論我國金融信用法治環境的構建

李宏偉

（河南省社會科學院 政治與法學研究所，河南 鄭州 450002）

論我國金融信用法治環境的構建

李宏偉

（河南省社會科學院 政治與法學研究所，河南 鄭州 450002）

誠信是市場經濟的基礎，同樣也是法治經濟的基礎，更是一個國家綜合國力中軟實力及其法治化水平和治理能力現代化的重要標志。金融信用法治環境的構建有利于投資環境的形成，也有利于社會資源的再分配，更有利于市場經濟主體積極性的發揮。在依法治國的過程中，應當借鑒國外發達國家和地區的法治經驗，積極推動國家金融信用相關法律法規的修改完善，進一步加強司法程序保障制度建設，以此來充分保障依法治國的順利實施和建設。

依法治國；金融信用；法治環境

目前，我國的信用體系還不健全，社會整體信用水平不高，尤其是金融信用問題已經成為制約經濟社會發展的突出問題。筆者認為，在依法治國的進程中，應當著重考慮金融信用法治環境構建的一系列制度性架構的安排，以此來充分保障依法治國的順利實施。

一、金融信用法治環境構建的重要意義

金融信用體系是市場經濟體系中最具基礎性的規則體系。市場經濟是契約經濟，契約經濟講究的就是“言必信、行必果”。金融信用是投資、融資、借貸、從事資本運作的前提和基礎，是市場經濟體系得以完善的保障，是經濟發展道路上的橋和路。[1]它對經濟金融穩健快速的發展起著至關重要的作用。

（一）有利于良好投資環境的形成

建立在誠信基礎上的金融行業發達與否，往往與這個社會的誠信基礎和社會信用程度密切相關。良好的信用體系有利于經濟區域形成良好的投資環境，進而吸引世界上優秀的企業家及財團來投資。在市場經濟條件下，雄厚的資本往往向成本低、效益好、利潤高、增值幅度大的行業和有利于投資效益實現的地區集中，良好的金融信用法治環境恰恰是投資環境的重要內容。世界發達國家的實踐經驗表明，不論是自然形成的國際金融中心（如北美洲的經濟中心紐約和西歐的倫敦），還是在政府主導下建設的區域金融中心（如東亞日本的東京和東南亞的港口國家新加坡等），它們得以發展的前提和基礎，其中最為重要的條件都是有一個非常好的金融信用法治環境。[1]

（二）有利于促進社會資源的再分配

隨著我國對外開放程度的日益提高和市場經濟的快速發展，存在于經濟社會各個方面的社會資源譬如信息、技術、能源、材料、土地、人力、教育等的整合作用，在生產、流通、消費等環節越發的顯示出強大的生命力。良好的金融信用法治環境，有利于這些資源的再分配及其整合，能夠加速市場經濟過程中資本的積累和周轉，節約和增加現金流，降低各種相關費用，減少交易成本，同時行業間利潤率趨于平均化。

（三）有利于市場經濟主體積極性的發揮

良好的金融信用法治環境，有利于市場經濟過程中的參與者積極性和創造性的發揮。尤其是良好的個人信用法治環境，是良好的市場經濟秩序建立的前提條件。沒有個人信用作為基礎和保障，就不可能建立起有效的市場秩序，所謂的市場經濟也就不可能快速健康穩定的發展。規范的個人信用法治環境是最基本最樸實的市場要求。樹立誠信、友善的社會主義核心價值觀不但是建立個人良好信用法治環境的前提，也是整個金融信用法治環境構建的基礎。[2]因為信用程度的高低和信用資源的多少會直接影響到市場主體等參與社會分工的程度，影響著社會分工的發展及其利益的分配，所以說良好的金融信用法治環境對市場主體的積極性的發揮有著積極作用。

（四）有利于依法治國保障體系的形成

推進法治中國建設，沒有強大的保障體系作為支撐是不可能完成的。我們探索促進經濟發展方式轉變的新模式，進一步提升對外開放的平臺和窗口，提升對外開放的層次和水平，創新管理體制機制。圍繞這些目標的實現，在各個保障體系中，金融信用體系是一個非常重要的、基礎性的保障體系。招商不僅要引得來，還要留得住，良好的營商環境需要良好的金融信用法治環境作前提和基礎。

二、目前金融信用現狀及其存在的法律問題

“信用”一詞的法律意義可以追溯到古羅馬時代。在古羅馬法中表示“相信他人會給自己以保護或者某種保障，它可以涉及從屬關系，也可以涉及平等關系”。[3]當出現信用違反時，可能會使民事主體的人格發生減損或者喪失。[4]從我國目前市場經濟發展的過程來看，與之配套的社會信用體系并未生成，社會信用體系建設在某些領域、部分地區才剛剛起步，尤其是金融信用體系建設，問題比較突出，甚至面臨著“信用缺失”的尷尬境地，在諸多領域不講誠信、違約失約、不守信用現象仍然存在。

（一）商業市場領域出現的信用缺失及其法律問題

契約是市場經濟體系最為基本的要素單元。“有約必守、誠信履約”也是市場經濟最基本的要求和規則，是商界最基本的品格和素養。[1]根據我國《合同法》的相關規定，現行合同形式主要有書面合同、口頭合同以及默示合同。①參見最高法院關于合同法重要疑難問題的司法觀點（2014）。同時，我國《合同法》對合同的訂立、合同的履行等做了比較清楚的規定。但是，在市場交易過程中，仍然存在著諸多違約、毀約、撕約、商業欺詐、合同詐騙等違約違法行為，甚至于有些老板“跑路”躲避債務，有些企業借企業改制、股份改造、企業破產之機轉移資產、逃廢債務。法律上的違約責任、詐騙等一系列違法犯罪的制裁措施顯得軟弱無力、束手無策。有些企業和個人明目張膽地違約，逼迫債權人走漫長的訴訟途徑尋求救濟，法律手段空顯乏力。

（二）資本市場領域出現的信用缺失及其法律問題

目前我國資本市場信用缺失的主要表現之一就是上市公司面臨的信用危機。2001年以來，中國證券市場上的造假行為可謂層出不窮，例如重慶紅光、億安科技及藍田股份等，它們虛增利潤，操縱股價，大肆進行內幕交易、編造信息、隱瞞不報，以及采取其他違規行為，這些做法違反了《證券法》和其他法律法規的規定，嚴重褻瀆法律，破壞證券市場的信用，損害投資者的合法權益，挫傷了投資者的信心。[5]

（三）信貸市場領域出現的信用缺失及其法律問題

受我國金融體制機制的影響，我國目前的投融資渠道比較狹窄，長期以來從銀行融資的比率占到80%以上，企業從銀行貸款后卻不守信用，往往會拖欠銀行貸款，長期不還或少還本息，或還利息不還本金，甚至“跑路”、假破產等。信用的惡化導致了銀行資產的惡化。“貸款的時候是孫子，還款的時候是爺。”企業失信形成的龐大的不良資產已給我國銀行業的健康運行帶來了巨大的威脅，它直接造成銀行的資產萎縮，自身經營出現困難，并暗藏著巨大的金融風險。[5]在過去幾年間，包括地下錢莊、擔保公司、P2P借貸(網絡借貸平臺)、典當行和互聯網金融等影子銀行為那些受困于資金短缺的企業、房地產項目、地方融資平臺公司等提供了商業銀行以外的資金。目前，沒有人能算出這些“表外的表外”資金規模究竟有多少。受信用機制的影響，它們的隱蔽性更強，風險也更大。

（四）票據、保險市場領域出現的信用缺失及其法律問題

我國票據市場的失信主要表現為票據詐騙。2013年，全國公安機關立案的票據偽造、編造案件以及違法承兌的案件8000多起，涉案金額達60多億元。票據欺詐案件的增多導致了商業票據的支付功能的下降，市場主體不再信任票據的作用，導致了票據信用降低及市場主體之間不信任增大，大大制約了企業和地方經濟的發展。在保險市場，由于一些從業人員誤導、欺詐客戶事件的頻頻發生，再加上保險公司理賠手續繁瑣、拒賠現象的負面影響，導致了整個保險業市場社會信譽不高，保險信用度降低。所以說，這種建立在本應該是非常嚴肅的契約基礎上的那種誠信精神、契約精神乃至契約法則卻蕩然無存，完全沒有體現出法律的威嚴以及本應該彰顯的法律效果。

（五）個人、政府信用的缺失及其法律問題

個人信用是社會整個信用體系的基礎，決定著一個社會、一個國家、一個地區的整個信用環境的好與壞。目前，我國就個人信用機制問題還沒有完全建立起一套行之有效的模式或者規則體系。一些人利用法律以及監管體制上的漏洞，譬如一房多賣現象、重復抵押、套取現金、惡意透支、拒不執行法院判決等，嚴重損害債權人的利益。遺憾的是，在個人信用危機的情況下，一些地方政府的不誠信表現給本來就不是很好的社會信用環境起到了負面的作用。譬如政府長期拖欠債務、違法違規擔保、政策朝令夕改缺乏連續性、不講信譽不兌現承諾等。如何從法律上對這種不誠信的個人和政府以遏制，的確是一個迫切需要解決的法律問題。

三、國外發達國家和地區的經驗啟示

世界上諸多的發達國家在金融信用體系建設方面基本上都已自成體系，完善的社會信用環境和人文基礎給市場經濟快速發展奠定了良好的基礎。譬如美國、加拿大、澳大利亞、英國、法國和德國等，尤其是美國和歐盟的社會信用環境、征信機制、信用方面立法建立發展都比較早，再加上政府部門較高的管理技術和執法水平以及比較健全的信用服務業，有力地促進了經濟社會的健康有序發展。

（一）美國

1.信用立法概況

美國全方位信用法律體系建設起始于20世紀70年代，頒布最早的一部法律是1970年公布的《公平信用報告法》（Fair Credit Reporting Act）。后來又陸續頒布了《誠實租借法》（Truth in Lending Act）、《信用卡發行法》《公平信用和貸記卡公開法》《電子資金轉賬法》《銀行平籌競爭法》《房屋貸款保護法》《金融機構改革—恢復—執行法》《社區再投資法》《信用修復機構法》（Credit Repair Organization Act）等。這些法律的頒布實施，為美國建立良好的金融法律環境和市場交易秩序奠定了堅實的基礎。這些法律規范的集中體現就是規范授信、合法守信、平等授信、保護隱私。信用管理及服務行業呈現出了一體多位的特點，不但有可操作性較強的實施辦法和措施，同時又有統一的原則和標準。[4]

2.征信體制模式

從世界發達國家征信業發展的歷程來看，由于各國民族文化、風俗民情、歷史條件、法治思想、社會理念等的區別和不同，征信模式可以集中概括為兩個方面，即公共模式和私營模式。也就是業內所說的歐洲模式和美國模式。

美國的征信模式是完全市場化的，征信數據庫對社會完全開放，征信服務機構都是由民營資本投建。美國有3個征信數據庫以及400多家地方信用局。這些信用局都是民間設立的，都屬于私營性質的。法律規定，消費者信用調查報告的合法用戶有9種，主要是信用交易的對方和雇主，以及國家安全和司法部門。美國征信制度的優點在于私營的信用局不僅支持現金信用的授信者，還支持零售信用和服務信用的授信決策。信用工具的發行使市場交易額大幅度增加，從而滲透到美國社會的各個角落。但是這種模式也容易造成激烈的市場優勝劣汰，造成民間資源浪費和重復投資。[1]

（二）歐盟

1.信用立法概況

相比美國而言，歐盟在制定與信用有關的法律時比較重視實用性，其信用立法的宗旨和原則就是在保護人權和開發數據之間取得平衡，在保護消費者個人隱私權的同時，還要保證企業和消費者征信信息的暢通。德國在1934年開始建立個人信用登記備案系統，并相繼制定出臺了一系列操作實施細則。聯邦德國先后于1970年和1977年頒布實施了《分期付款法》和《通用商業總則》，用來指導消費借貸業務。為了保護隱私權，同時又能合理利用個人信用信息資料，瑞典、法國、挪威和盧森堡等國家先后制定了《個人數據保護法》。同時，1980年經合組織頒布的《個人人格保護及合理利用個人數據國際交流準則》進一步促進了歐盟國家在個人數據保護方面的立法。為了促進歐盟經濟一體化建設，歐洲議會于1995年10月通過了一個旨在維護市場公平交易的《個人數據保護綱領》，促進了個人征信數據在同等數據開放水平的征信國家內的使用和傳播。[4]

2.征信體制模式

歐洲的征信體制恰恰與美國的體制模式相反。歐洲的征信機構都是由政府財政出資建設的，往往由國家銀行出面統一組建，其建立的基礎就是銀行內部的貸款登記備案信息數據庫。1992年，歐洲中央銀行行長委員會會議建立了“信用信息登記系統”。該系統實行金融聯合征信方式，服務對象僅限于會員金融機構。該模式能夠有力地保護金融行業以及信息系統的安全，能夠有力地保護個人信息隱私。這種模式的不足之處在于系統不向零售信用和服務信用授信人提供服務，不利于將信用工具滲透到社會的各個角落。另外，政府財政負擔過大，且征信數據庫的容量相對較小。

四、構建金融信用法治環境的對策建議

良好的金融信用體系和制度是市場經濟快速健康有序發展的前提和基礎。尤其是金融信用法治環境的構建是經濟社會建設發展能夠依法規劃、依法發展、依法治理的有力保障。筆者建議，金融信用法治環境的構建應當借鑒國外發達國家和地區的法治實踐經驗，結合我國法治發展的實際情況進行綜合性的常態化的制度性安排。

（一）積極推動國家金融信用相關法律法規的修改完善

1.積極推動有關金融信用立法的制定和修改

充分發揮我們各類市場主體的積極性和主動性，向中央積極提出建議，積極推動有關金融信用法規規章的制定和修改。同時發揮社科系統的研究力量，集中學科優勢，多立項多研究，為國家金融信用立法尤其是有針對性的立法提供有力的理論方案和實踐經驗。2013年3月15日，《征信業管理條例》（以下簡稱《條例》）正式頒布實施。這是我國第一部規范征信業健康發展的行政法規，將對我國征信業發展的制度化、規范化、法制化起到積極的促進作用和保障作用。但是，該《條例》還存在一些缺陷和不足，譬如對于什么是公共信息沒有明確規定，民間征信機構是否能夠共享中國人民銀行的金融信用信息基礎數據庫，如果能，怎么共享不清楚，同時規定“不從事信貸業務的金融機構向金融信用信息基礎數據庫提供、查詢信用信息以及金融信用信息基礎數據庫接收其提供的信用信息的具體辦法，由國務院征信業監督管理部門會同國務院有關金融監督管理機構依法制定”。這種授權性的規定有使征信業管理陷入行業壟斷的嫌疑。該《條例》很多條款規定的太籠統，可操作性不強，甚至有些條款模糊不清令人很難理解。筆者建議應對征信業管理立法進行研究，在《條例》的基礎上提升法律地位，由全國人大常委會通過一部《征信業發展管理法》，增加條文，增加內容，增強其可操作性。

2.推動與金融信用相關法人制度的修改完善

有限責任公司作為現代企業制度的主要形態，它的產生為公司在市場經濟活動中發揮關鍵作用奠定了物質基礎。但是，一些人濫用公司的獨立法人地位侵害債權人的合法利益，尤其是金融機構的利益，妨礙金融秩序和社會信用。筆者認為可以借鑒國外的立法和司法經驗，進一步完善我國法人人格否認制度，允許債權人向股東直索債務，保護債權人合法權益。

3.積極推動與金融信用相關破產法律制度的修改完善

破產制度是與企業金融信用緊密相關的一項法律保護制度。但目前我國只有一部《企業破產法（試行）》，且適用范圍僅限于全民所有制企業，條款不健全，急需加以修改完善，尤其是合伙企業、民營企業、金融機構如何破產也沒有法律可依。筆者建議，應該在《破產法》和《刑法》中增設破產犯罪，保護債權人利益。追究那些有損害債權人利益或者破壞破產程序的行為，例如放棄擔保債權、轉移隱匿財產等破產犯罪行為。同時，應盡快建立我國個人破產制度。借鑒國外立法經驗，對破產人的身份、地位加以必要限制，法院可根據債權人的請求限制其居住、資金來往，防止破產財產流失。債務人在一定期間內不得擔任公務員、律師、仲裁員、公司高管等，不得進行任何高消費或者投資活動。

4.積極推動與金融信用相關物權法律制度的修改完善

首先是物權公示制度。物權公示是我國《物權法》規定的一項重要物權制度。只有依法確立完善的公示制度并賦予產權以公信的效力，市場交易主體才能省去一系列不必要的產權歸屬即所謂“資信”的考察，從而降低交易成本，提高交易主體的資信能力，防范失信欺詐行為，防止信用風險。[4]

其次就是進一步完善擔保物權制度。《物權法》出臺后，《擔保法》并沒有作出相應的修改，只是最高法院做出了一系列的司法解釋加以平衡和調整。筆者建議對《擔保法》應及時作出修改，使其與《物權法》相一致，同時創設新的擔保方式（不窮盡當事人約定的擔保方式）來對債權債務關系加以規范，保障債權的圓滿實現，確保企業等市場主體守信、不失信。

5.積極推動與金融信用相關侵權法律制度的修改完善

隨著我國市場經濟活躍度的提高，各式各樣的欺詐行為也粉墨登場，搞得合法經營者防不勝防。這種嚴重侵害他人（企業）合法權益的行為嚴重損害了市場信用和交易秩序，使整個社會的信用程度降低。筆者認為，目前在《合同法》《民法通則》及《侵權責任法》中規定的懲罰欺詐行為的措施力度還不夠，應該在《證券法》《保險法》《刑法》和《合伙企業法》等相關市場交易法律法規中增加懲罰約束條款，加大懲罰力度，增加失信成本，讓失信者傾家蕩產，確保社會信用不遭到破壞或損失降到最低。

（二）加強司法程序保障制度建設

1.完善民事執行程序，加大執行力度

對于法院來講，民事裁判結果執行難的問題，不但嚴重損害了司法權威和公信力，而且對社會的信用造成了惡劣影響和破壞。執行難問題一個是經濟實力的問題，另一個就是信用問題。必須進一步完善民事執行程序，加大執行力度，解決執行難的問題。筆者認為，可以在目前執行債權憑證制度、被執行人財產申報制度、黑名單制度的基礎上，創設一些新的有約束力的執行措施。譬如建立懸賞公告制度（部分法院已經在實施）和完善的信用登記制度。即由人民法院以公告的形式，要求社會各界積極監督，提供被執行人的財產情況、高消費和償債情況，一旦舉報查證屬實，則給予舉報人一定的獎勵。這有利于調動社會各界的積極性，對債務人形成強大的威懾，也將極大推動執行工作的順利進行。信用登記制度即在執行期間，如果債務人沒有財產可供執行，債權人的債權不能得到實現，建議人民法院將債務人不履行或不能履行債務的情況提供給有關債務履行信息的機構，這些機構將債務人不履行債務的基本情況收集在一起，允許公眾查閱。這樣，在當事人訂約時，一方就可以查閱另一方是否有欠債記錄，從而決定是否與其交易。這就可以極大地減少那些負債累累卻仍然大量舉債的現象，有助于防止欺詐和逃廢債的行為。[4]

2.創新金融司法審判方式，優化金融司法環境

2011年3月1日，河南首家金融審判法庭在鄭州市中級人民法院成立。金融審判法庭的設立不但是開創了河南金融市場上的一個先河，也是“傾力誠信建設，著力打造金融誠信大省”的誠信金融的良好實踐。①河南金融審判法庭的主要職責是審理涉及銀行、保險、證券、基金、信托、期貨、票據等方面的金融民商案件，并對基層法院的金融案件審判進行督導指導，向金融機構發布審判信息、典型案例，開展有關金融法制教育與學術交流等。目前，鄭州市中級人民法院還專門設立了金融執行庭，以配套解決金融勝訴案件的執行難問題。

筆者建議，我國在此基礎上創設金融仲裁院，進一步提高金融法律服務水平，優化金融司法環境。在法治中國建設過程中，隨著金融業的快速發展和市場化程度的加深，各種新型的金融經濟糾紛和金融違法犯罪案件將會陸續出現，僅靠法院一家來承擔金融司法任務未免太重，金融仲裁院的設立可以有效地解決法院審判工作壓力大的問題。

（三）創新金融信用征信服務機制

1.搭建一個全面系統的、信息數據廣泛的征信服務平臺

我國應搭建一個包含多個部門、多項內容、多種數據的征信基礎數據統一服務平臺，推進部門信息共享。建立全面系統的個人和企業信用征信資料，這些資料涵蓋了銀行信貸信息、工商信息、土地房產信息、擔保信息、法院裁判執行信息尤其是失信信息。完善信用資料使用、懲戒失信行為等方面的制度性安排，提高全社會信用服務水平。這些信息面向全社會提供查詢服務。同時應通過立法鼓勵支持民間資本投建征信服務機構。

2.制定完善全方位的信息數據采集機制

通過立法完善企業和個人信用信息基礎數據采集機制，建立健全國家機關、企業事業單位等行業間、部門間信息共享及其協調協作機制。制定并組織實施信用評價指標體系，加快中小企業擔保體系建設，加強信用體系宣傳推介力度。同時推動金融企業高管和從業人員的信用檔案建設工作，進一步完善金融企業高管和從業人員的誠信建設。

3.構建科學的金融生態法治環境建設指標評估體系

建議各級政府金融辦開展區域信用評估，建立權威的信用評級體系，推動行業或企業全面提高履約意識；將信用環境評估與銀行業支持當地經濟發展結合起來，打造金融信用新常態，形成長效化的良好政策導向、利益機制和社會環境，對信用環境長期得不到改善的地區，可以采取金融服務退出機制。

（四）完善失信懲罰機制

對失信行為的懲罰力度不夠、法律執行力不足是群眾反映最為強烈的問題。失信懲罰機制是金融信用體系重要的基礎性內容，是金融信用法治環境建設的重要保障和支撐。筆者建議，我國應借鑒國外經驗，探索建立失信企業聯合懲戒機制和黑名單公示制度。重塑失信懲罰制度的地位和功能，對失信者出重拳下狠心，讓失信者傾家蕩產，讓守信者名揚天下。

[1]徐冬根.上海國際金融中心法制環境建設研究[M].北京：法律出版社，2007：241-257.

[2]張維迎.法律制度的信譽基礎[J].經濟研究，2002，（1）：23.

[3][意]朱塞佩?格羅素.羅馬法史[M].黃風，譯.北京：中國政法大學出版社，1994：234.

[4]吳弘.上海國際金融中心建設的法制環境[M].北京：北京大學出版社，2010：31-185.

[5]魏英梅.我國金融信用缺失及防治問題探討[J].經濟理論研究，2006，（3）：71-72.

（責任編輯：王淑云）

1003-4625（2014）12-0062-05

F832.1

A

2014-10-13

本文為2014年度河南省哲學社會科學規劃項目《河南法治縣（市、區）創建指標體系和考核標準研究》（批準號：2014CFX004）的階段性成果之一；2014年度河南省社會科學院院級課題一般項目《深入推進平安河南建設研究》（課題編號：2014B14）的階段性成果之一。

李宏偉（1976-），男，河南尉氏人，碩士，副研究員。