養(yǎng)老金缺口辨析與彌補對策

王磊等

[摘 要]如何彌補養(yǎng)老金缺口是世界性難題，也是我國政府面臨的一個棘手問題。目前，人們對于我國養(yǎng)老金缺口還存在諸多的理解和認識。為了澄清人們的認識誤區(qū)，本文分別從過去、現(xiàn)在和未來三種語境把我國養(yǎng)老金缺口分為制度缺口、現(xiàn)實缺口和潛在缺口三種，在此基礎上，提出通過加大基本養(yǎng)老金投入力度，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，推動養(yǎng)老金雙軌制改革，推進漸進式延遲退休年齡等彌補養(yǎng)老金缺口，建設更加公平可持續(xù)的社會保障制度。

[關鍵詞]制度缺口；現(xiàn)實缺口；潛在缺口

[中圖分類號]C91 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）03-0051-03

近年來，我國人口老齡化步伐明顯加快。截至2011年底，全國65歲及以上人口約占總人口的9.1%，預計到2027年，這個比例將上升至14%，我國已陷入“未富先老”窘境。黨的十八屆三中全會明確提出，“積極應對人口老齡化”，“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。”毫無疑問，妥善解決養(yǎng)老金缺口問題是消除人口老齡化危機，建設可持續(xù)社會保障制度的重要一環(huán)。然而，遺憾的是，目前人們對是否存在養(yǎng)老金缺口以及養(yǎng)老金缺口究竟有多大等基本問題還存在爭議，對不同性質(zhì)的養(yǎng)老金缺口還存在認識誤區(qū)。有鑒于此，本文擬對不同性質(zhì)的養(yǎng)老金缺口進行辨析，旨在澄清人們認識誤區(qū)，提出彌補養(yǎng)老金缺口及建立更加公平可持續(xù)社會保障制度的對策。

一、三種語境下的養(yǎng)老金缺口

養(yǎng)老金缺口在不同的語境下有著不同的含義。人們在養(yǎng)老金缺口問題上產(chǎn)生分歧，很大程度上是由于人們往往把不同的語境下養(yǎng)老金缺口混淆起來。事實上，依據(jù)過去、現(xiàn)在和未來三種不同的語境，可以把養(yǎng)老金缺口分為“制度缺口”、“現(xiàn)實缺口”和“潛在缺口”三種。

（一）養(yǎng)老金的“制度缺口”

這種缺口與養(yǎng)老金當期支付能力無關，是由養(yǎng)老保險制度轉型造成的。理論界討論的養(yǎng)老金缺口多是指這種制度性缺口。

我國在20世紀90年代初為了應對國企下崗失業(yè)職工建立了養(yǎng)老保險制度。當時的養(yǎng)老保險制度采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，即用現(xiàn)在正在工作的一代人繳納的養(yǎng)老保險費來支付已經(jīng)退休一代人的養(yǎng)老金。但是，這種模式只是適合人口年齡結構年輕、保障范圍較窄、支付標準較低的情況。當一個社會進入老齡化社會，繳納養(yǎng)老保險費的人越來越少，領取養(yǎng)老金的人越來越多的時候，這種模式就不適用了。正是為了適應人口結構發(fā)生的急劇變化，我國的企業(yè)職工養(yǎng)老保險模式在1997年發(fā)生了轉制，從現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到統(tǒng)賬結合模式。統(tǒng)賬結合模式是一種社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險模式。在統(tǒng)賬結合模式中企業(yè)按照職工工資總額的20%繳納保險費，記入社會統(tǒng)籌賬戶，個人按照職工本人上年工資總額的8%繳納保險費，記入個人賬戶。

我國的養(yǎng)老金保險制度從原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到統(tǒng)賬結合模式時有兩類人的養(yǎng)老金發(fā)放出現(xiàn)了問題，一類是轉制前已退休的人，他們沒有個人賬戶。另一類是轉制前參加工作而轉制后退休的人，他們的個人賬戶建賬時間短，積累太少。但在統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老保險制度設立之后，這兩類都需要從養(yǎng)老保險基金中領取養(yǎng)老金。如何解決呢？政府采取變通方法，就直接挪用在職職工的“個人賬戶”積累的資金用于發(fā)放給現(xiàn)在退休的人，這樣就導致了養(yǎng)老金個人賬戶資金逐步減少，個人賬戶有名無實“空賬運行”，從而出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口。

這種采用統(tǒng)賬結合制度模式后形成的養(yǎng)老金缺口，沒有影響國家的養(yǎng)老金支付能力，由于其不易被發(fā)現(xiàn)，又稱養(yǎng)老金的隱性缺口。這種制度性缺口越是在老工業(yè)基地等退休職工多的地區(qū)越大。從本質(zhì)上看，養(yǎng)老金的制度缺口是我國養(yǎng)老保險制度轉型發(fā)生的轉制成本，是政府的歷史欠賬。據(jù)中國社科院專家預測，2011年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”達到2.25萬億元，養(yǎng)老保險“空賬”正在以每年25%左右的速度擴大（鄭秉文，2012）。而養(yǎng)老保險的這種制度性缺口不斷膨脹的直接后果就是使得養(yǎng)老保險制度名存實亡。

（二）養(yǎng)老金的“現(xiàn)實缺口”

基于養(yǎng)老金當期收支視角探討的養(yǎng)老金缺口是養(yǎng)老金的“現(xiàn)實缺口”。這種缺口往往用養(yǎng)老金的當前收入和支出的差來體現(xiàn)。政府部門公布的養(yǎng)老金缺口（結余）數(shù)據(jù)通常指的就是這種現(xiàn)實缺口。

從全國的層面來看，目前我國養(yǎng)老金不存在現(xiàn)實缺口。人力資源和社會保障部發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年末，我國基本養(yǎng)老保險基金累計結存2.39萬億元。當然，養(yǎng)老金收支總量無缺口并不意味著各省無缺口。實際上，從養(yǎng)老保險基金的管理上看，我國的養(yǎng)老保險并未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌而是省市自管。因此養(yǎng)老保險基金的收支狀況各個地區(qū)是有明顯差別的。截至2011年，我國有14個省養(yǎng)老金收支有缺口，累計總額達到766億元。在出現(xiàn)收不抵支的省份中，養(yǎng)老金缺口規(guī)模呈現(xiàn)不斷擴大趨勢，而且在向遼寧、黑龍江等老工業(yè)省份集中。如根據(jù)《2011年度遼寧省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，在不計算財政補貼的情況下，2011年遼寧省基本養(yǎng)老金缺口高達156億元，位居全國前列。此前的2009年和2010年，遼寧省的養(yǎng)老金現(xiàn)實缺口也分別超過100億元。

（三）養(yǎng)老金的“潛在缺口”

據(jù)世界銀行公布的報告數(shù)據(jù)稱，如按照目前制度及模式，2001—2075年間，中國養(yǎng)老保險的收支缺口將高達9.15萬億元。但有一點得到了大家廣泛認同，無論如何計算養(yǎng)老金的潛在缺口都是十分巨大的，我國應該對養(yǎng)老保險制度進行改革和完善。

通過對不同語境下的養(yǎng)老金缺口進行分析發(fā)現(xiàn)，從發(fā)展歷史看養(yǎng)老金有制度性缺口，從支付能力看養(yǎng)老金有現(xiàn)實缺口，從發(fā)展趨勢看養(yǎng)老金有潛在缺口。不同語境下，養(yǎng)老金缺口雖然具有不同的內(nèi)涵，但有一點確是毫無疑問的，我國的養(yǎng)老金缺口在不斷擴大，養(yǎng)老金保險制度可持續(xù)發(fā)展正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

需要說明的是，養(yǎng)老金存在缺口并不意味著養(yǎng)老保險制度在未來可能破產(chǎn)。迄今為止，世界上只有破產(chǎn)的商業(yè)保險公司，還沒有哪個國家的社會養(yǎng)老保險制度破產(chǎn)。德國是世界上最早建立養(yǎng)老保險制度的國家，這項制度至今已經(jīng)平穩(wěn)運行120多年，目前德國的人均預期壽命已經(jīng)到達80多歲，居然還降低了繳費率，提高了養(yǎng)老保險待遇。前蘇聯(lián)和東歐社會主義國家雖然發(fā)生劇變，改旗易幟，也未見這些國家的老人領不到養(yǎng)老金。德國鐵血宰相俾斯麥在建立德國養(yǎng)老保險制度的時候說過一句名言：一個等待領取養(yǎng)老金的人是最不希望社會動亂的人，也是最好管理的人。也正是由于養(yǎng)老金制度在維護社會穩(wěn)定中具有“減震器”、“安全閥”的作用才使得各國即使是發(fā)生政權更迭也要極力維護養(yǎng)老金保險制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性，并不斷完善養(yǎng)老金保險制度。

二、彌補養(yǎng)老金缺口的對策

黨的十八屆三中全會對有效彌補養(yǎng)老金缺口作出了明確的安排和部署。而在具體實踐中，彌補不同語境下養(yǎng)老金缺口的政策措施又各有側重。

（一）養(yǎng)老金“制度缺口”和“現(xiàn)實缺口”的彌補

目前，對于彌補我國養(yǎng)老金“制度缺口”和“現(xiàn)實缺口”的一個直接的措施是加大對基本養(yǎng)老保險的補貼力度。從世界的范圍看，我國政府對養(yǎng)老金的補貼力度是比較低的。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當前我國養(yǎng)老金儲備規(guī)模占GDP總量比例僅為2%。而養(yǎng)老金儲備占GDP的比例最高的是挪威，為83%左右，日本是25%，美國則是15%。因此，我國政府對養(yǎng)老金的投入水平還應有很大的提升空間。

黨的十八屆三中全會提出“健全社會保障財政投入制度”，“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生?！边@是政府對加大養(yǎng)老金投入力度提出的具體、現(xiàn)實、操作性強的改革措施。政府加大對基本養(yǎng)老保險的投入力度對于做實養(yǎng)老金個人賬戶，彌補養(yǎng)老金現(xiàn)實缺口具有立竿見影的作用。況且，養(yǎng)老金的制度性缺口，在性質(zhì)上屬于政府歷史欠賬。政府的歷史欠賬理應由政府埋單。無論是從歷史還是從現(xiàn)實來看，這種做法既是合理的，也是可行的。

當然，我國養(yǎng)老金的“制度性缺口”和“現(xiàn)實缺口”正在呈現(xiàn)不斷擴大趨勢，即使政府通過加大投入力度彌補當下的養(yǎng)老金缺口，未來仍然會產(chǎn)生新的缺口。因此，僅僅依靠政府投入只能暫時性解決問題，治標不治本，不具備可持續(xù)性。而且，長期依靠政府財政補貼養(yǎng)老金將大大增加財政赤字壓力。所以，積極探索實現(xiàn)養(yǎng)老金運營的長期平衡機制才是解決養(yǎng)老金“制度性缺口”和“現(xiàn)實缺口”的出路。

而這就需要做好養(yǎng)老保險制度的頂層設計，在宏觀層面推動養(yǎng)老保險制度改革，打破養(yǎng)老金使用的地域限制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，努力提高養(yǎng)老保險的財務支付能力。通過養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，如用廣東、浙江等地的征繳結余，填補遼寧、黑龍江等地區(qū)的養(yǎng)老金缺口，實現(xiàn)養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)的均衡使用，以達到彌補養(yǎng)老金歷史欠賬和現(xiàn)實缺口的目標。實際上，這既是解決養(yǎng)老金制度缺口、現(xiàn)實缺口的根本出路，也是解決養(yǎng)老金潛在缺口問題的一項重要措施。

（二）養(yǎng)老金“潛在缺口”的彌補

加大政府的養(yǎng)老金投入只是解決養(yǎng)老金歷史欠賬和現(xiàn)實缺口的權宜之計，應基于長遠角度重點考慮彌補養(yǎng)老金潛在缺口問題。黨的十八屆三中全會提出“推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。長期來看，這兩項政策才是從根本上彌補乃至消除養(yǎng)老金缺口的根本性措施。

1.“推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，也即推動養(yǎng)老金雙軌制改革，實現(xiàn)雙軌并軌。在養(yǎng)老金雙軌制體制下，機關事業(yè)單位職工個人不需要繳納養(yǎng)老保險費，卻享受較高的養(yǎng)老金待遇水平。而企業(yè)職工需要按個人工資總額的8%繳納養(yǎng)老保險費，獲得的養(yǎng)老金水平卻較低。養(yǎng)老金雙軌制在本質(zhì)上是一種歧視性社會政策，是極大的社會不公。進行養(yǎng)老金雙軌制改革，將機關事業(yè)單位職工納入社會養(yǎng)老保險制度，由機關事業(yè)單位職工自己繳納一定數(shù)額的養(yǎng)老保險費，既可以消除養(yǎng)老保障領域的社會不公，也為我國養(yǎng)老保險基金籌集注入了新的活力，增加了養(yǎng)老金供給，有利于彌補養(yǎng)老金的潛在缺口。

2.制定與推進漸進式延遲退休年齡政策。延長退休年齡意味著增加繳費年限，縮短領取養(yǎng)老金時間，對于增加養(yǎng)老金供給，減輕養(yǎng)老保險制度負擔和政府財政赤字具有一定作用。從退休年齡來看，發(fā)達國家的退休年齡普遍超過60周歲。如美國65～67歲，德國、西班牙、丹麥、荷蘭都是65歲。目前，英國和德國都醞釀將退休年齡推遲到67歲。其原因在于，歐洲國家已步入老齡化社會，養(yǎng)老保險赤字持續(xù)增加，中央財政不堪重負。可以說，從世界范圍來著，延長退休年齡已然是一個大趨勢。我國在2000年步入老齡化社會，目前人口預期壽命已經(jīng)達到73.5歲，接近發(fā)達國家水平?？梢哉f，基于國際的趨勢和國內(nèi)的現(xiàn)實，延長退休年齡都是不以人的主觀意志為轉移的。

需要說明的是，延長退休年齡要結合國情，要綜合考慮，人口預期壽命、人口結構、勞動力供求狀況、代際公平等多方面因素。在目前雙軌制問題沒有解決，又提出延長退休年齡，這對于現(xiàn)在的企業(yè)在職職工非常不公，也將會引起工人群體的強烈不滿。因此，本研究認為，目前解決養(yǎng)老金缺口問題的關鍵還是要通過改革養(yǎng)老金雙軌制，讓機關事業(yè)單位都參加社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，繳納保險費，增強養(yǎng)老保險基金造血、供血，充實養(yǎng)老保險基金。在改革養(yǎng)老金雙軌制的基礎上，再通過延長退休年齡，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金保值增值等途徑增加養(yǎng)老金供給，逐步彌補養(yǎng)老金缺口，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)。而這在實踐上對于解決養(yǎng)老金缺口問題也具有一定的可行性。

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責任編輯 彭 坤