價值取向與工具選擇:改革開放以來我國成人高等教育政策的嬗變與邏輯

陳 燕 黃鴻鴻

(1.福建農林大學文法學院，福建福州 350002;2.閩江學院成人教育學院，福建福州 350108)

教育政策是一個國家為了實現一定的教育目標和任務所做出的戰略性和準則性規定［1］。教育政策的制定往往就是代表政府行使權利的政策主體的價值選擇，以至于每個國家的教育政策都會主要反映其教育的國家價值觀念問題。而公共政策是指“對全社會的價值作權威性分配”［2］。戴維·伊斯頓的這一經典定義表明，公共政策的價值問題是政策科學的基礎問題，價值取向是公共政策最本質的規定性。簡而言之，有什么樣的價值取向就有什么樣的公共政策，價值取向一方面是衡量公共政策質量的重要標準，另一方面是衡量公共政策價值合理性的重要指標。我國成人高等教育政策的價值觀是人們關于我國成人高等教育政策的價值判斷，也是成人高等教育在一個國家的一定時期內之所以能存在與發展的原因。綜觀我國自改革開放以來不同時期出臺的成人高等教育政策，都不是只基于一個因素的考慮，而是基于多種因素的思考，價值取向的嬗變表現為多種形式，涉及國家、地方、學校與個人等多方面因素。在不斷變化社會大背景下，基于國家利益、學校利益和個人利益等因素，我國成人高等教育政策經歷了從重視經濟價值取向到政治與經濟二元價值取向，而后再進入到社會價值、個人價值、知識價值三元價值取向這一嬗變過程。

然而，我國的教育政策研究過分強調政策的技術性，而對其價值取向沒有產生足夠的重視，導致這方面的研究成果較少。政策工具又可稱為政府工具、治理工具，是公共權力部門為解決社會公共問題或達成一定的政策目標而采取的手段、路徑和方法。政策價值規定了政策工具的基本方向，政策工具是實現政策價值的主要手段。

一、改革開放以來我國成人高等教育政策的嬗變歷程

改革開放以來，我國在社會的不同發展階段有著不同的政策價值取向。具體如下:新中國成立之初，我國公共政策價值取向主張階級斗爭、平均主義;改革開放后，在市場經濟體制的調控下，我國公共政策的價值取向主張“效率優先、兼顧公平”;現階段，我國公共政策的價值取向更注重社會公正、公平，“和諧社會”的理念成為我國當下的公共政策價值取向。與此相適應，我國成人高等教育政策也大體經歷了三個不同的政策價值取向階段。

(一)一元價值取向階段:以經濟為中心(20世紀70年代初至80年代初)

十一屆三中全會后，黨和國家一方面為實現國民經濟調整，另一方面為彌補“十年文化大革命”給國民素質教育造成的巨大損失，提出大力發展以職工、干部為主要教育對象的成人高等教育。其實早在“文革”結束后，鄧小平針對當時教育的混亂狀況，明確指出:“教育還是兩條腿走路。就高等教育來說，大專院校是一條腿，各種半工半讀的和業余的大學是一條腿，兩條腿走路。”這為我國成人高等教育的恢復和發展指明了方向。1981年2月，中共中央、國務院在《關于加強職工教育工作的決定》(中發［1981］8號)中明確提出:“職工教育是開發智力、培養人才的重要途徑，是持續發展國民經濟的可靠保證，它同現代化建設的成敗有著極其密切的關系，一定要作為一件大事及早規劃，盡力搞好。今后要在經濟上實行進一步的調整，加強職工教育是實現調整措施的重要內容之一，一定要結合調整逐步進行，有計劃地實行全員培訓建立比較正規的職工教育制度。”［3］從此，我國函授教育培養了一大批接受成人高等教育的學員，這從根本上有利于市場經濟的加速發展。1981年，中共中央在《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中提出“用馬克思主義世界觀和共產主義道德教育人民和青年，堅持德智體全面發展、又紅又專、知識分子與工人農民相結合、腦力勞動與體力勞動相結合”的教育方針。不言而喻，為社會主義經濟建設服務是當時培養“德智體全面發展”及“又紅又專”人才的根本目的。綜上所述，在20世紀70年代初到80年代初期間，我國教育方針及成人高等教育目的基本精神一直是主張成人高等教育要為經濟建設培養有素質、有能力的多樣性人才。

(二)二元價值取向階段:政治與經濟并重(20世紀80年代中至90年代末)

1985－1998年，我國成人高等教育堅持政治中心與經濟中心并存，即處于二元價值取向階段。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)確立了成人教育在國民教育體系中的重要地位，這對成人高等教育的發展起著里程碑的作用。同時，《決定》提出要“為90年代以至下世紀初葉我國經濟和社會發展，大規模地準備新的能夠堅持社會主義方向的各級各類合格人才”，“這些人才都應該有理想、有道德、有文化、有紀律，熱愛社會主義祖國和社會主義事業，具有為國家富強和人民富裕而艱苦奮斗的獻身精神，都應該不斷追求新知，具有實事求是、獨立思考、勇于創造的科學精神”。清晰易見，在1985年的《決定》中，關于教育的經濟指向性分外突出，旗幟鮮明地指出了當時的教育(包括成人高等教育)就是要為社會主義經濟建設培養人才。1990年，中共中央針對當時社會及高等教育局面和社會主義現代化經濟建設暫時受挫的狀況，在十三屆七中全會上通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》中提出:“繼續貫徹教育必須為社會主義現代化服務，必須同生產勞動相結合，培養德、智、體全面發展的建設者和接班人的方針，進一步端正辦學指導思想，把堅定正確的政治方向放在首位，全面提高教育者和被教育者的思想政治水平和業務素質。”這一教育方針不僅強調教育(包括成人高等教育)要培養社會主義現代化建設者與接班人，而且強調要將政治方向放在教育(包括成人高等教育)的首位，既強調了受教育者的政治素質，又強調了教育者的業務素質，其政治中心取向與經濟中心取向并重的成人高等教育價值觀顯而易見。

自1990年之后和新世紀之前，我國成人高等教育在注重教育價值的經濟取向之時，政治取向不曾有過絲毫懈怠。如1993年，中共中央、國務院在《中國教育改革和發展綱要》中提出:“教育必須為社會主義現代化建設服務，必須與生產勞動相結合，培養德、智、體全面發展的建設者和接班人。”從“教育必須為社會主義現代化建設服務”這句話中我們可以明白，在當時教育方針中，“社會主義”(政治中心取向)與“現代化建設”(經濟中心取向)處于并列的首要位置。再如，1995年《中華人民共和國教育法》第五條規定:“教育必須為社會主義現代化建設服務，必須與生產勞動相結合，培養德智體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人。”“教育必須為社會主義現代化建設服務”再次被放在首位，這明顯反映出教育必須堅持“社會主義取向”，同時教育必須服務“經濟建設”，教育(包括成人高等教育)的二元價值取向被清晰地折射出來。值得強調的是，不論是政治中心取向還是經濟中心取向，其出發點是一樣的，二者都是立足于社會發展的需要，均屬于社會本位價值取向，所以高等教育的二元價值取向也可稱為社會價值取向。

(三)三元價值取向階段:社會、個人、知識兼顧(新世紀以來)

所謂三元價值取向，就是指社會價值取向、個人價值取向、知識價值取向。1999年6月，第三次全國教育工作會議做出了《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，該《決定》指出:要求大力發展現代遠程教育、職業資格證書教育和其他繼續教育。完善自學考試制度，形成社會化、開放式的教育網絡，為適應多層次、多形式的教育需求開辟更為廣闊的途徑，逐漸完善終身教育體系。此《決定》將此前的二元價值取向格局徹底打破，我國成人高等教育價值取向開始走向社會價值、個人價值、知識價值“三元”共存的價值格局。社會價值、個人價值、知識價值這三種價值取向分別主張成人高等教育應該促進社會中的政治、經濟、文化等和諧發展;成人高等教育要注重培養成人的全面發展;成人高等教育應該加速學習型社會早日實現，懂得知識是生產力發展的不絕動力。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》提出:“加快發展繼續教育，更新繼續教育觀念，加大投入力度，以加強人力資源能力建設為核心，大力發展非學歷繼續教育，穩步發展學歷繼續教育，廣泛開展城鄉社區教育，加快各類學習型組織建設。《綱要》透露出在我國教育改革中對于成人高等教育要堅持社會價值、個人價值、知識價值的“三元”價值取向極其重視，但也清晰指出在“三元”價值取向中實現個人價值與知識價值是為了更好地實現社會價值，成人高等教育的社會價值取向占優勢可見一斑。

二、改革開放以來我國成人高等教育政策嬗變邏輯分析

我國成人高等教育主體為國家、高校及個體，推動高等教育政策嬗變的動力主要來源于國家、市場及社會。通過我國成人高等教育政策嬗變的歷程可以分析出，改革開放三十多年來，其政策嬗變具有以下特點:第一，從注重社會需求過渡到重視個人需求。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，改革開放之前我國成人高等教育濃厚的政治色彩日益退去，個人需求被逐漸重視，這是我國成人高等教育的內在價值得到回歸與強化的表現。第二，從注重外延發展到重視內涵建設。外延式發展是指單純地以降低入學分數來謀求學生數量的增加、以機械式發展來追求成人高校校園面積的擴大、以獲得更多額外收入來追求舉辦具有多樣性特點的成人高校等措施來擴大成人高校外部的總體規模。在20世紀90年代末到新世紀初，成人高校一味追求外延式發展的表現尤為明顯。內涵式發展則是要求成人高校必須將外部資源充分利用，使得資源配置不斷優化，將學生發展定為工作中心，同時務必突出“成人”特色，關鍵之所在為重視提高教育質量與辦學效力，須樹立自身之品牌，奮力實現成人高等教育之規模、質量、結構與效率四要素的協調統一。第三，從注重規模擴張到重視質量保障。我國成人高等教育規模的擴張一方面是經濟社會快速發展的必然產物，另一方面是滿足更多成人接受高等教育迫切需求的重要手段。

雖然成人高校的規模持續擴展，但其教學質量每況愈下。影響成人高等教育質量下降的原因主要基于規模擴張之上，具體表現為:第一，成人高等教育規模畸形飛速擴張，伴隨而來的是原本就有待改善的硬件與軟件教學投入嚴重不足，每年成人高校經費投入增長率無法與學生人數盲目增長率成正比，這進一步導致成人高校辦學條件嚴重不足;第二，成人高校的人才培養模式與目標大多脫離了經濟社會發展要求，相關企事業單位的用人需求與成人高校的課程規劃與專業設置沒有緊密聯系，陳舊的教學內容無法滿足當今社會對多元化人才的需求，嚴重落后的教學方法也不順應當今科技飛速發展的趨勢，使得我國成人高等教育的人才培養難以滿足社會需求。

改革開放三十多年來，我國成人高等教育政策的嬗變之所以在不同時期擁有不同的政策工具選擇，除了國家中心任務及政策價值發生根本性的重大轉變，還有以下四個方面因素的影響:

(一)教育觀念的變化

自20世紀60年代以來，在聯合國教科文組織及其他有關國際機構的大力提倡、推廣和普及下，終身教育已經作為一個極為重要的教育理念在全世界廣泛傳播。因此，許多國家均以終身教育理念為依據，以終身教育各項基本原則為基點，并以實現這些基本原則為主要目標來制定本國的教育政策、方針及構建國民教育體系框架。在1976年內羅畢會議通過《關于發展成人教育的建議》中提到:成人教育包含在終身教育總體中的一部分;教育決不僅限于學校階段，而應擴大到人生的各個方面，擴大到各種知識與技能中的各個領域。在這種終身教育思想的影響下，各國政府把成人教育看成推動終身教育進程的先導，通過制定法律法規來保障成人教育的發展，對成人教育給予高度重視。終身教育的觀念是具有時代意義的現代教育思想的體現，而聯合國教科文組織成人教育局局長、法國學者保羅·朗格朗是其代表人物，他在《終身教育引論》中指出，教育和訓練的過程并不隨學校學習的結束而結束，而是應該貫穿于生命的全過程［4］。由此可見，成人高等教育不僅是終身教育的不可或缺的組成部分，而且也是終身教育思想的具體實踐。同時正如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》所指出的:“成人教育是傳統學校教育向終身教育發展的一種新型教育制度。”當今社會，在終身教育理念的大力推廣下，人們不僅對知識的渴望越發強烈，而且人們更加追求獲得接受教育的權利。因此，人們更希望成人高等教育能夠實現自身全面的發展與提高。“大力提高國民的文化素養，全力構建學習型社會，努力提倡活到老學到老”的終身教育理念成為成人高等教育政策主體，成人高等教育的知識價值與育人價值也得以體現。

(二)國際教育的潮流

第二次世界大戰后，世界各國都十分注重教育的改革和發展，特別是20世紀80年代以來，成人高等教育政策與法律的制定已成為一種國際教育潮流。正是在這種國際教育潮流的背景下，我國政府制定和實施了新的成人教育改革政策。在高等教育領域，政策工具的國際傳播自古就有。就我國而言，高等教育體系的建立本身就是向西方國家學習的結果。20世紀60年代以后，英國高等教育的雙軌化使繼續教育形成了中等和高等兩個層次，各種不同的職能的學校構成了繼續教育體系。同時期，美國大學內非全日制學生逐漸增加，部分時間制學生已達48%，大學開始向成人提供學位或學分課程、更多的非學分短期課程、討論會和其他非正規教育機會，提供更多的技術咨詢服務。20世紀70年代，法國政府通過法律明確規定國家有責任提高在職人員的職業能力，大學除了提供正規教育之外，還應負起創立成人教育機構的責任，開設成人進修需要的課程，建立繼續教育部門并設置專職人員。德國于1953年就成立了成人教育協會，同年成立了全國性的民眾高等學校協會，民眾高等學校的影響力大增［5］。在西方國際教育潮流的影響下，我國自20世紀80年代以來，成人高等教育從公共所有已轉向為社會、家庭及個人，而且在政策執行戰術上，政府也不得不逐漸放棄那種強制的、管理的、直接的政策工具，開始綜合應用多種政策工具來調節人們對高等教育需求的矛盾。進入新世紀以來，各國政府都開始強調以人為本、機會公平、質量卓越和國際交流與合作的理念，并成為全世界高等教育的發展的重要特征。各國為了保持國際競爭力，面對不斷增加的全球壓力，新的治理形式與治理哲學開始出現，以致公共管理與公共政策工具發生了根本性變革。市場化、社會化工具在包括高等教育在內的各個領域的廣泛傳播和使用，是國家治理模式轉型的結果，代表了“競爭政府”的興起［6］。

(三)路徑依賴

在改革開放之前，我國的成人高等教育遵循的是集權模式，以至于政策工具也是自上而下的干預、控制及政治性規勸。改革開放以后，我國經濟社會領域發生了重大的制度變遷，正是制度的變遷，引入了大量的市場類政策工具。這些新的政策工具強調效率和競爭，并在公共服務提供上通過減少社會福利來削減政府成本(如交費上學、高校后勤社會化等)，同時輔以救濟類政策工具(如助學貨款、貧困補貼等)［7］。但同時，路徑依賴也限制了教育行政部門政策工具的創新。例如，成人高等教育基本都是依附于各大高校之中，就是計劃經濟遺留的產物。再如成人高等教育質量評估，仍然是政府占主導，而介于政府與民間之間的第三部門評估始終“發育不良”。

(四)市場理論的應用

改革開放以來，市場理論除了對我國經濟政策產生著重要影響，還開始影響我國成人高等教育政策。因此，政府逐漸向教育領域引入市場理論，使教育領域成為“完全競爭”的自由市場，把“階級觀念變為教育政策并使之付諸實施”。在市場理論不斷潛移默化的影響下，家長學生與學校教師被分別看作教育領域中的“消費者”和“生產者”。在我國政府一直扮演著“扶持之手”的角色，政府以公共利益代言人出現，在成人高等教育領域主要是以教育部執行教育政策來追求公共利益。市場經濟體制建立之后，私人利益開始與公共利益同等重要。在如此市場經濟體制之下，各種代表私人利益的政策工具開始形成，如商業貸款、成本分擔、教育產業化、“企業大學”等，就是政府在公共財政供給不足條件下所采取的措施。因此，從改革開放以來我國成人高等教育政策來看，國家顯然希望在成人高等學校之間采用市場競爭的發式來“爭奪”學生。

從改革開放三十多年以來我國成人高等教育政策工具與政策價值嬗變歷程來看，二者之間并不是全盤否定、完全替代的關系，而是在不同的歷史時期不同的政策工具與政策價值取向到底誰居主要的地位而已。

［1］鄭新立．現代政策研究全書［M］．北京:中國經濟出版社，1991:508．

［2］［美］戴維·伊斯頓．政治生活的系統分析［M］．北京:華夏出版社，1999:26．

［3］何東昌．中華人民共和國重要教育文獻(1976－1990)［M］．海口:海南出版社，1998．

［4］聯合國教科文組織.世界教育報告1998［M］.北京:中國對外翻譯出版公司，1998:29．

［5］杜以德，等．成人教育發展縱論［M］．北京:中國人民大學出版社，2007:31．

［6］［7］吳合文．高等教育政策工具分析［M］．北京:北京師范大學出版社，2001:186，179．