民辦學校法人治理結構探索
——基于溫州民辦學校的調查研究

姜燕飛 錢素珍

( 溫州大學 成人教育學院，浙江 溫州 325027)

民辦學校法人治理結構探索
——基于溫州民辦學校的調查研究

姜燕飛 錢素珍

( 溫州大學 成人教育學院，浙江 溫州 325027)

調整法人治理結構是民辦學校實現規范管理之本,針對民辦學校法人治理結構進行研究，基于溫州民辦學校內部的運行機制的實際情況調查，以優化民辦學校的法人治理結構為目標，針對已有研究的不足，從多個視角為民辦學校法人治理結構的完善提供一定的意見。

民辦學校；法人治理結構；權力制衡；產權

我國的民辦學校是在法律規范尚未完善、相應制度設計并不健全的背景下發展起來的，導致出現一些民辦學校治理結構“四合一”(投資者、法人代表、董事長、校長)，運行決策上“兩權不分”(所有權、經營權)[1]。完善法人治理結構作為《民辦教育促進法》及其實施條例中的一項重要內容，也是民辦學校建立過程中的關鍵環節。在國家各項有關民辦教育政策的陸續出臺下，溫州民辦教育也探索了符合自己實際情況的發展途徑。溫州市作為國家民辦教育綜合改革試點，現有民辦學校1748所。但是有一些民辦學校中內部管理體制不夠完善，導致民主與監督機制不足的情況發生。對學校法人治理結構進行改革是保證民辦學校健康持續發展的必然選擇。

一、調查基本情況

(一)調查分類

課題組設計了“民辦學校的法人治理結構”問卷，分為三個類別：法人治理結構的構成、治理結構的運行機制、答卷人對民辦學校法人治理結構的認識和態度。

(二)調查過程及基本情況

課題組在2014年1-2月展開了調查。一共發放問卷100份，回收率100%，數據使用SPSS17.0處理。

本次研究對象為溫州市首批100所和第二批300所民辦教育綜合改革試點學校，因為這些學校涵蓋從幼兒園到高等教育的各類教育階段，分布11個縣(市、區)并且總體資質在全市較高。選取其中70所進行調查，包括民辦高校1所，民辦中學21所，民辦小學14所，民辦幼兒園34所。

二、調查結果與分析

(一)溫州市民辦學校法人治理結構的組成情況

根據對法人治理結構的組成情況調查統計，溫州市出資人要求獲得合理回報的民辦學校比出資人不要求獲得合理回報的民辦學校要多一些，占60%。民辦學校法人治理結構類型主要是董(理)事會—校長—教職工代表大會制以及董(理)事會—校長制，分別占48.4%和40%。民辦學校的董事會、理事會的人數集中在3-10人，占85%，未達到《民辦教育促進法》的標準。此外，溫州市超過一半的民辦學校在董事會或理事會的組成人員上包括舉辦人或其代表、校長和教職工代表，占57.1%，符合法律規定。但是仍然有14.3%的學校董事會或理事會組成人員只包括舉辦人或其代表，包括舉辦人或其代表、校長，不包括教職工代表的學校也占28.6%，這說明還有42.9%的民辦學校在學校董事會或理事會組成人員上不符合法律的規定。

(二)法人治理結構的運行狀況

法人治理結構運行狀況分為教職工代表大會、監事會。在溫州市接受調查的民辦學校大部分設有教職工代表大會，占91.4%，沒有獨立行使監督職權的機構。學校的法人代表為董(理)事長的有54.2%，其余為校長。董(理)事會每年召開5次以上會議的較多，高達78.5%。92.8%的民辦學校在學校董(理)事會與學校管理者的職權劃分方面非常明確。

(三)對民辦學校法人治理結構的熟悉情況

法人治理結構的關鍵環節是怎樣安排董(理)事會和校長的權力。從調查數據可以看出，董(理)事會和校長對絕大部分的職權分配認識偏差很大。71.4%的調查對象認為“修改學校章程和制定學校的規章制度”是董(理)事會的職權，28.6%的調查對象認為是校長的職權。在“制定發展規劃，批準年度工作計劃”調查題項中，74.2%的調查對象認為是董(理)事會的職權，25.8%認為是校長的職權。在“實施發展規劃、財務預算以及學校的規章制度”題項選擇上，54.2%的調查對象認為是董(理)事會的職權，45.8%認為是校長的職權。在“決定教職工的編制定額和工資標準”選項上，54.2%調查對象認為是校長的職權，45.8%認為是董(理)事會的職權。有64.3%的調查對象在“聘任和解聘學校工作人員，實施獎懲”選項上認為是校長的職權，35.7%認為是董(理)事會的職權。而在“組織教育教學、科研活動”和“負責日常管理項目”的題項選擇上，調查對象認識偏差不是很大，認為是董(理)事會的職權的分別占11.4%和14.3%，認為是校長的職權分別占88.6%和85.7%。

三、民辦學校法人治理結構現存的問題

(一)外部行政權力過分參與

地方政府對民辦學校內部的事務過分參與。分析原因主要如下：一是民辦學校法人性質規定不規范。“民辦非企業法人”與平常的法人概念明顯不同，對民辦學校實現“同等法律地位”的要求不利。二是現行的法律規定各有差異，如我國《稅法》規定“凡民辦非企業單位都要向國家交納稅款”，但是《民辦教育促進法》規定民辦學校屬于公益性事業，兩者互相矛盾，這就造成人們對法律的權威性有所質疑。三是被傳統管理文化以及高度集中的教育管理體制感染[2]-[4]。而政府往往使用計劃以及行政審批手段參與民辦學校事務，導致民辦學校的辦學自主權不能確立。

(二)法人財產權不能落實

《民辦教育促進法》規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權?！比欢懊褶k學校的產權歸屬以及回報問題也一直沒有得到明確的解決”。經過研究表明是產權歸屬不清晰，責、權、利分配不合理，甚至一些民辦學校在資產與投資方的資產劃分中都模糊不清。產權分不明確，對辦學者的自主權很不利，也羈絆著民辦學校的發展。

(三)董事會成員構成不合理，權力制衡不到位

調查數據顯示，民辦學校的最高決策機構一般為董事會，然而人員構成、職權平衡以及決策規范等方面還有待改進。不少學校董事會表面上包括教職工代表、舉辦者、校長等，其實舉辦方代表占主導地位，具體成員往往為投資人或其親屬；而外部董事很少；董事會成員與行政領導交叉任職也有不少。最終董事會權力基本只在個別關系密切的實力派手里，其他董事基本沒有實權。這就造成董事會無法按規范運行，會影響人事和財務管理等決策的透明性[5]。此外，很多民辦學校所使用的“民主協商，董事長裁決”的決策方式，實質上董事長掌握主導權，使決策的科學性和民主性方面常失偏頗，導致為了投資人的利益而不顧教職工和學生利益的情況。

(四)院(校)長不夠專業

相關法律對民辦學校院(校)長任職要求、聘請過程、任期制等沒有做出詳細的規定。調查結果表明，有一些民辦學校的院(校)長的專業化水平不足，導致執行機構實際運行效率不高。因為民辦學校院(校)長來源較廣，有不少人年齡水平、專業水平等并不能勝任民辦學校的工作，而且職業背景也各有不同，這對學校的發展影響不好。

(五)治理關系不夠清晰

董事會是最高決策機構，擁有決策權，而院(校)長是由董事會抉擇，屬于執行機構，然而在實際的運行過程中，經常發生董事長權力過高，干涉院(校)長的權力范圍。最嚴重的是有些民辦學校校董合一，權利分配不清晰，董事會干涉學校的事務，使得董事會與院(校)長之間的矛盾更加惡化。此外，董事會每年召開次數、決策的程序等并不完全符合規章制度的要求，損害了其他相關者的利益。

(六)監督機構不完善

很多民辦學校監督機構不健全，權力制衡機制不完善。在外部監督方面，教育主管部門似乎也已設置了民辦教育處負責民辦學校的規范管理，但是在具體實施上效果并不盡如人意。比如，關于內部的監督機構，很多民辦學校在教職工代表大會或監事會之類的監督機構規劃方面有所缺失，在《關于加強民辦學?，F代制度建設的實施辦法(試行)》中，明確要求民辦學校全面推行監事制度，除非學校規模較小，可以不必設置監事會，設1-2名監事即可?！氨O督機構”是為了服務民辦學校決策機構。它們應當和執行、決策機構實行權力制衡[6]。但是很多學校在這方面做得不夠完善。

四、完善民辦學校法人治理結構的相關建議

(一)完善法人財產制度

完善法人財產制度，使得法人財產權落實到位，是民辦學校對法人治理結構進行調整的第一步。在《民辦教育促進法》中，有明確的條文規定“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占”。而要想設置法人財產制度，首先應從法律上大力規范出資人、舉辦者、學校以及國家等權利主體，對他們的義務、權利進行界定，使民辦學校真正意義上的民事法人主體地位得到落實，形成權力制衡機制，大力發展民辦學校的教育體系[7]。

(二)優化法人外部治理環境

1．政策環境

政策法規是民辦學校治理的核心，對民辦學校的發展有著指向作用，有利于規范民辦學校體系內的各種教育形式和教育機構。政府應當對相應的政策進行補充，明確相關的概念與關系，并提供一定的人力和物力的支持，規范市場環境，幫助其科學發展。

2．管理環境

完善管理環境主要包括轉變政府職能、優化干預機制和完善資產與財務監管制度、外部監督制度兩方面。要依法落實民辦學校的辦學自主權，具體而言，政府應當從微觀管理轉為宏觀管理，實行間接管理，主要依靠法律和市場手段進行引導。而在完善資產與財務監管制度、外部監督制度方面，可以從設計統一、規范的財務準則入手，加強控制資金，保護好學校法人資產；并且應當強化監督民辦學校辦學經費的預算，明確了解學費收入是否大部分用于教育教學活動，防止出現債務危機。

(三)優化法人內部治理結構

1．健全董事會制度

民辦學校的治理應該由多元參與，共同促進民辦學校的發展。如果董事會成員來源單一，勢必導致利益高度一致，滯礙民辦學校的可持續發展，并且要有相應的法律法規進行制約。

2．優化董事會領導下的院(校)長負責制

(1)設置好院(校)長的角色與職權

院(校)長是民辦學校最高的行政長官，是一所民辦學校能夠順利運轉、進步發展的總工程師。民辦學校的院(校)長既是董事會決議的執行者，又是學校的CEO?！睹褶k教育促進法》及其實施條例中有相關條文規定其應當“負責學校的教育教學和行政管理工作”。因此，應當規范院(校)長的地位，使得院(校)長的各項職權得到保證，讓民辦學校獨立的辦學理念得到體現。

(2)協調各方關系

院(校)長由董事會抉擇，并對董事會負責，各方關系是交叉的，應當協調一致。院(校)長負責制是以“董事會領導”為基本原則的，但是董事會領導不是董事長個人的領導，而是一個集體的領導，不可以搞個人主義。在《關于加強民辦學?，F代制度建設的實施辦法(試行)》中，明確要求民辦學校要依法成立學校董事會(理事會)，制定董事會(理事會)章程，并嚴格按照章程履行職責。董事會(理事會)負責聘任校長，制定基本管理制度，審議和決定學校的重大事項等。

(3)積極探索院(校)長職業化制度

推進民辦學校院(校)長職業化，首先，要轉變舊的觀念與思維，具體為從職務觀念轉變為職業觀念、權力為主轉變為能力為主、學術方向轉變為管理方向，大力提升民辦學校校長的職業素質和管理水平與能力[8]；其次，應當設置民辦學校院(校)長準入制度、遴選制度和培訓制度，招聘合格的院(校)長。

3．建立監事會

法人治理結構是現代企業組織制度的名詞，現代企業治理結構包括四個分支：監事會(監督機構)、總經理(執行機構)、董事會(決策機構)和股東大會(最高權力機構)，四者各謀其位，相互制衡。在《民辦教育促進法》中，有明文規定了民辦學校執行機構(院長或校長)和決策機構(董事會或理事會)的設置，但還沒有監督機構的設置，說明制度法制還不夠完善。教育管理部門應當對這方面加強指導，監督民辦學校設置監事會，決策機構和執行機構互不干涉，相互監督。

4.發揮黨委(黨組織)的作用

黨委(黨組織)的政治核心和監督保障是不容小覷的，一般從三個方面進行：一是完善民辦學校黨委(黨組織)機構，樹立黨委(黨組織)在民辦學校法人治理結構中的關鍵作用；二是民辦學校黨委(黨組織)應對學校師生的思想政治工作負責，將黨組織的帶頭作用發揚光大，為民辦學校辦實事；三是優化民辦學校治理制度，讓黨組織在履行權利與義務的時候有法可依，權責統一。

5．設置學術委員會，開展“教授治學”

將學科專業、教育教學等方面的事務交給學術委員會商定。利用好專家、教師在學術治理方面的專業才能，讓學生能夠接受到與公辦學校相同的教育。而在建設、發展、管理方面的問題，學校應當做好公開化，保證廣大師生的知情權、參與權，從而在真正意義上做到民辦學校依靠民主治理，讓民辦學校更加科學自由地發展。

[1]肖慶順.天津市民辦學校法人治理結構調查報告[J].天津市教科院學報,2012(6):16-19.

[2]馮淑娟,徐緒卿.論建立和完善民辦學校法人治理結構[J].黑龍江高教研究，2008(8):82-85.

[3]王 健.民辦學校分類管理——從“四分法”到“二分法”[J].北京大學教育評論,2012(2):21-42.

[4]許緒卿.關于民辦學校分類管理的思考[J].教育發展研究,2011(12):3.

[5]謝錫美.民辦教育地方立法[J].民辦教育新觀察,2010(6):43.

[6]董圣足,李 蔚.民辦學校督導制度的建立和完善[J].教育發展研究,2008(2):54-56.

[7]高良謀,高靜美.企業購并失敗的元分析[J].經濟管理,2009(1):65-68.

[8]卿 玨,王義寧.境外私立高校與我國民辦高校法人治理結構的比較研究及啟示[J].教育學研究, 2013(10):54-57.

【姜燕飛：溫州大學成人教育學院研究實習員，主要從事成人繼續教育研究。錢素珍：溫州大學成人教育學院研究實習員，主要從事成人繼續教育研究】

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1009-4156(2014)10-015-03