化解高等院校與學(xué)生糾紛的完善機(jī)制探討

李云華

一、高等院校與學(xué)生的法律關(guān)系定位

高等院校與學(xué)生的法律關(guān)系，一直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)，也是難點(diǎn)，目前并無共識。學(xué)界從高校和學(xué)生各自扮演的角色進(jìn)行分析，民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系、教育法律關(guān)系、具有特別權(quán)力因素的公法關(guān)系和契約關(guān)系都成為爭論的焦點(diǎn)。二者之間到底存在何種法律關(guān)系，筆者認(rèn)為，不外乎民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系兩種。

首先，《中華人民共和國高等教育法》第三十條規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”《中華人民共和國民法通則》第三十六條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人的民事權(quán)利能力和民事行為能力，從法人成立時產(chǎn)生，到法人終止時消滅。”同時《中華人民共和國民法通則》第九條、第十條規(guī)定：“公民從出生時起到死亡時止，具有民事權(quán)利能力，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)”“公民的民事權(quán)利能力一律平等。”大學(xué)生作為公民，自到高等院校注冊入學(xué)之日起，就與作為法人的高等院校之間，建立了平等的民事法律關(guān)系，在法理上雙方的法律地位是平等的，因這類法律關(guān)系引發(fā)的糾紛可以通過消費(fèi)者協(xié)會調(diào)解、民事訴訟等途徑解決。關(guān)于這一點(diǎn),學(xué)術(shù)界的認(rèn)識也是比較統(tǒng)一的。

其次，行政法律關(guān)系是指受行政法律規(guī)范調(diào)控的因行政活動（權(quán)利活動和非權(quán)利活動）而形成或產(chǎn)生（引發(fā)）的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政法律關(guān)系的主體指參加行政法律關(guān)系享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)的當(dāng)事人。行政法律關(guān)系的客體指行政法律關(guān)系中當(dāng)事人權(quán)利，義務(wù)所指向的對象。也就是說，行政法律關(guān)系所表現(xiàn)的特征就是一種管理與被管理、命令與服從的關(guān)系。《中華人民共和國高等教育法》第三十二條、第四十一條明確規(guī)定：“高等學(xué)校根據(jù)社會需求、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例”“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作”“聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員，對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎勵或者處分”。另外，《中華人民共和國學(xué)位條例》規(guī)定：“高等學(xué)校本科畢業(yè)生，成績優(yōu)良，達(dá)到下述學(xué)術(shù)水平者，授予學(xué)士學(xué)位”。由此，筆者認(rèn)為，高等學(xué)校不但擁有招生權(quán)、學(xué)籍管理權(quán)、教師聘任權(quán)，還擁有學(xué)歷證書頒發(fā)權(quán)、學(xué)位授予權(quán)等權(quán)力，這些權(quán)力不管是從行為單方的意志性、強(qiáng)制性，還是從對相對方的約束力和權(quán)利、義務(wù)的影響力來看，都具有行政權(quán)力的性質(zhì)。另外，制定規(guī)章制度，組織實(shí)施教育教學(xué)活動，對受教育者的學(xué)籍進(jìn)行管理、獎勵和處分，對學(xué)業(yè)和學(xué)術(shù)水平的進(jìn)行評價等一系列法律、法規(guī)賦予高等院校的權(quán)力,都具有明顯的強(qiáng)制性和單方面性,受教育者或被管理者只有服從的義務(wù)。由于高等院校行使教育管理的權(quán)力均來源于法律、法規(guī)的明確授權(quán)，屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使行政職權(quán)的行為，所以屬于行政權(quán)力的范疇。

二、高等院校與學(xué)生糾紛的現(xiàn)狀

1998年的田永訴北京科技大學(xué)案是高校與學(xué)生糾紛的第一起標(biāo)志性案件，接著1999年發(fā)生的劉燕文訴北京大學(xué)案，再到2011年幾起學(xué)生狀告鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院等，都反映出學(xué)生維權(quán)意識不斷加強(qiáng)，因不服處分而狀告學(xué)校已成為學(xué)生維護(hù)自身利益的有效途徑之一，也直接反映出高校處分制度中存在的一些問題。然而，并不是每起學(xué)生訴高校案件法院都會受理。比如2012年12月中國政法大學(xué)78位2011級法律碩士生集體向法院提起訴訟，稱校方招生簡章中未公布獎學(xué)金具體政策的行為違法，要求補(bǔ)發(fā)之前的獎學(xué)金，這個案件法院并未受理。

事實(shí)上，在現(xiàn)行教育體制與訴訟法律制度下，對于高校與學(xué)生之間產(chǎn)生的民事糾紛，如協(xié)商調(diào)解不成，通過民事訴訟司法救濟(jì)途徑便可解決。如果是高校行使管理權(quán)所產(chǎn)生的不對等關(guān)系，可以通過行政訴訟解決。從大學(xué)生訴高校的案件看，學(xué)生不服學(xué)校在學(xué)位發(fā)放、紀(jì)律處分等方面行政行為的行政訴訟案件居多，涉及民事法律關(guān)系的案件并不多見，一方面是高校積極與學(xué)生對話協(xié)商解決，另一方面基于無所謂的態(tài)度放棄維權(quán)。

筆者從廣西幾所高校的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分高校學(xué)生對學(xué)校的管理制度表示無所謂，部分學(xué)生對學(xué)校的管理制度表示不滿，少部分學(xué)生對學(xué)校的管理制度比較滿意。對于一些涉及日常生活的問題學(xué)生大多是通過向職能部門反映或在網(wǎng)絡(luò)上“吐槽”來表達(dá)不滿及訴求，學(xué)校一般通過滿足學(xué)生的合理訴求并進(jìn)行思想教育即可化解；而對于一些事關(guān)學(xué)生切身利益的問題，如取消獎助學(xué)金資格，取消學(xué)位證，學(xué)歷學(xué)位證無法驗(yàn)證，勒令退學(xué)，開除學(xué)籍，學(xué)校管理不善造成學(xué)生人身財產(chǎn)損失的，學(xué)生一般會通過向?qū)W校申訴力求解決問題，若學(xué)校無法解決才會向上一級教育行政部門申訴或訴諸法院，尋求解決的途徑和辦法。

三、產(chǎn)生糾紛的原因分析

1.學(xué)校對高等教育法律法規(guī)和校規(guī)校紀(jì)的宣傳教育不夠。盡管各個高校都有一整套的規(guī)章制度，但學(xué)生真正理解的并不多。大部分高校在新生入學(xué)教育中開設(shè)了學(xué)生管理制度的課程，人手發(fā)放一本學(xué)生手冊，內(nèi)容涵蓋高校管理的相關(guān)管理制度，新生教育結(jié)束高等學(xué)校一般都會組織規(guī)章制度學(xué)習(xí)測試，而實(shí)際效果并不理想。由于高校沒有一個普法教育的長效機(jī)制，學(xué)生對校規(guī)校紀(jì)和我國高等教育法律法規(guī)仍是一知半解，因不懂法導(dǎo)致觸犯校規(guī)校紀(jì)受到處分之后，絕大部分學(xué)生都強(qiáng)調(diào)不知道自己的行為已經(jīng)違法違紀(jì)。

2.學(xué)校在處分學(xué)生時程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，申訴制度不完善。高校在對學(xué)生進(jìn)行處分時，為了達(dá)到警示作用，往往忽視程序，對學(xué)生處分過重。對學(xué)生來說，取消學(xué)籍或取消學(xué)位授予權(quán)，都直接損害到自身的根本利益。目前，大多數(shù)高校都建立了申訴救濟(jì)制度，部分學(xué)生通過申訴制度試圖實(shí)現(xiàn)免于處分的愿望，但如果通過協(xié)商或申訴無法解決問題，盡管沒有把握讓法院立案，學(xué)生和家長也都會通過行政訴訟司法救濟(jì)途徑來維護(hù)自己的權(quán)益，這也是學(xué)生維護(hù)權(quán)益的最后一道保障。

3.學(xué)校學(xué)生管理制度不完善，依法治校觀念不強(qiáng)。國家先后出臺了《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，但其中關(guān)于學(xué)生權(quán)利保障的規(guī)定過于籠統(tǒng)，學(xué)生權(quán)利受到損害的時候，不知通過哪些途徑才能有效維護(hù)自己的權(quán)益。為提高管理效率，各高校也制定了許多規(guī)章制度，但這些制度基本上都是規(guī)定學(xué)生義務(wù)的，保障學(xué)生權(quán)利的極少。特別是大部分高校在組織制定或修訂規(guī)章制度的時候，根本就沒有學(xué)生的參與，由此形成的規(guī)章制度中有關(guān)保障學(xué)生權(quán)益的內(nèi)容自然少之又少。

四、建立完善化解糾紛機(jī)制

化解學(xué)校與學(xué)生的糾紛，保障學(xué)生的合法權(quán)益不受侵犯，同時確保不擾亂高校正常的秩序管理，經(jīng)過分析，筆者認(rèn)為必須建立完善以下制度：

1.引入法律顧問制度。法律顧問，是指具有法律方面的專門知識，為公民、法人或者其他組織提供多方面法律服務(wù)的專業(yè)人員。筆者認(rèn)為，法律顧問作為法人保障合法權(quán)益的重要因素，也可以成為維護(hù)高校學(xué)生群體合法權(quán)益的重要保障，教育行政、政府部門可以通過指定的方式為學(xué)生群體聘請法律顧問，或由高等學(xué)校自行聘請，通過法律咨詢，有效減少和化解學(xué)校與學(xué)生之間糾紛，促進(jìn)和諧校園建設(shè)。引入法律顧問制度可以在建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度框架內(nèi)，作為依法治校的一個重要內(nèi)容。

2.進(jìn)一步完善學(xué)生申訴制度。《高等教育法》《教育法》提出了學(xué)生申訴的相關(guān)規(guī)定，2005年頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)、受理、期限、處理等做出了原則規(guī)定，要求學(xué)校成立學(xué)生申訴委員會。由此，教育主管部門將完善申訴制度作為化解高校與學(xué)生發(fā)生糾紛時的救濟(jì)重點(diǎn)，對保障高校學(xué)生權(quán)益具有重要意義。然而，目前這些法律規(guī)章仍存在學(xué)生申訴處理程序可操作性不強(qiáng)、申訴機(jī)構(gòu)組成人員構(gòu)成比例不明確、工作職責(zé)不夠明晰等缺陷。筆者以為,為提高了學(xué)生申訴救濟(jì)效率,有必要進(jìn)一步完善學(xué)生申訴制度。一是教育主管部門應(yīng)該盡快出臺《高等學(xué)校學(xué)生申訴實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確申訴范圍及條件、申訴處理機(jī)構(gòu)人員組成及職責(zé)、申訴的具體程序等。二是規(guī)定高等學(xué)校管理者依法治校的法律責(zé)任，避免由于高校管理者的專斷而出現(xiàn)學(xué)生申訴救濟(jì)過程中有法不依的行為。三是學(xué)生申訴制度中參照行政仲裁、行政復(fù)議系統(tǒng)融入教育仲裁和復(fù)議制度，規(guī)定校內(nèi)申訴失敗后進(jìn)行校外仲裁的時效、范圍、條件、程序、費(fèi)用和執(zhí)行，確保處理學(xué)生申訴時既不干擾學(xué)校的依法辦學(xué)，又能保障學(xué)生的權(quán)益。

3.建立高校與學(xué)生對話制度。高校與學(xué)生對話制度可以規(guī)定參加對話的人員范圍、程序、解決問題的類型和需要達(dá)到的目標(biāo)效果。通過定期對話，一方面可以宣傳校規(guī)校紀(jì)和國家的教育法規(guī)，使學(xué)生清楚自己的權(quán)利和義務(wù)；另一方面可以了解學(xué)生的各種訴求，在條件允許的情況下及時進(jìn)行解決。同時在對話制度下，針對高校與學(xué)生糾紛，制定學(xué)生紀(jì)律處分聽證辦法，成立調(diào)解委員會或聽證委員會（委員會成員中學(xué)生必須占二分之一以上），專門就學(xué)生處分進(jìn)行調(diào)解或舉行聽證會，全面了解學(xué)生違紀(jì)情況，學(xué)生可以跟委員會成員辯論陳述自己的觀點(diǎn)，通知調(diào)解或聽證，把高等學(xué)校與學(xué)生的糾紛解決在校內(nèi)，避免將高校與學(xué)生的糾紛都推向司法機(jī)關(guān)。

4.修訂國家相關(guān)法律。國家教育行政部門要建議國家立法機(jī)關(guān)修訂相關(guān)法律，明確高校在與學(xué)生沖突救濟(jì)中行政主體的地位，確認(rèn)學(xué)生受教育的權(quán)利。只有建立受教育權(quán)的司法審查機(jī)制,高校因?qū)嵤┕芾矶赡芮址笇W(xué)生權(quán)利的行為就不能排除司法審查，司法審查才不至于成為學(xué)生維護(hù)自身權(quán)利的障礙。而2005年教育部頒布《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》只是教育行政部門的規(guī)章，主要為遭受處分的高校學(xué)生在維護(hù)自身權(quán)益的時候提供救濟(jì)依據(jù)而已，并沒有從國家法律的層面給學(xué)生保障。由此，為切實(shí)保障學(xué)生的合法權(quán)益不受侵害，國家教育行政部門可以按照程序提請國家立法機(jī)關(guān)，修改《教育法》有關(guān)學(xué)生紀(jì)律處分只能訴諸申訴的規(guī)定,在《行政訴訟法》增加高等學(xué)校作為行政主體的條款,把學(xué)生處分糾紛直接納入司法審查之中。