城鄉職業教育一體化的內涵、理論預設與路徑選擇

譚璐

一、城鄉職業教育一體化的提出及其內涵

（一）城鄉一體化的內涵解讀

從詞源上來看，“一體化”的概念主要出自拉丁語的“inte?gration”，其本意為“革新”，翻譯成漢語后其含義則是“將各個部分組合為一個新的整體”①。早在19世紀末期，英國著名城市學家哈沃德·艾本澤（Ebenezer Howard）在其《明天是最好的變革路線》一書中就提出“城鄉一體化”的概念，書中倡導“要用城鄉一體化的社會結構來取代城鄉對立的二元分割的舊社會形態”②。在此基礎上，很多學者也對城鄉一體化展開了相關研究，并針對城鄉一體化提出了不同的概念。如張濤等認為，城鄉一體化是在城鄉統一發展的規劃基準下，實現城鄉之間各個要素的自由流動、互通互融、相互協作，最終實現城鄉社會之間協調發展的和諧形態③；黃爽認為，城鄉一體化是指城市和鄉村在發展經濟過程中，從各自的優勢出發，謀劃城鄉協調發展、共同繁榮和富裕的方略，最終實現城鄉融合。④

綜合我國學者對城鄉一體化研究的定義，我們將城鄉一體化概括為：當一國生產力與城市化水平達到一定程度或階段時，社會的結構化轉型迫切要求打破城鄉二元制的社會經濟結構，縮小鄉村與城市之間的發展差距，這時就需要通過政治、經濟、管理等體制的改革，以實現城鄉之間在經濟、文化、教育、生態等領域的“共存、共榮、共促、共發”，最終實現城鄉經濟、社會、文化、教育、生態等方面的一體化。

（二）城鄉教育一體化概念衍生

關于城鄉教育一體化的內涵，相關學者從不同角度和層面進行了闡述。部分學者從“城鄉教育一體化是城鄉一體化在教育領域的具體實現”這一研究視角出發，認為城鄉教育一體化就是城鄉一體化在教育層面的目標實現。還有部分學者從城鄉教育公平與均衡的角度出發，認為城鄉教育一體化本質上就是為城市和農村的受教育者提供平等、均衡的受教育產品和環境。

綜合各個學者關于城鄉教育一體化的論述，筆者認為，城鄉教育一體化就是為了滿足城鄉居民對物質和文化的共同需求，縮小城鄉之間的教育差距，把城市教育與農村教育作為一個整體進行統籌謀劃，通過教育體制改革，以打破城鄉二元教育結構，在教育資源配置、規劃發展、政策保障、體制機制、內涵建設等層面達到一體化，最終實現城鄉教育共同現代化的過程。

（三）城鄉職業教育一體化內涵的界定

城鄉職業教育一體化作為城鄉一體化的三級衍生概念，其研究尚處于起步階段。根據城鄉教育一體化的內涵，我們認為，城鄉職業教育一體化是指打破城鄉職業教育的二元結構，將城鄉職業教育納入一個共同的職業教育系統環，在職業教育系統環中通過整合城鄉職教資源，實現城鄉職業教育資源的“共享、共融、聯動”，最終呈現“以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動”的職業教育局面，促進城鄉職業教育的協調、均衡、可持續發展，從而實現城鄉教育一體的發展過程與目標。

二、城鄉職業教育一體化的理論預設

（一）共同體論

共同體理論作為人類生存生活的基本方式的理論化表現，是指人類基于一定的生活需要或生活目的，組成的一個具有穩定性和共通性的交往或生活圈，同時也是人的組織化的重要表現形式。城鄉職業教育一體化將處于兩個端口的城市職教與農村職教進行完美銜接，組成一個職教共同體。在城鄉職業教育的共同圈中，城鄉職業教育有一個共同的公益性目標，即為了實現城鄉職業教育的共同提升，滿足城鄉對職業教育的共同需求，在城鄉職業教育之間所開展的相互維系和幫扶。城鄉職業教育作為職教共同體的重要組成部分，兼顧城市職教與農村職教雙方的共同利益，使兩者利益服從于集體利益，發揮超個體功能，實現城鄉職業教育發展的提升。從根本上說，城鄉職業教育一體化將城鄉職教作為一個共同體進行調配，也從政治體制層面打破了二元格局的枷鎖，對實現城鄉職教的和諧發展、共生共榮具有重要作用。

（二）教育公平論

教育公平論不僅要在理念層面體現教育起點、過程以及結果的公平與正義，更要在實踐中進行落實。教育公平與教育均等不同，教育均等論強調的是教育的均等化與平均化。⑤兩者之間存在很大的差別，不能直接斷定兩者無法相容。在一些特定的情景中，教育公平是一種無視個體差異的人人平等，而且把量的均等化作為實現公平的重要手段。但在另外的情形下，教育公平和教育均等作為一對矛盾體共同存在，兩者的指向也存在差別，過于追求量的均等化會對教育公平產生不利影響，因此，對個體間的差異進行量的區別劃分可能會更好地促進教育公平。城鄉職業教育公平的衡量標準與教育公平的衡量標準具有共性，可以用職業教育的起點公平、職業教育的過程公平以及職業教育的結果公平這三個標準來衡量。職教的起點公平是實現城鄉職業教育一體化的基礎條件，因此，必須打破二元化的職業教育城鄉招生體制，才能使農村職教生不輸在起跑線上。根據教育的公平論，在城鄉職業教育一體化建設過程中，首先要保證教育起點的公平，然后再實現教育過程和教育結果的公平。

（三）社會和諧論

和諧社會論作為教育發展的理論支撐之一，在城鄉職業教育一體化的發展中發揮著重要作用。然而從目前來看，我國城鄉之間的教育差距直接導致了城鄉居民的經濟和綜合素質的不平衡。針對這一現狀，提出城鄉職業教育一體化建設既是可行的，也是必要的。只有加強農村職業教育的發展，進一步提升農村居民的生存技能水平，才能間接地提升農村居民的收入水平，縮小城鄉之間的發展差距，化解城鄉發展的二元矛盾，這也符合和諧社會發展的價值尺度與規律。貫徹城鄉職業教育一體化的發展戰略，必須根據我國的具體國情，妥善解決城鄉職教間的利益差別和沖突，這也要求在教育發展和改革中，既要尊重城鄉職教的差別，也要利用教育行政手段促進二者的利益融合，以合二為一的模式統籌規劃職業教育一體化的發展路徑。

（四）城市發展論

職業教育城鄉一體化的發展理念和思路符合我國城鄉發展的路線，也是城市發展論的要求。城鄉差別是馬克思早年提出的三大差別之一，也是首先要解決的差別。具體而言，要消除城鄉之間的差別必須經歷三個階段，即城鄉依存、城鄉分離和對立、城鄉融合。對此，很多學者也對我國城鄉一體化的發展階段進行了設想，如周家來提出我國城鄉一體化發展要經過“鄉育城市—城鄉對立—城鄉相融—城鄉一體”這四個階段。從這方面看，我國城鄉職業教育的發展由城鄉對立到城鄉均衡、再由城鄉均衡到城鄉統籌，最后達到城鄉職業教育一體化，這個過程也符合我國城鄉一體化建設的發展規律。

三、實施城鄉職教一體化的路徑選擇

（一）積極推進職業教育資源的城鄉共享一體化

城鄉職業教育一體化建設的目標在于通過城鄉統籌實現職業教育資源的合理配置和師資、教育信息資源的共享。⑥

1.在城鄉一體化建設的大背景下，要加快推進職業教育資源或要素在城鄉之間的自由流動，實現城鄉職業教育間的資源共享，這是我國職業教育發展的必由之路。一般來說，教育資源由兩部分組成：一部分是“軟”性教育資源，包括智慧型的師資力量、信息技術和信息資源等；另一部分是“硬”性的物質型資源，包括校園校舍、圖書、教學設備設施、教學場地等。推進職業教育資源的城鄉共享一體化，需要軟硬兼施。

一方面，在職業教育的“軟”性資源共享方面，要建立城鄉職業院校的教師交流或流動制，在城鄉區域化之間實行教師的流動化教育教學。實施職業教育教師在城鄉之間的崗位流動制，不僅能夠提升農村職業教育的教學質量，也能加快職業教育教師的成長；在職教信息技術資源的城鄉共享層面，構建一套城鄉職業院校信息交流服務平臺，要充分利用信息技術資源的可重復性、可復制性、再增值性等特點，研發出一個城鄉職校的招生、技能培養、就業的信息服務網絡，實現城鄉職業教育在學生培養全過程的信息資源共享。另一方面，在城鄉職教的“硬”性資源共享方面，由于城市職業教育的辦學物質條件遠遠高于農村，可以開展城市職業院校扶持農村職業院校的幫扶辦學活動，共享教學設施、共建教學實踐基地，在幫助農村職業院校改善辦學條件的同時，實現城市職校硬件資源利用的最大化。

2.要加快城鄉職業教育資源的結構性優化和調整，不斷加大政府對農村職業教育的投入力度，特別是落后地區職業教育基礎設施的投入。只有建立完善的農村教育配套設施，才能吸引更多的職業教育人才。政府可以將貧困地區農村職業教育的基礎設施建設納入政府財政預算，實施優惠的財政政策，加大對農村職教的投入，打造一個全域型的城鄉職教一體化建設試點區。加快城鄉職業教育一體化建設，還要注重城鄉之間的平衡，在城鄉職業教育的資源配置方面不僅要錦上添花，還應雪中送炭。與此同時，城鄉職業教育一體化建設不是城鄉職業教育的同質化、對等化，而是在強調城鄉職業院校特色與個性基礎上的共同發展，即要根據不同地區經濟文化背景和學生的差異，配置不同的職業教育資源。

（二）不斷加快職業教育制度建設的城鄉一體化

1.建立職業教育一體化的城鄉管理制度。推進城鄉職業教育的一體化建設，先從管理制度入手，建立城鄉職業教育一體化的管理制度。⑦當前，我國職業教育的管理體制仍以縣為核心，由于范圍過小，無法實現更高層次的統籌，與城鄉職業教育一體化目標存在很大的差距。眾所周知，縣級政府財政與資源的制約性很大，管理權限和管理能力也比較有限，在城鄉一體化建設推進過程中表現出“心有余而力不足”的狀態，城鄉差距過大的現實無法得到真正的緩解，在教育方面更是如此。要想改變這一現狀，就必須從政府管理體制中找到突破口，提升統籌主體的管理級別，拓寬城鄉職業教育一體化的統籌區域和范圍，如可以將對教育的城鄉統籌主體上升為市級管理的范疇，在市域范圍內由市政府對人財物進行統一管理，統一處理職業教育投入、教師隊伍建設以及教育管理等重大問題，這樣可以大大增強與城鄉職業教育一體化內涵的契合度，縮小城鄉之間的教育差別。

2.建立職業教育一體化的城鄉投入制度。教育投入直接關系到教育的發展，城鄉職業教育之間的發展差距很大一部分歸因于我國存在已久的、不合理的城市偏向的教育投入制度。⑧在職業教育資源的占有量層面，要落實“財政中立”與“重點補償”的政策。第一，要建立城鄉職業教育一體化的公共財政體制。要從根本上改變農村職業教育的弱勢局面，就必須提高對農村職業教育的撥款額度，統一城鄉之間的教育經費標準。此外，還要加大對農村貧困職教生的財政投入，幫助貧困生順利完成學業。第二，構建各層級政府對農村職業教育基金的責任分攤制度。為了保持農村職業教育經費投入的穩定性，需要拓寬教育經費的來源，在適當條件下可以通過建立“以中央政府為主體、地方政府為輔”的教育財政分擔制度，加大中央和省級政府對農村職業教育的財政撥款力度，由縣級政府按一定標準進行扶持。第三，完善政府對職業教育的財政轉移支付制度，保證轉移支付制度的規范化和透明化。此外，還要健全職業院校的財務公開與投入績效考核制度，保證教育經費使用效用最大化。

3.建立職業教育城鄉一體化的城鄉辦學制度。加快辦學體制改革，促進城鄉職業教育一體化辦學體制的建立，打破城鄉二元辦學體制的束縛，推進城鄉職業教育的交流與協作，積極探索城市職業教育幫扶農村職教發展的模式與機制。第一，加快辦學體制創新，探索多元化的職教辦學體制以拓展優質職教資源⑨。城鄉職業教育辦學體制改革的重點和突破口，就是在整合現有職教資源、使其最大程度地發揮效用的前提下，拓展職教辦學的增量資源，從明確政府責任的基礎上，積極吸納社會資源如社會團體、行業、企業以及個人參與城鄉職業教育一體化建設，進一步拓展職業教育的辦學資源。第二，積極探索職業教育的多元化辦學模式。在城鄉職業院校的發展過程中，要充分尊重其辦學管理的自主權，同時還要根據職校的類型及其所處的發展階段，因地制宜、因校制宜，探索職業院校的多元化辦學模式。具體來說，可以通過校企合作、校際合作、公私合作等方式，建立城鄉一體化的職教辦學模式，滿足不同學生的教育需求。

4.建立職業教育一體化的教育質量保障制度。教育質量是學校生存和發展的根本，城鄉職業教育之間存在的巨大差距從根本上說是教育質量的差距。要不斷提升職業教育的水平和質量，建立職業教育一體化的質量保障制度尤為重要。具體來說，質量保障制度由質量評價標準、檢測流程、問責與改進體系等構成。第一，從上到下依次建立國家、省、市、縣域的各層級教育質量評價與保障標準，在制定該標準時應兼顧職業教育的基礎性、寬泛性以及差異性。第二，要建立健全職業教育的質量檢測與評價標準，對教育質量標準的實施情況及時進行監測與評估，以保證質量標準能夠順利落實。第三，根據職業教育的質量評價結果，及時向被測評的區域和院校反饋信息，對管理或教育質量未達標的區域或學校提出改進措施，并對相關責任人進行問責處理。

（三）建立職業教育一體化的教師管理機制

1.建立職業教育城鄉一體化的師資管理機制。教師是最重要的教育資源，它決定教學質量的高低，對學生的未來發展具有重大的影響。教師人事制度是對教師這一重要資源進行配置的相關規則。⑩從城鄉職業教育一體化視角加以審視，當前的教師人事制度問題突出，已成為制約城鄉職業教育一體化的制度瓶頸，總體而言，可以概括為以下幾個方面：第一，在城鄉職業教育教師人力資源的規劃上，缺乏統籌安排，導致農村地區職業教育師資力量薄弱；第二，在職業教育教師的選聘制度上，存在教師資格審查機制不健全以及教師編制缺乏彈性的問題，導致農村教師隊伍封閉性老化、結構性短缺、教師“終身制”缺乏激勵機制、“代課教師”待遇不公等；第三，在教師的績效評價制度上，存在著評價標準不健全，對農村職業教育教師的績效評價不合理、職稱名額少、晉升難等問題；第四，在教師的培訓制度上，存在著農村教師的培訓機制不健全的問題，包括職前職后教育脫節、培訓內容背離農村教師需求、培訓成本的負擔缺乏制度安排等問題。

在城鄉職業教育一體化建設過程中，要提升農村職教的辦學質量和辦學水平，必須打破城鄉分割的教師管理制度，建立一個職業教育一體化的師資管理機制，這也就需要取消城鄉教師編制的層級化，實現城鄉教師編制的統一化。第一，在教師編制管理方面，要取消城鄉教師之間的差別，這樣有利于教師的城鄉流動。可以將教師管理提升到市級范圍內進行統一標準化管理，進而突破縣域管轄的限制，實現教師層面的一體化。第二，在教師流動的制度化建設方面，積極探索科學合理的教師流動化體系的構建，保證職業教師資源在市域范圍內的自由流動，實現職業教師資源在城鄉間的共享。此外，還要不斷提高農村教師的待遇水平，以避免優秀教師的結構化和地域化流失。

2.建立職業教育城鄉一體化的師資共建機制。搭建城鄉職業教育一體化的師資共建機制，就是把城鄉職業教師的招聘、培訓、晉升與考核連接起來，在城鄉職業院校間用一個共同的標準在市域范圍內統一開展。?首先，城鄉職業院校在公平、公開、公正的基礎上招聘教師，吸納優秀教師充實到城鄉職業院校。其次，要不斷完善教師技能資格證制度，保證教師的入口質量。再次，要定期對教師進行考核或評估，保障考核的公正性與客觀性，同時還要科學地使用教師考核結果，在城鄉之間形成良好的競爭選拔機制。最后，加強新進教師與在崗教師的培養與培訓，構建科學有效的城鄉職業院校教師培訓機制，并且要不斷加大對農村教師培訓的投入，使農村職業院校的教師有更多的機會參加免費培訓，提高自身的教學水平。與此同時，針對職業院校教師的培訓還應注意提高培訓質量與實用性，構建一個多維度、多層次、立體化的培訓體系，有針對性地解決城鄉職業院校教師的自身需求。

3.建立職業教育城鄉一體化的教師工資待遇機制。在構建職業教育城鄉一體化的工資待遇機制時，要重點解決農村職業院校教師待遇較低的問題。統一城鄉工資待遇，本質是完善城鄉職業教育經費保障機制、建立城鄉師資民主管理制度的過程。這幾乎在每次教師工資改革中都有提及，但未有實質性推進。事實上，職業教育城鄉管理的不民主，造成城鄉職業教育者和受教育者的權利被忽視，進而導致整體教育投入不足、教育質量下降等沖突加劇，這是導致很多教育問題的根源所在。從我國目前職業教育發展情況來看，農村職業院校在教師工資、住房、醫療、培訓等方面，與城市職業院校相比有很大的差距，對農村教師的工作積極性也產生了不利影響，很多農村職業院校很難留住人才。因此，建立職業教育城鄉一體化的工資待遇機制，就是使城鄉教師共同享有教育改革發展的成果，享有共同的薪酬待遇、福利待遇以及社會保障等服務，而且還享有對艱苦條件的額外津貼與補助，切實建立城鄉一體化的教師工資待遇制度，保障教師的權益。

4.建立職業教育城鄉一體化的教師培訓機制。城鄉職業教育一體化的推進，亟待改革教師管理制度，從而為實踐創造可能空間。而在這一系列需要變革的制度清單中，教師培訓制度無疑是其中的關鍵項目。教師培訓培養是一個龐大的系統工程，需要大量人力、物力、財力的投入，這就需要有強大的政府作為支撐。?要建立健全城鄉職業院校教師的培訓機制，特別是將針對農村教師的培訓經費專門列入政府的年度開支預算，進而不斷提高農村職校教師的教學能力，縮小城鄉之間的教育差距。同時，還應建立城鄉統籌的教師培訓體系和農村教師全員免費培訓的新機制，進而提高教師參與崗位培訓的積極性。

要想真正實現職業教育城鄉一體化，就必須從教育資源共享的城鄉一體化、教育制度建設的城鄉一體化以及師資隊伍建設的城鄉一體化等幾個方面入手。真正的城鄉職業教育一體化，應建立在城鄉職教平等地位的基礎之上，通過職業教育城鄉一體的機制體制保障，促進城鄉職業院校經費投入、辦學條件、管理水平以及教師資源等的全面一體化，從而實現城鄉職業教育的共同、有序發展。

［注釋］

①辭海編輯委員會.辭海［M］.上海：上海辭書出版社，1999：378.

②Ebenezer Howard.Tomorrow:A Peaceful Path to Real Reform［M］.Routledge Chapman&Hall,2009:145.

③張濤，羅旭，彭尚平.論城鄉一體化背景下職業教育的統籌發展［J］.教育與職業，2012（27）：5.

④黃爽.成都市農村應大力發展小城鎮［J］.西華大學學報：哲學社會科學版，2004（5）：27.

⑤李玲，宋乃慶，龔春燕，等.城鄉教育一體化：理論、指標與測算［J］.教育研究，2012（2）：42.

⑥黃永秀，朱福榮，朱德全.城鄉職業教育一體化發展的保障機制研究［J］.職教論壇，2012（16）：72.

⑦張旺.城鄉教育一體化：教育公平的時代訴求［J］.教育研究，2012（8）：17.

⑧張濤，熊愛玲，彭尚平.城鄉一體化背景下職業教育存在的問題及對策研究［J］.教育與職業，2012（18）：11.

⑨于月萍，徐文娜.論城鄉教育一體化制度體系的構建［J］.教育科學，2011（5）：4.

⑩孫冬梅，胡慧妮.城鄉教育一體化的內涵與價值追求［J］.天津市教科院學報，2012（1）：182.

?韓清林，秦俊巧.中國城鄉教育一體化現代化研究［J］.教育研究，2012（8）：9.

?張濤，鄧治春，彭尚平.統籌城鄉職業教育發展的價值取向及機制創新［J］.教育與職業，2013（3）：6.