生態(tài)保護“高壓線”

陳沙沙

“這是一條管理紅線，并不是新的生態(tài)保護地。主要是將原有生態(tài)保護體系中最重要的地方，納入紅線進行重點保護。” 環(huán)保部生態(tài)紅線劃分專家組組長、南京環(huán)境科學(xué)研究所所長高吉喜如此強調(diào)生態(tài)紅線的意義。

13年前，在為浙江省安吉縣做生態(tài)規(guī)劃時，高吉喜首次提出“紅線控制”方案。如今，在中國生態(tài)面臨全方位挑戰(zhàn)的當(dāng)下，這一設(shè)想已上升為國家戰(zhàn)略。

2013年，“劃定生態(tài)保護紅線”被寫入十八屆三中全會決定；今年年初，環(huán)保部頒布《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》（簡稱指南），并重申2014年底將完成全國生態(tài)保護紅線劃定任務(wù)。

無疑，在高層“最強有力的陳述”中，生態(tài)紅線被寄予太多期待。然而，這究竟是條什么線？具體該如何劃定、落實？如何沖破復(fù)雜的地方利益格局？重重問題說明這條線并不簡單。

“紅線”是家底

“紅線就是底線，不能再縮小，如果再開發(fā)就會危及種群安全，生態(tài)的根基就會瓦解。”從2012年起，高吉喜開始牽頭開展環(huán)保部生態(tài)紅線項目。在他看來，“紅線”一詞表明生態(tài)環(huán)境保護的嚴(yán)肅性和不可破壞性。

對此，接受《民生周刊》記者采訪的專家一致表示贊同，認(rèn)為生態(tài)紅線是不可觸碰的底線，也是我國生態(tài)安全的最低保障。據(jù)悉，早在2011年，國家就提出要在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)及脆弱區(qū)等劃定生態(tài)紅線。這是來自國家層面最早的提法。

歷經(jīng)3年，隨著生態(tài)的日益惡化，“生態(tài)紅線”的概念也悄然發(fā)生變化，從最初的狹義范疇逐漸寬泛。

在今年1月召開的全國環(huán)境保護工作會議上，環(huán)保部部長周生賢給出了官方解釋：基本思路是生態(tài)紅線由生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線構(gòu)成。

事實上，有關(guān)“生態(tài)保護區(qū)域”的概念絕非首次提出。

根據(jù)2012年年底的數(shù)據(jù)，中國國家級自然保護區(qū)有363個，占國土面積的9.81%；省級以下的2306個，占國土面積的5.8%。僅自然保護區(qū)一項就占到國土面積14.61%。

另外，2008年《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中的50個重要生態(tài)功能區(qū)，占國土面積的24.7%，還有國家級森林公園、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)等。

既然已有眾多名目的保護區(qū)，為何還要重新劃定“生態(tài)紅線”？在南京環(huán)境科學(xué)研究所生態(tài)中心副主任鄒長新看來這是一種無奈。

“盡管都叫保護區(qū)，但實際上沒能實行嚴(yán)格意義上的保護。”他解釋，中國目前各類保護區(qū)面積都非常大，且存在空間交叉問題。

“究其根源，有些保護區(qū)最初的劃定并不一定科學(xué)，故意劃得過大，希望申請更多的經(jīng)費或項目，導(dǎo)致在現(xiàn)有人力、物力、財力情況下，很難實施嚴(yán)格保護，沒有形成確保國家生態(tài)安全的格局，生態(tài)退化在加劇。”

高吉喜介紹，類似生態(tài)紅線的做法，在國家整體推進之前，一些地方已經(jīng)實行。比如，2000年，在浙江省安吉縣的規(guī)劃中就已提出；2003年，在《珠江三角洲區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃》中，也提出了珠三角區(qū)域的“紅線調(diào)控、綠線提升、藍線建設(shè)”總體戰(zhàn)略，要求對12.13%的陸域（5058平方公里）實行紅線管控；2005年，深圳市劃定基本生態(tài)控制線，一舉將占全市陸地面積約50%的土地劃為基本生態(tài)控制線。

“雖然不叫紅線，但形式、目的類似。”

一條“懸”著的線？

為提高生態(tài)紅線劃定技術(shù)方法的可操作性，2013年9月，環(huán)保部啟動生態(tài)紅線劃定試點，內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北成為試點省份。

2013年8月，江蘇率先推出自己的生態(tài)紅線方案——《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》，提出劃定15大類、779塊生態(tài)紅線區(qū)域，占全省國土面積的22.2%。高吉喜所在的南京環(huán)境科學(xué)研究所，正是江蘇劃定紅線的技術(shù)支持單位。

相較于部分地區(qū)的先試先行，生態(tài)紅線劃定的困難也顯而易見，其焦點主要圍繞如何處理經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的矛盾。

“18億畝耕地紅線是一條數(shù)量線，是可以置換的，但生態(tài)紅線是一條空間線，是不可置換、不能改變的。”高吉喜提到生態(tài)紅線的特殊性，“我們劃分完以后交給地方，地方再與各級市縣對接，一級一級商榷。”

多位業(yè)內(nèi)專家也認(rèn)為，鑒于生態(tài)紅線的剛性約束，短期內(nèi)或影響地方經(jīng)濟發(fā)展，有些地方政府落實紅線的決心不大。

對于劃定生態(tài)紅線所要付出的經(jīng)濟代價、成本，高吉喜深有體會。

他舉例，在為浙江安吉作紅線規(guī)劃時，有一塊區(qū)域被劃定為水源涵養(yǎng)區(qū)，但區(qū)內(nèi)已有一家臺資企業(yè)在此建廠。為保證生態(tài)紅線面積，政府責(zé)令這家企業(yè)搬遷，并賠償該企業(yè)5000萬元生態(tài)補償金。

“劃紅線肯定不是一帆風(fēng)順的，哪個部門都不想一下子被制約，如果被規(guī)劃鎖死，今后就沒有調(diào)控余地了。”江蘇省環(huán)保廳廳長陳蒙蒙向《民生周刊》記者坦言。“省里與市縣都要反復(fù)溝通，細節(jié)上要逐個擊破。”

“最關(guān)鍵的是地方政府認(rèn)同，所以‘劃’和‘定’是兩回事。你劃完了，最終還是要定，定完了還是要管，就是這樣一個程序下來。”鄒長新說。

“我們做過一些試點，在圖紙上劃定后，到實地一看，那里按照法定土地規(guī)劃已經(jīng)準(zhǔn)備開發(fā)建設(shè)為工業(yè)區(qū)、港口等，這就需要和地方政府進行博弈。”

據(jù)媒體報道，目前一些地方就出現(xiàn)了由于擔(dān)心未來國土資源開發(fā)受到限制，從而希望調(diào)整規(guī)劃，將原本屬于紅線保護范圍的地區(qū)劃出規(guī)劃的現(xiàn)象。

此外，除了發(fā)展與保護之爭，也涉及到地方和部門的權(quán)利紛爭。

《民生周刊》記者了解到，目前我國各類保護區(qū)分屬林業(yè)、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、國土、海洋等部門，在各種各樣保護區(qū)的紅線內(nèi)，矛盾與沖突無法避免。

“目前自然保護區(qū)分屬10幾個部門分散管理，都沒有得到應(yīng)有的科學(xué)保護。”中國科學(xué)院動物研究所副研究員、自然保護立法研究組總協(xié)調(diào)員解焱公開表示。

配套管理政策待建

不可忽視的是，學(xué)界普遍擔(dān)憂，即便2014年完成全國生態(tài)保護紅線劃定任務(wù)，但沒有相關(guān)財政幫扶，生態(tài)紅線很可能在各方博弈中成為又一個“概念”。

對此，高吉喜表示，紅線劃定后，根據(jù)保護類型、開發(fā)程度等，要有相應(yīng)生態(tài)補償資金配套。而在先行省份，經(jīng)濟補償促進紅線落地的方式正被擴大應(yīng)用。

陳蒙蒙介紹，2013年，江蘇省級財政共安排近9.88億元補助資金用于生態(tài)紅線區(qū)域保護。2014年，此項資金預(yù)計將達到15億元。

如果按照指南的指導(dǎo)意見，以及各級政府的實際情況，最終將有多少國土面積被納入生態(tài)紅線？

面對《民生周刊》記者的提問，高吉喜預(yù)估，“我們權(quán)衡之后，預(yù)計面積將達到國土面積的30%左右。如果面積太大，根本沒有那么多財力、物力去保護，也會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，太小了又達不到保護的目的。”

對于未來生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展問題，他說，根據(jù)指南，將完善基于生態(tài)保護紅線的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入機制。根據(jù)不同類型生態(tài)保護紅線的保護目標(biāo)與管理要求，制定差別化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。按照生態(tài)功能恢復(fù)和保育原則，引導(dǎo)自然資源合理有序開發(fā)。

“比如，有些地區(qū)就可以開展旅游產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，必須在生態(tài)保護優(yōu)先的前提下。”

同時，也有專家認(rèn)為，雖然生態(tài)紅線的呼聲很高，但國家層面還沒有具體法律法規(guī)、配套政策、管理辦法，這也許會導(dǎo)致生態(tài)紅線劃定搖擺不定，落地有難度。

“紅線如果不能通過法律加以固定，就是一條懸著的線了。”環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南接受媒體采訪時表示。

對此，高吉喜認(rèn)為，生態(tài)紅線管理的主體一定是地方政府。他曾提出建立以政府決策、管理為主導(dǎo)的“監(jiān)測監(jiān)察—預(yù)測預(yù)警—法律法規(guī)三級遞進的生態(tài)紅線保障機制”。法律法規(guī)方面，他認(rèn)為要開展現(xiàn)有法律法規(guī)的缺失分析，逐步建立完善國土生態(tài)安全法律法規(guī)保障體系，以保障紅線的強制性。

“關(guān)于生態(tài)紅線保護單獨立法的可能性較小。我們與人大法工委溝通過，一是建議能夠把紅線保護納入《環(huán)境保護法》，二是建議針對紅線制定相應(yīng)的管理辦法，這需要幾個層面同時推進。”