011]60號）.

[3]田文淀.農村集體土地征收與私權保護[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，2007(04).