政府旅游開發方式評析——以土耳其為例

◎ [土]澤克里亞·賓格爾

政府旅游開發方式評析——以土耳其為例

◎ [土]澤克里亞·賓格爾

摘 要：提起旅游，人們腦海里首先浮現的必然是“陽光與海灘”。土耳其是地中海地區的一個主要國家，在歷史、文化、自然風光、美食、民俗等方面都具有巨大潛力，并且土耳其人民也非常熱情友善。土耳其擁有21世紀的游客所尋求的異國風情。為使土耳其的這種潛力在繼續服務于旅游業的同時保持其延續性，就需要認真的自省與科學的研究和規劃。旅游業對于一國的社會福利和經濟發展有著舉足輕重的影響，但也存在毀滅當地資源的可能。理性運用旅游資產、增加游客數量和提高旅游收入，這些都可以通過有效的旅游規劃來實現。在此問題上，中央政府、地方政府和非政府組織在相互協作的框架下各司其職顯得至關重要。本文通過揭示當前土耳其旅游業的現狀，對中央和地方政府扮演的角色做出評析，希望從國家管理的風格和方式角度出發，使土耳其的旅游規劃和政策取得實際效果。

關鍵詞：旅游 旅游政策 中央和地方政府 旅游規劃

一、引言

無論是發達國家還是發展中國家，為了平衡國際收支和促進區域就業，旅游收入都扮演著重要角色。旅游不僅創造了行業內的收入效應，也為其他相關行業的從業人員和機構創造了收入效應，為國家帶來可觀的稅收，平衡了國際收支，為以旅游區為主的地區改造和基礎設施建設的常態化貢獻良多。旅游業相關研究表明，過去十年，全球旅游業翻了三番。隨著新技術的涌現，旅游業作為一種具有豐富社會內涵的服務業，吸引了大量游客，無疑成為全球最重要的產業之一。

廣告和推廣是旅游營銷中的關鍵要素。雖然每個國家有著不同的國情，但其營銷策略的形成和實施往往是與公共和私營部門的協作結合在一起的。特別是近幾年，在“土耳其2023年旅游戰略”的指導下，修改旅游行業現行法律法規，推動新立法、不斷制定鼓勵旅游業發展的法律，特別是文化部和旅游行業的代表，對土耳其旅游業的貢獻非常大。

二、土耳其的旅游發展概況

土耳其最早的旅游活動是從“190號法令”開始的。1934年土耳其旅游局的成立標志著旅游業被納入公共管理范疇。1939年商務部成立后，旅游局改名為“旅游管理局”。1949年后又更名為“出版與旅游總理事會”(Evliyaoglu,1989,120-23)。

土耳其的旅游發展可以分為兩個階段，1923-1963年屬于規劃實施前的階段，1963年以后屬于規劃實施后的階段。盡管在規劃實施前的階段，旅游業的發展十分有限，但它依然受到國家的重視。包括減免稅收、鼓勵國內外投資等內容的“旅游產業鼓勵法案”于1953年5月22日開始生效。1963-1983年期間，旅游政策的主要目標包括以旅游業來實現國際收支平衡、創造就業、增加外匯收入和為土耳其居民提供節假日設施。這一時期，旅游局扮演著最主要的機構角色。其他管理手段還包括1955年成立的旅游銀行，該行至今仍為投資者提供信貸、項目和技術方面的支持。還有1972年成立的土耳其旅行社協會（TURSAB），同樣是有效的管理手段之一。

土耳其政府在旅游產業中扮演的角色可歸納如下：

· 1965年設立認證機制——“旅游設施資格指導”。

· 部長委員會為“旅游優先區”特批信貸渠道。

· 1972年為提高家庭退休金而設立貸款項目。

· 1973年通過立法為進口印制旅游推廣資料所必需的印刷材料提供便利(DPT,2006;6)。

20世紀80年代，土耳其進行了一系列關乎旅游業發展的改革。1982年1月27日，部長委員會決定成立旅游事務最高協調委員會，這是土耳其旅游業公共機構邁出的重要一步。1982年3月12日《第2634號旅游鼓勵法》的通過，成為土耳其旅游發展史上一塊重要的里程碑(Barutcugil,1984：214-15)。

在上述法律的指引下，通過指定優先旅游開發區，旅游產業投資者得以更有效地利用稀缺資源。承擔基本的規劃和協調作用的旅游局，通過簡化國有土地配置流程、允許新型旅游開發和保護游客權益等，繼續有效地實施管理。能否享受公共土地配置、稅收減免、低息貸款、長期激勵機制、國家規劃組織頒發的激勵認證等優惠，取決于是否具有旅游局頒發的投資認證。在此體系框架下，1983-1997年期間，土耳其政府給297名投資者頒發了許可證，允許他們在旅游開發區建立包括9.5萬張客床接待能力在內的旅游設施。1980-1990年期間，土耳其旅游業發展迅猛。客床數量從5.6萬張增加到17.3萬張，游客數目從120萬增加到530萬人次。與此同時，旅游業的其他下游產業也有了長足發展。土耳其是西歐國家游客的熱門旅游目的地，經常會出現供不應求的狀況。土耳其旅游業的發展以及其對該國經濟的貢獻不斷增加，創造了大量就業崗位(DPT,2006; 6)。

從1963年起，對土耳其發展目標、優先項和手段具有指導意義的國家五年發展計劃，開始緊跟公共-私營部門在旅游業活動中參與程度的變化，即由國家為主導轉向包含私營部門、民間社會組織和融合不同部門的結構。在此期間，旅游業的新成員包括：土耳其旅行社協會（TURSAB）、旅游酒店協會（TUROFED）、土耳其酒店業者協會（TUROB）、旅游發展教育基金（TUGEV）、土耳其旅游投資協會（TYD）等。為旅游發展采取的措施主要有反映該國自由經濟取向的“鼓勵私營部門”政策，或是聚焦于上層建筑和底層基礎的構建，以及這兩種措施的混合運用。

三、土耳其政府的旅游政策

土耳其的旅游政策主要由文化與旅游局負責執行。“文化與旅游局依據2003年4月16日通過的《第4848號法令》成立。該法令旨在：維系、發展、傳播、促進、珍惜和利用文化價值，防止歷史文物受到破壞，抓住一切有益于旅游業發展的機會，為國民經濟作出積極貢獻，采取必要措施支持旅游業的發展、營銷和推廣，增進與地方政府部門、非政府組織和私營部門之間的溝通，與之合作，并對其形成約束，籌建文化與旅游局”。為達成上述目標，文化與旅游局又細分出三個旅游管理部門，分別是中央機構、省級機構和海外機構。

為了能夠完整地實現土耳其旅游戰略的各方面目標內容，公共機構、商界組織、非政府組織和全體民眾有必要朝著共同的目標行動一致。為了使這種一致達到最高境界，必須在政治和行政管理層面實現高效、透明、負責的決策、項目制定、資源配置、應用、協調和監督。在治理原則的框架內界定管理機構與職責，從而建立一種便于積極合作與協調的環境(Turkey Tourism Strategy 2023,2007：62)。

影響國家旅游政策的因素如下：

· 一國的經濟體制

· 旅游資源的水準

· 一國的經濟和產業發展水平

· 一國經濟對旅游業的依賴程度

2013年土耳其政府采取的旅游政策優先舉措如表1所示。

四、土耳其政府提供的旅游激勵機制

土耳其的旅游投資是由公共和私營部門共同進行的。近年來，私營部門負責旅游業的上層建筑，國家負責旅游業的基礎設施。公共部門的其中一項職責是為私營部門的經濟活動創造一個穩定的環境，以及通過設置優先條件鼓勵和引導私營部門(Uluturk,1998：164)。旅游需求對投資有刺激和鼓勵作用。1990年，旅游業投資達到2.6萬億美元，其中85%來自于私營部門對上層建筑的投入。這既表明私營部門在旅游投資中的比重增加，也表明激勵法生效后產生了積極的效果(Ozaslan,1992：12)。

如今，旅游行業的激勵機制得到《第2634號旅游鼓勵法》第3款規定的核準。激勵措施是在每年公布的部長委員會決議的基礎上實施的。部長委員會有權決定哪些行業在何種條件下可以享受激勵措施，然后由國庫署出臺激勵政策的相關細則和實施目標(Ozen ve Kuru,1998：12)。

從將土耳其的旅游導向型投資作為未來目標的角度看，政府會鼓勵那些有意投資旅游業的投資者將他們的資金投向具有發展潛力的旅游類型上。在此背景下，激勵資金的數目、條件、區域特色和申請周期會根據每年的具體研究結果來確定。投資者能夠在旅游城市政策的基礎上掌握更多話語權，因該政策旨在運用戰略眼光規劃土地配置、對旅游設施進行更新換代、提供長期低息貸款等。

表1 2013年政府旅游項目的優先政策與措施

· KOSGEB范圍內的支持和服務

√ 中小企業項目支持計劃

√ 主題項目支持計劃

√ 企業支持計劃

√ 研發、創新、產業申請支持計劃

√ 合作聯盟支持計劃

√ 一般性支持計劃

創客空間翻新輔導實驗室應該面向全社會開放，吸納各相關專業的技能人才，根據儀器門類成立多個工作室。并且要及時補充新鮮力量，由老生帶動新生，既鞏固了老生所學的知識又鍛煉了他們的溝通能力同時也拓寬了他們的思維和信息能力。

· 部長委員會決策性投資的國家援助推動和支持：

√ 稅收減免

√ 優質雇主儲備支持

√ 利息支持

· 《第2634號旅游激勵法》提供的激勵內容：

√ 用于旅游業的房地產配置

√ 建立專項林業基金

√ 交流設施

√ 水、電、煤氣費用

√ 雇用外籍員工和技工

· 《第1319號房地產稅法》豁免的部分

依據《旅游激勵法》，旅游公司的財產5年內暫免繳財產稅(Tezcan ve digerleri,2008：839-840)。

· 土耳其出口信貸銀行提供的信貸優惠

土耳其開發銀行會根據對利用國內或國外旅游資源的旅游公司的評估結果，向符合條件的旅游公司提供中長期投資及商業貸款和短期貸款。在保證盈利和效率以及完成年度績效的前提下，土耳其開發銀行為具有旅游投資認證的股份制企業解決融資需求(Turkey Development Bank A.S.annual report,2005)。

· 外商直接投資

土耳其的旅游業對外國資本完全開放。依據《第4875號法令》的規定，對于外商直接投資的激勵由外商直接投資總理事會和總理府下屬的國庫署負責執行(Toker,2007：89)。

五、結語

土耳其在被稱為“無煙產業”的旅游業上具備巨大潛力。但其旅游收入和到訪游客數仍未達理想水平。原因之一是還未建立健全的旅游規劃。

多頭管理、旅游法規的缺失和決策權的集中拖延了決策進程，阻礙了旅游業朝著更靈活的方向發展。旅游政策通常是由中央政府制定，然后由下級政府機構實施的。但實施效果卻未達期望值。原因之一是中央政府制定的政策沒有因地制宜，沒能滿足當地居民的需求(Gursoy,2006：91-92)。

政策實施卓有成效的關鍵，在于深入理解圍繞旅游管理的各種組織及它們之間的相互依賴關系。旅游規劃實施的成功取決于中央政府、地方政府和非政府組織采取的協調舉措。在公共和私營部門之間的關系對旅游發展的影響這個問題上，并不存在適用于所有國家的“萬金油”模式。公共部門在旅游業上扮演的角色可以歸結為保障公共和私營部門組織之間的協作，創立旅游政策、旅游發展和活動、投資開發、營銷推廣、提供旅游從業者培訓。民間旅游活動重要性的增強將通過建立與海外民間機構的聯系極大地推動一國的宣傳與營銷。放權是一股鼓勵人們參與政治的力量。自下而上的舉措往往更為實際。地方政府的強大，本地人和游客的期望值得到更好的滿足，將會為本地人創造參與旅游發展相關決策的機會(Gursoy,2006：91-92)。

一國旅游資源的基本構成是其自然、文化和歷史價值。只要從長遠角度保護這些價值，該國在國際旅游市場上的份額就會不斷快速擴大。要實現它，地方政府和中央政府的土地利用和基礎設施決策尤其對于旅游地區而言必須正確。基礎設施接待能力上的約束將會使自然價值瀕臨滅絕。因此，我們必須完好地保存土耳其的自然和文化資源，提升其生態接待能力，并以此制定和實施相應的旅游規劃。

參考文獻：

[1]Barutcugil S.(1984).Turizm Isletmeciligi,(2.Basim),Uludag Universitesi Printer,Bursa.

[2]Devlet Planlama Teskilati 2006：Turizm.9.Bes Yillik Kalkinma Plani.Ozel Ihtisas Raporu,Ankara.

[3]Evliyaoglu,S.(1989).Genel Turizm Bilgileri,Ankara.

[4]Gursoy S.(2006).“Merkezi Idare ve Yerel Yonetimler Acisindan Bolgesel Turizm Planlamasi”Yuksek Lisans Tezi,Ankara Universitesi,Ankara.

[5]Hall Colin Michael (1994).Tourism and Politics,Policy,Power and Place,John Wiley & Sons,Chichester.

[6]Kultur ve Turizm Bakanligi Yatirim ve Isletmeler Genel Mudurlugu.(2012).Turkiye’de Turizm Sektorune Saglanan Tesvik ve Destekler,Ankara.

[7]Kultur ve Turizm Bakanligi,Turkiye Turizm Stratejisi-2023.(2007).Ankara.

[8]Ozaslan I.(1992).Turizm Toplantilari,Istanbul Ticaret Odasi Yayin No：1992-1,Istanbul.

[9]Ozen O.T.ve Kuru S.(1998).Turizm Yatirimlari,Ozkan Ofset,Mart.

[10]Tarhan C.(1998).Tourism Policies.Bilkent Univ.,School of Tourism and Hotel Management,Ankara.

[11]Tezcan K.,Karadeniz E.,Kandir S.Y.,Onal Y.B.(2008).Turk Turizm Sektorunun Gelisimi Acisindan Uygulanan Vergi Politikalarinin Degerlendirilmesi.IV.Lisansustu Turizm Ogrencileri Arastirma Kongresi,Belek,Antalya.

[12]Toker Boran,(2007).“Turkiye’de Turizm Sektoru Tesviklerinin Degerlendirilmesi”,Yonetim ve Ekonomi,Celal Bayar Universitesi IIBF.

[13]Turizmi Sempozyumu Bildiri Kitabi,Baskent Universitesi,

[14]Turkiye Kalkinma Bankasi A.S.Faaliyet Raporu 2005.www.tkb.com.tr/yillikfaaliyet/2005/faaliyetraporu_2005.pdf(30.06.2013).

[15]Uluturk Z.G.(1998).Turizmin Ekonomik Etkisinin Olculmesi,Anatolia,Turizm Arastirmalari Dergisi.

[16]Uluturk Z.G.(1998).Turkiye’de Turizm Tesvikleri,21.Yuzyilin Esiginde Turkiye.

[17]www.turizmguncel.com/makale/2013-hukumet-turizm-programi-gundem-ve-eksik-kalanlar--m1027.htmlErisimTarihi:06.07.2013.

（編譯：陳丁力）

【中圖分類號】F59

doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2014.01.004

作者簡介：澤克里亞·賓格爾，土耳其穆拉大學旅游職業學院講師。

The Ways and the Methods of Government in Tourism Development in Turkey

Zekeriya Bingol

Abstract：When you think of the word“tourism”that comes to mind first is“sea,sun,sand”trio.Turkey is an important country in the Mediterranean region and has a very significantpotential with its history,culture,natural beauty,cuisine,folklore and also its warm and friendly people.Turkey incorporates all the features demanded by 21th century tourists’ profile that look for different colors and flavors.Carrying the potential of Turkey to the service of tourism without ignoring the continuity of it,requires serious,self-conscious,scientific study and planning.In the tourism sector which is quite important in terms of social welfare and development,but also has the potential of destroying their own resources,the rational use of tourism assets,increasing the number of tourists and tourism revenues,can be provided with an effective tourism planning.In this issue,the works of the central government,local governments and non-governmental organizations have great importance within the framework of their role and coordinating well.This study,by revealing the current state of tourism in Turkey evaluate the roles of central and local governments and aims to achieve practical results with the state’s management style and methods in the concept of national tourism planning and policy-axis.

Keywords：tourism; tourism policy; central and local government; tourism planning