現代大學制度中的協商民主理念

陳舒顏

(福建師范大學 發(fā)展規(guī)劃處，福建 福州 350117)

中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對我國新時期全面深化改革作出了一系列重要部署。一段時期以來，我國高等教育管理還處于“一管就死，一放就亂”的狀態(tài)，行政權力與學術權力邊界不夠清晰，決策科學化、民主化程度比較低，監(jiān)督機制還不健全，一個重要的原因就是高校治理制度不完善。為此，《決定》在深化教育領域綜合改革方面提出了落實和擴大高校辦學自主權的方針，同時要求完善高校內部治理結構。

“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”[1]。協商民主對于高校完善內部治理結構、建立現代大學制度具有重大意義。本文嘗試將協商民主理論與當今中國高等教育改革實踐相結合，探究協商民主在建立現代大學制度中的理論價值和實踐價值，確立高校協商民主管理模式的建構內容，以期能夠推進現代大學制度建設進程，奠定高校民主管理、科學管理、和諧管理的制度基礎。

一、協商民主是社會主義民主的有機組成部分

(一)協商民主的歷史淵源和理論背景

協商民主(Deliberative democracy)，即“由自由和平等的公民通過公共協商進行決策，代表了民主理論一個極為重要的發(fā)展”[2]。協商民主理念源于古希臘，城邦中的男性公民經常在廣場等公共場合舉行公眾集會，平等和自由地商議和決策公共事務，代表不同群體、不同利益的參與者就共同關注的公共事務平等地表達各自的利益訴求，在通過充分地論辯、協商之后，以理解、妥協的方式產生彼此能夠接受的共同政策。協商民主被認為是代議制民主(Representative democracy)的重要補充，是一種注重決策過程的柔性的公共協商機制，西方資產階級革命以來，協商民主一度被冷落，隨著現代社會的多元化發(fā)展，人們意識到這種民主理念有其獨特優(yōu)勢，協商民主理念被重新重視起來。

20世紀中葉，歐美學術界針對代議民主日益明顯的缺陷，復興了古希臘的民主精神，重新提出了協商民主的概念。最初協商民主理念主要應用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、校園管理、社區(qū)管理、NGO管理等層面的決策活動，與一般民生緊密相關，但并沒有上升到國家政治生活層面。因為協商民主參與面廣，操作較為復雜，決策過程長，因此并不適應所有的管理決策需要，正如古希臘協商民主只適合數萬人口的城邦管理，代議民主在現代國家宏觀管理中的優(yōu)勢是無法取代的。但是，因為協商民主重視充分參與而不是簡單介入，重視過程論辯而不是結果表決，重視取得共識而不是僅僅擺出分歧，因此它構成了對代議民主的必要補充。半個多世紀以來，協商民主理論成為“當代西方民主理論發(fā)展的最重要成果之一，也是當代西方國家最重要的政治發(fā)展之一”[3]。

正因為“減少因利益矛盾而引起的不當競爭、對抗和排斥”是協商民主的主要優(yōu)點[4]，發(fā)展和完善協商民主，既可以有效避免出現西方式“選舉——票決”(Ballot and Election)式民主的困境，也為發(fā)展和完善社會主義民主提供了很好的思路。

(二)改革開放以來黨中央對協商民主的高度重視

新中國成立后，以中國人民政治協商會議為載體，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建立起來，協商民主事實上成為人大和政協議事方式的理論支撐，但相關制度形式在實踐中卻走了不少彎路。改革開放以來，中共中央在總結新中國成立以來政治體制、制度出現的問題和政治改革實踐的基礎上，相繼出臺了一系列重要的文獻，突出了對協商民主的重視。

1987年10月黨的十三大以來報告專門提出了健全政治協商制度的問題，此后歷次大會報告都將發(fā)展和完善協商民主作為政治體制改革的重要內容，雖然在表述上有“政治協商制度”、“協商對話制度”、“協商議事制度”、“協商民主制度”等變化[5]，總的趨勢不斷肯定和強化了協商民主的理念。此外，中共中央還通過其他文獻對協商民主的范疇、作用、以及路徑設計等，進行了深入的探討和系統的闡述。如2006年2月，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》正式提出并科學論述了中國特色社會主義民主有“選舉”和“協商”兩種主要形式，第一次以中共中央的文件確立了我國協商民主的政治地位[6]。又如2007年11月，《中國的政黨制度》以政府白皮書的形式肯定了協商民主與選舉民主的結合，“拓展了社會主義民主的深度和廣度，是中國社會主義民主的重要特征”[7]。

十八大報告指出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，要求“健全社會主義協商民主制度”[8]。2013年11月，習近平同志就《決定》向十八屆三中全會作說明時指出，協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，要把協商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革重要內容[9]。高等教育改革是全面深化改革過程中的重要一環(huán)，作為事業(yè)單位的大學組織是基層民主實踐的重要平臺，現代大學制度建設，應該引入協商民主的理念和制度，拓寬和完善大學組織的民主建設，推進現代大學制度的確立。

二、現代大學制度中協商民主的鍥入

(一)建立現代大學制度的重要意義

現代大學制度體現和規(guī)定了一所大學的內部治理結構，是現代大學的行為準則和發(fā)展改革的源動力。我國要建設高水平大學，就必須立足于現實國情，建立具有中國特色的、符合國際高等教育發(fā)展趨勢的現代大學制度。

首先，建立現代大學制度是遵循現代高等教育發(fā)展規(guī)律的必經之路。從國外知名大學的辦學實踐來看，各高校的制度雖然因為國情、校情的不同而各具特色，但其核心、本質的精神都是一致的——以制度治校。西方一些知名大學從近代以來開始了辦學制度化進程，建立了包括學分制、選修制、導師制等在內的一系列制度，為現代大學制度的形成奠定了堅實的基石。良好的內部治理結構能夠最充分地激發(fā)高校中各個主體的活力、創(chuàng)造力，凝聚發(fā)展動力、向心力。現代大學制度的確立不僅使這些學校取得了舉世聞名的發(fā)展成就，確立了國際一流學府的辦學地位，奠定了持續(xù)發(fā)展的強大競爭力。

其次，建立現代大學制度是推動高等教育內涵式發(fā)展的必然選擇。1999年高校擴招以后，我國高等教育進入了規(guī)模擴張時期，經過十多年的外延式發(fā)展，今后亟需向內涵式發(fā)展轉變，走質量提升的發(fā)展道路。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《中長期教育規(guī)劃綱要》)發(fā)布，從國家層面對現代大學制度進行了統一的決策、部署和指導，現代大學制度的構建不再僅僅依靠各高校自行摸索，而是成為了國家高等教育“十大改革試點”之一。2013年8月，教育部直屬高校工作咨詢委員會以“深化高等教育改革，建設現代大學制度”為主題召開全體會議，大會要求“加快完善高校內部治理結構，形成多種機制良性配套、有效運行的格局”[10]，為各高校加快現代大學制度建設、深化高校內部治理制度改革、推進高等教育內涵式發(fā)展提供有力的制度保障。

(二)協商民主原則是現代大學制度的重要特征

大學制度是一所大學辦學的行為準則，現代大學制度在我國高等教育改革發(fā)展中具有基礎性和關鍵性的作用。現行《高等教育法》第十一條明確規(guī)定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”[11]第三十九條至第四十三條規(guī)定了高校民主管理各項制度，包括高校黨委領導下的黨組系統、以校長為首的行政系統以及教代會、教授委員會(學術委員會)等其他民主形式。現代大學制度離不開科學、民主、和諧的管理模式和決策過程，這就必須滿足以下特征:

第一，管理參與者具有廣泛性和平等性。在現代大學制度下，高校各類行為主體都應該有機會參與學校管理，校領導、專任教師、普通行政干部、教輔科輔人員、工勤人員等在高校管理架構處于不同位置，承擔不同責任，享受不同待遇，彼此間既存在共同的利益，又存有一定的利益差異。任何一項管理決策，都將涉及某類學校成員的利益，因此必須保證相關利益人的充分知情權，并通過某種頂層設計讓他們參與管理過程。參與者具有廣泛性和平等性是協商民主的特征之一，也是現代大學管理的要求。

第二，決策過程具有充分性和論辯性(Argumentative)。在現代大學制度下，管理包含了多層次決策環(huán)節(jié)，決策的方式除了注重結果的表決(票決)之外，還有強調過程的論辯協商。論辯的作用在于使不同管理主體充分表達觀點，既要避免論辯言辭的偏執(zhí)性、又要減少個人理性的有限性，從而達成一種妥協、折衷、以期能夠滿足各方訴求的公共理性。協商民主的優(yōu)點就是決策過程具有充分性和論辯性，這是一種“直接民主”(Direct democracy)，是代議民主無法替代的，現代大學管理要注重協商過程，讓各方充分論辯、表達訴求。

第三，決策結果具有權威性和有效性。在現代大學制度下，學校重大事務不能僅僅是黨委常委會、校長辦公會的小范圍管理者參與決策。當前，包括高校在內的不少黨政機關、企事業(yè)單位都一定程度存在“小事開大會，大事開小會”的現象，高校中教代會、學術委員會等組織通過協商民主產生的結論、決定，不能僅僅是建議性的、參考性的，也不能石沉大海，杳無音訊。協商過程中的各種觀點必須在學校重大決策中有所體現、有所回應。即使是最終沒有被采納的提案和報告，也應該向有關協商機構及其成員做出必要合理的解釋，以期取得諒解和進一步協商。能夠鼓舞與激勵廣大教職員工參與管理，是現代大寫制度民主管理模式的標準之一。

三、充分發(fā)揮協商民主作用，加快建設現代大學制度

要以建立現代大學制度為目標，以更大決心和勇氣深化管理體制改革，著力提升管理過程的科學、民主、和諧。具體應從以下幾個方面切實發(fā)揮協商民主的優(yōu)越性，增強建設高水平大學的后勁和活力。

(一)完善以大學章程為核心的頂層設計

《中長期教育規(guī)劃綱要》明確要求“各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校”[12]。大學章程(University Prospectus)的建設是作為頂層設計的現代大學制度的核心框架。作為現代大學的核心制度構成，現代大學的章程建設應充分體現民主協商的制度內涵。

首先，大學章程的制定過程應體現協商民主的精神。大學章程的制定，應結合我國的特殊國情、高等教育發(fā)展總體水平以及各高校已有的辦學實踐，經過充分的協商民主過程和決策，將“治校之憲法”科學化、規(guī)范化、系統化。討論與制定大學章程，應作為高等學校管理模式貫徹協商民主原則的一種重要實踐方式和一個重要實踐過程。章程的制定應通過校內教代會、學術委員會等多種渠道充分協商，協商過程應充滿“討價還價”和“爭鋒相對”，再力爭達成共識，并進一步形成協議或決定。例如校院兩級權力關系的界定、黨政系統職能的分工，就應該體現協商民主的博弈過程；章程的核定以及生效，同樣也應該是高校與教育部或省政府等主管部門間經過協商民主、最終達成共識的過程。

其次，大學章程的制度設計應體現協商民主的精神。大學章程作為“大學的憲法”，賦予了大學自主辦學治學、開展民主管理、落實教育科研服務職能等權利，可以看作國家法律法規(guī)的“下位法”，同時又是學校規(guī)章制度“上位法”。建設現代大學制度，關鍵在于樹立“依法治校”的理念，以章程作為法律、法規(guī)的一種形式規(guī)范和約束大學內部行為，推動大學管理真正走向民主化、科學化和制度化。大學章程應有利于保障和落實落實高校、校內院系的辦學自主權、形成“管辦分離”的新型高等教育管理體制；應有利于完善高校內部治理結構，將辦學理念、辦學特色、目標任務等真正落實在學校制度層面，貫徹于學校中長期發(fā)展規(guī)劃之中。

(二)完善以教職工代表大會為主體的管理平臺

教職工代表大會是教職工參與民主管理、民主監(jiān)督的現有主要形式之一，也是高校協商民主的主要形式和途徑之一。《高等教育法》等法律法規(guī)對教代會的地位、作用有明確的規(guī)定。2011年11月教育部第32號令發(fā)布了《學校教職工代表大會規(guī)定》，保障了“教職工依法參與學校民主管理和監(jiān)督的基本形式”[13]，這表明以教代會為代表的現代大學管理體制改革有了進一步發(fā)展，這是現代學校制度的建立和完善邁出的重要一步。從教代會的制度設計來看，其運行路徑充分體現了協商民主的優(yōu)勢和特質，契合了進一步落實高校民主管理的改革趨勢，完善以教職工代表大會為主體的管理平臺，可以為協商民主的實踐提供的有效的實踐平臺。

首先，教代會應實現專任教師與行政人員的充分溝通。有研究者認為，大學專任教師和行政人員之間在決策過程中有著天然的“文化沖突”[14]。緩解這種沖突，不能單純依靠權責劃分，而要充分增進雙方的溝通和互動。當前我國大學管理困境中亟待改進的問題是增進專任教師的充分參與，教代會除了通過強化教師在決策過程中制度化的權力外，還應通過協商民主的模式建立教師和行政人員之間的溝通互動機制。協商民主理論為完善教代會職能、改進大學管理提供了新的思路，論辯過程的公開性和利益理性的共識性有助于緩解沖突，實現和諧管理。

其次，要保證教代會決議的效力。協商民主的決策機制能夠為的教代會和學校黨委常委會、校長辦公會之間的職權沖突起到緩沖作用，目前教代會決議對于學校管理層僅僅起到參考作用，后者擁有最終裁量權，但教代會決議的約束力必須逐漸增強，才符合現代大學制度的發(fā)展趨勢。教代會決議效力的逐漸增強，能夠對學校管理層決策產生有效的糾錯能力、監(jiān)督能力，并有力地主張和維護廣大教職工的民主權益，激發(fā)他們參與管理的積極性。此外，教代會的民主權益還應該有救濟途徑，目前只有主客體模糊的行政救濟，而司法救濟途徑還有待進一步探索。

(三)完善以學術委員會為重點的分權機制

大學不僅僅是一個教學機構，也是一個研究機構，大學的內涵發(fā)展、質量提升與其學術水準緊密相關。對于高水平大學而言，辦學各項活動都應以學術為主導，教授不僅是學術研究工作的主要承擔者，還是教師隊伍的骨干及核心，理應成為學校決策的參與者和學校行政工作的監(jiān)督者。《中長期教育規(guī)劃綱要》把推進教授治學確定為建設現代大學制度的重要內容，要求探索教授治學的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學、學術研究和學校管理中的積極作用，完善學術委員會(教授委員會)的體制機制，是建設現代大學制度的題中之義。

首先，學術權力的地位應得到有效保障。“教授治學”是現代大學的管理原則之一，主要表現在從事教學、開展研究、參與決策三個方面行使學術權力。高校學術委員會(教授委員會)就是國家法律規(guī)定和支持的“教授治學”組織，是決策性協商民主機構之一。雖然《高等教育法》將“審議學科、專業(yè)的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學成果”[11]等權力賦予學術委員會，但現實中學術委員會常常受到大學行政的過度干預和控制，這使得體現“自主辦學、教授治學”的民主協商機構變成了行政權力的附庸。今后大學行政要適當退出學術委員會的運行，讓學術權力這正發(fā)揮力量，實現教授治學。完善學術委員會職能必須以協商民主制度為主線，使教授治學的原則得到有力保障。

其次，學術權力和行政權力應有明顯的邊界。當前高校中一部分教師為了順利拿課題、報項目，熱衷謀求行政權力，戴上“官帽子”的專家教授又被各種行政事務纏身，無暇專心從事科研工作，造成專業(yè)人才的浪費。這種現象一定程度上反映了在高校學術權力和行政權力區(qū)分不清的現象，而且往往是行政權力壓制和替代學術權力。行政與學術的矛盾是大學治理中一個普遍性的問題，明晰和完善學術委員會職能是解決這個矛盾的鑰匙之一。一方面，要明確學術委員會是學校最高的學術審議、評定、咨詢機構，成員以無行政職務的教授為主，進一步擴大在學科建設、專業(yè)設置、學術資源分配、學位評定等方面的權力；另一方面，校院兩級黨政主要負責人也不得擔任委員會主任，保證學術權力與行政權力顯著區(qū)分。只有對權力邊界進行清晰的界定，才有利于發(fā)揮學術權力和行政權力最大合力，提升學校管理效率。

社會成員有序的政治參與使一個國家的長治久安、穩(wěn)定和諧的保證。管理一所大學也離不開包括協商民主在內的決策模式，充分調動廣大教職員工的積極性和創(chuàng)造性，保障其在管理過程中的參與權、決策權，才能“確保決策的民主化、科學化，避免和防止學校管理行政化、官僚化”[15]。在當前全面深化改革的形勢下，協商民主具有其特有優(yōu)勢，對于完善大學治理、推進基層民主建設來說，協商民主在建設現代大學制度的探索和實踐中是一個有生命力的變革方向。

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[8] 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[M]. 北京: 人民出版社， 2012: 9.

[9] 習近平. 把協商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革重要內容[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559631. html. 2013-11-15.

[10] 唐景莉， 梁杰. 加快建設中國特色現代大學制度——教育部直屬高校工作咨詢委員會第二十三次全體會議側記[N]. 中國教育報， 2013-08-26: 1.

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