朝陽遷戶村民的“編外”之痛

郭鵬

2014年2月底，石福坤與五、六個同村同組的農民約定在當地八里堡菜市場，商討如何解決他們身份的問題。

商量了近兩個小時，沒有結果。

如果再次與所在街道和區里交涉，他們已經料想到將會得到何種答復。打算用法律來解決問題，可是面對高昂的律師費，他們曾數次撓頭，最終決定先把這事放一段時間。

“會議”散場后，他們回身望著即將交工的一棟棟高樓，噓唏不已。

作為當初響應“入朝”政策的村民，“石福坤們”在遼寧省朝陽市雙塔區八里堡村（注：2006年該村劃并朝陽市龍城區管轄）已經生活20多年，雖然擁有當地農業戶口，但他們依然覺得自己是外鄉人。

新編“十三組”

1992年的春天是一個希望之春。為了加大改革力度，當時遼寧省朝陽市委市政府決定加快城鎮化發展速度，有意將朝陽市達到雙五標準（即城區面積達到50平方公里，人口達到50萬），于是，招人擴城政策隨之開始。

在朝陽市雙塔區檔案局，《民生周刊》記者看到了1992年6月12日的區委區政府會議記錄。記錄載明，“在關于農業人口遷入我區入戶問題”的討論結束后，區領導孫立新作了總結性發言，他說，此項工作要注意兩點，“一是不要傷害農民利益，二是做工作不讓農民罵咱們。”

當年10月10日，八里堡村根據雙塔區政府會議精神，著手增加該區農業人員。召開多次會議后，最終確定了八里堡村落戶收費標準及待遇原則：落戶費根據原戶籍不同分別為2000元到3500元不等，外入戶人員統一編入八里堡村第十三組，并明確強調外入戶人員與八里堡村原村民享受同等待遇。

于是，在隨后很長一段時間，朝陽市借助各種媒介，號召全國各地的農業從業人員積極“入朝”，并宣傳吸納農業人口“入朝”的優惠政策。

在1992年至1995年間，朝陽市僅八里堡村就有339戶、862人先后遷戶至此，繳納落戶費共計約170余萬元。石福坤說，當時他們這些外來落戶人口全部被分配到村里新組建的十三組。

《民生周刊》記者了解到，當時多數外來落戶人員決定遷戶到八里堡村主要考慮兩個因素，一是政府承諾和原村民同等待遇，另一個就是八里堡村位于城市近郊，地理優勢較明顯，對個人今后的發展會有好處。

政策遇冷 土地變熱

“當初招戶政策宣傳待遇平等，我們來了。早知這樣，不如呆在老家，起碼有地可種，有房可住，現在想回也回不去。拿著當地的戶口，卻享受著外地人的待遇，這滋味不好受。”村民賈志剛（化名）對《民生周刊》記者說。

據石福坤等村民回憶，當時十三組的農民多為20歲左右的年輕人，在拿到八里堡村農業戶口本后，他們繼續著正常的打工生活。由于年齡較小等客觀原因，十三組部分村民當時對耕地、宅基地等的需求并不迫切。

自1992年十三組村民開始落戶起，村里按正常手續僅批了61戶宅基地。后來由于八里堡村屬市區近郊的原因，到1998年朝陽市規劃局就停止了對八里堡村宅基地的審批工作，農民宅基地指標被凍結。

這期間，在申請宅基地無望的情況下，十三組村民又開始申請口糧田，石福坤說，當時村里告訴他們已無機動地可分。

于是，部分無房無地的十三組村民開始逐級申告，要求分配土地和申請住房。

2003年，雙塔區站南街道辦事處對此問題給予了答復。處理意見中注明：針對十三組目前仍沒有宅基地的村民，在2004年八里堡村即將進行的城中村改造統建農民住宅樓中解決，購買價格享受一定幅度優惠。對于承包土地的問題也明確說明：十三組到其他十二個組抽劃土地來分配，政策上不允許，現實也做不到。

十三組村民拿到答復意見后，考慮到當時的狀況，他們決定再等等看。石福坤說，畢竟十三組的村民從來沒想過從其他十二組的村民手里搶地，是否擁有機動地他們也無法得知，但住房問題有了答復，也算解決了一些問題。

但是，十三組的村民沒有想到，街道辦對他們解決住房問題的承諾直到2007年也沒能兌現，而此時的八里堡村，已被規劃到朝陽市龍城區海龍街道辦事處管轄。

隨著時間的推移，地處城市邊緣的八里堡村在城中村改造中取得不錯成績，所擁有的大量集體土地陸續被征為國有建設用地，后被出讓用于商業用地。

2007年初，十三組村民在他們提出的主要訴求中，除了補批宅基地，補償10多年來沒有土地、沒有住房造成的經濟損失外，又提出土地變為國有后同八里堡村村民一樣得到土地補償費及人口安置費的要求。

2007年1月31日，朝陽市龍城區農村經濟委員會在給十三組村民的信訪事項處理意見書中作出“裁定”，八里堡村十三組村民不屬于八里堡村集體經濟組織成員，故無法獲得該集體經濟組織利益分配資格。

“集體經濟組織成員”博弈

對于集體經濟組織成員這個“新鮮”身份，十三組村民并不認同，石福坤說他們再次去了龍城區討說法。

可是，龍城區人民政府信訪辦給出的復核意見依然未變，“八里堡村十三組村民不屬于八里堡村集體經濟組織成員”。

根據龍城區信訪辦及龍城區農委給出的相關解釋，十三組村民不屬于集體經濟組織成員是由于十三組村民當時繳納的只是落戶費，而沒有繳納公共積累，因此，十三組的人只屬于八里堡村村民。

農民需要繳納的公共積累如何理解？龍城區分管農經工作的副區長白躍冰說，公共積累相當于農村的建設公積金，由村民向村集體繳納，“就像生產隊時期的工分”。

石福坤等村民對于公共積累的理解和白躍冰相差無幾，他們認為，如果農村農業人口由本村遷到另外的村，為了享有與遷入村村民同等的資格或權益，需要依照村里的規定繳納一定數額的生產資料原始積累入股基金，他們是能理解并接受的。

“正因為此，我們當時來八里堡村時對繳納的3000元錢并沒有異議，這就應該算是公共積累，畢竟在當時這筆錢不是小數目?！笔＠ふf，對于十三組村民繳納的落戶費，村里也是以集體名義使用的。

石福坤的說法，在八里堡村得到了多位村民證實。據十三組村民描述，當時十三組新遷入人員共繳納落戶費170余萬元。其中公安部門等收繳約50萬元作為落戶手續費用，剩余約120萬元由村里用于村辦企業投資。后由于企業經營不利，村里將該企業出售，出售款償還了八里堡村全體村民的債務。

八里堡村村委會對此也予以認可。一份蓋有村委會公章的《八里堡村村莊建設用地補償分配方案》草案明確載明：本村非集體經濟組織成員的農民，由于其在入戶時繳納了入戶費，入戶費主要用于全村公共支出，對全村各項事業發展有一定貢獻。

盡管如此，十三組村民繳納的170余萬元在龍城區海龍街道、龍城區農村經濟經營管理局及區政府三方看來仍不屬于公共積累，僅是落戶費。因為，他們強調在八里堡村的賬簿里看不到“公共積累”繳納的賬目。

對此解釋，十三組村民認為是不合理的。他們找到了當初落戶時村里的出納員，現為八里堡村村支書的李志敏（音）詢問此事。

李志敏對村民說，當時村里根本就不知道何為公共積累，村里下賬時從沒下過公共積累這種賬目，而且對于村集體經濟組織成員身份的概念，李志敏也表示自己就是在十三組最近幾年反映情況時才有所了解，之前從沒聽過，也不知道自己就是集體經濟組織成員。

十三組的村民曾數次向海龍街道辦事處、農經委及區政府反映此情況，并提出“是否由于村里在下賬環節出了問題，就可以忽視十三組1000余口人為村里作的貢獻及上繳的公共積累？”

可是，區里的聲音依舊為：十三組沒有繳納公共積累的憑證。