上海市房屋征收工作的改進研究

李佳樂

（同濟大學經濟與管理學院，上海 200092）

0 引言

房屋征收是一項改善城市面貌、提升居民生活質量的重大民生工程，但由于其關系到居民的切身利益，在實際運作中一直是一個難題。2011年，國務院出臺了《國有土地上房屋征收與安置補償條例》（以下簡稱《條例》），明確了政府是房屋征收的唯一主體，上海市也隨即出臺了實施細則。不過，就上海市而言，由于一些歷史原因和經濟社會發展，被征收居民對房屋征收的公開性、公平性和公正性仍有疑慮，對補償安置的要求也不斷提高。為此，要贏得被征收居民的理解和支持，盡早實現預期目標，就需要對以往的工作方法進一步改善。

1 2011年《條例》實施后產生的問題

對新《條例》的實施，征收人——政府是開展摸索，被征收人——居民則是進行觀望。筆者通過在2012年上海市楊浦區的2個房屋征收基地實踐，認為有以下問題。

1.1 被征收人的補償預期不斷提高

一些被征收人會對新政策有誤讀，提高了自己的心理預期。主要有以下3個方面原因。

（1）被征收人對新政策存在誤讀。部分被征收人誤認為新政實施后，政策將會進一步放寬，因而對補償安置漫天要價，希望通過動遷，一攬子解決經濟、醫療、教育、就業等各類家庭困難。

（2）過去補償安置政策的慣性效應。上海市以往的補償安置政策有住房解困、生活解困的雙重作用，新條例和地方細則出臺后，未提及對困難安置對象的額外補償，因此，部分被征收人認為政策“倒退”。

（3）征收雙方的評判標準不同。征收人與被征收人對房屋價值的認識不一致。被征收人除了考慮房屋本身價值，還會考慮升值潛力以及對自己工作、生活的影響等問題。雙方的標準不一樣，必然產生問題和矛盾。

1.2 政府的補償安置政策存在不足

作為房屋征收主體的政府，在具體房屋征收方案的制定中，確實存在一些考慮不周的地方。筆者認為主要存在以下3點不足。

（1）補償安置標準有漏洞。目前，征收補償安置政策實際上采用“數磚頭”和“數人頭”的雙軌制。對一些人口多、居住面積小的被征收人按戶籍人頭進行保底安置，使一些非常住人員的戶口也遷入了征收房，導致人均補償安置款的攤薄，或選房套型上受到限制，由此引發家庭內部矛盾。

（2）房屋征收市場面上不平衡。“面上不平衡”指各個區縣在補償政策上各自為政，由于經濟發展情況不同，故各區縣制定的補償標準也不相同，導致地區間補償差異大，引起被征收人相互攀比，心理不平衡。

（3）社會環境的負面影響。在推行“陽光”征收前，當時的動遷公司存在著區別對待，“前后一致”并沒有實施到位，使被征收人感到的是“晚走多得益”，造成現在被征收人仍存在不信任感，采取拖延戰術。

1.3 征收推進中政策把握存在困難

新條例實施后，許多具體的政策口徑尚處于摸索階段，具體操作流程也在形成中，筆者認為存在以下有礙推進的問題。

（1）家庭共有產。因夫妻共有、家庭共有、共同繼承和其他共有都可能產生共同共有，按共有產理論，共有人都有管理共有財產的權利和義務。因此，對共有產的房屋征收須征詢所有共有人的意見，一旦共有人意見不一，就會陷入僵局。

（2）違章搭建。在私房地區普遍存在著違章搭建的問題，這些違章建筑被用于向外來人員出租牟利，出租人每月的收益可高達萬元。如何處理這些違章搭建，會影響征收基地的推進和收尾。

（3）群體性糾紛。近幾年來，房屋征收的數量不斷增加，每個征收基地有幾百上千戶。雖然每戶的具體情況不同，但在爭取更多的補償這一點上是相同的。共同的利益訴求，會使他們形成利益群體。

1.4 征收經辦人員隊伍素質有待提高

房屋征收事務所經辦人員在房屋征收過程中直接與被征收人接觸。部分經辦人員文化程度低、行為不規范，少數人作風不踏實、服務意識淡薄、政策宣傳不透徹、執行操作扭扭捏捏，使被征收人心存疑惑，給征收工作帶來很大的困難和負面影響。

2 措施建議

面對新《條例》實施后房屋征收中出現的種種問題，筆者認為可以從以下幾個方面著手改進，進一步完善現有的操作方式。

2.1 建立項目化運作機構

由于房屋征收具體工作中涉及的部門較多，可按照項目管理小組的模式組建項目領導小組，通過由領導小組牽頭，統一思想、口徑、標準和步驟，統籌協調各部門、單位開展運作。項目領導小組可下設統籌協調、宣傳發動、征收維穩、外來人口清理、評議監督、住房困難戶人數認定、征收推進等7個專項工作組和1個辦公室。

2.2 引入第三方參與征收

要順利推進房屋征收，僅靠房屋征收事務所的經辦人員是不夠的，建議引入人大代表、政協委員、社區法官、律師、居委干部、社區工作者等第三方人員參與征收推進。通過發揮第三方人員的公信作用，讓處于等待觀望的被征收人盡早了解征收的政策底線，避免無謂等待。對因家庭利益分配問題而無法簽約的，也可發揮第三方成員的身份優勢，主動參與家庭矛盾的協調和化解。

由于房屋征收工作的復雜性，在征收過程中，難免會產生一些原先政策方案中沒有涉及到的特殊情況。對于此類問題，可搭建由房屋征收管理部門、房屋征收事務所、街道辦事處和第三方組成的公信平臺進行溝通協商，提出合理化解決方案，并進行公示。

2.3 拓寬安置房源渠道

（1）安排原區域房源。老年被征收人故土難離的情結嚴重，不愿選擇異地安置。建議征收人盡可能因地制宜，在本區域范圍內建造和提供一些緊湊型、小戶型的安置房。

（2）優選異地房源。征收人應選擇一些周邊配套設施比較成熟的安置房小區，盡可能降低被征收人因選擇異地安置而產生的對搬遷后的生活和子女教育等問題的憂慮，以加快征收時的簽約速度。

（3）鼓勵貨幣補償。可加大貨幣補償力度，鼓勵被征收人自行購房，既能有效化解籌集房源的難題，又能降低被征收人因沒有理想房源而拖延不簽約的情況產生。

2.4 抓好經辦人員隊伍

如果房屋征收事務所經辦人員的工作方法不細致，過于簡單粗暴，對被征收人帶來不好的印象，可能會引發被征收人的抵觸情緒，從而影響征收進度。因此，規范經辦人員隊伍是極為必要的，具體可采取以下措施。

（1）加強源頭控制。對征收隊伍設立準入門檻，實行持證上崗制度，注重在年齡、學歷、經歷等方面嚴格把關，努力吸引一批年輕、懂法的人員加入。

（2）抓好業務培訓。通過“上崗培訓”“輪訓”“業務輔導”等多層次培訓，提高經辦人員的政策水平、法制意識、業務能力和職業道德水準。

（3）注重考核管理。建立起經辦人員個人信息檔案，將工作業績和違規處罰等情況記錄到電子檔案系統中，并每年進行星級評分。

2.5 強化政策的宣傳引導

被征收人的思想認識是決定房屋征收進度的重要因素。因此，要在思想上贏得被征收人的認可，就要把宣傳工作貫徹到整個征收的全過程。一是充分利用廣播、電視、報紙、網絡等各類媒體宣傳工具，以正確的輿論導向使被征收人認識到房屋征收對改善民生、促進社會發展的重要意義。二是發揮政策宣講會、居民座談會、發放《告居民書》等直接面對被征收人的載體優勢，做到補償方案和政策口徑家喻戶曉。此外，還要對征收中的正面典型給予充分挖掘報道，對無理取鬧、拒不簽約、最終走上司法裁決的反面事例予以曝光，以起到警示作用。

2.6 加強征收的全程監督

政府在房屋征收工作中既是監督員，又是運動員。為防止監督浮于形式，就須發揮房屋征收工作的外部監督作用，搭建多方監督體系，確保征收全過程“陽光”。

（1）開展信息化管理。將一個征收基地中所有被征收人的資料錄入信息系統并進行鎖定，全部征收安置補償協議由系統自動生成，通過電子屏向全體被征收居民進行公示，使被征收人能相互監督，杜絕暗箱操作。

（2）建立舉報投訴制度。由地方政府監察部門在征收基地設立舉報信箱并公示監督舉報電話，接受被征收人的舉報。

（3）引入社會審計力量。邀請社會第三方審計單位參與審計，注重對被征收人的檔案資料審查，加強對補償費用合法性、合理性的監督檢查，通過審計把好最好一道關。