我國現代財政制度建設的實現路徑

馬 驍 周克清

1.制定財政基本法，建立具有權威性的財政法律框架。建立現代財政制度，必須制定財政基本法及相關法律，建立具有權威性的財政法律框架。一是要制定財政基本法，明確財政對于國家治理的重要作用，其核心在于明確政府與市場、政府與社會、政府與納稅人之間的關系。既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，又要更好地發揮政府的調控功能;既要強調政府依然是社會公共管理功能和責任的承擔者，又要激發社會組織的活力;既要發揮政府在國家治理中的重要作用，又要保證納稅人積極參與國家治理。二是要制定政府間財政關系法，明確政府間財政體制及相互關系。其核心是適應國家治理體系的變化，建立相對扁平化的財政體制，形成中央、省和市縣三級財政架構，減少財政層級，提高財政運行效率。三是要完善實體性和程序性的財稅法律制度體系，提高財政制度的執行效力。財政法律方面主要是預算法、轉移支付法、會計法、社會保障法(救助法)等;稅收法律方面重點是將我國現有稅收法規、條例升級為稅收法律，提升其權威性和規范性。

2.以營改增為突破口，完善稅收制度體系。完善稅收法律制度體系，重點是以營改增為突破口，完善地方稅系;提高直接稅的比重，有效發揮調控作用;規范稅收優惠政策，改善企業生產條件，釋放居民消費需求。一是要進一步擴大營改增的行業范圍，加快彌合增值稅的抵扣鏈條，并適當降低增值稅的稅率，將增值稅改造為中央稅，僅在生產和批發環節征收;允許地方在不超過原增值稅分享額度內開征零售環節銷售稅，使之成為省級地方稅系的核心稅種。二是要改造和整合現有房產稅費制度，形成以個人房產稅為主要內容的新型房產稅制度，使之成為市縣級地方稅系的核心稅種;并根據國際經驗、結合我國實際情況擇機開征遺產稅，特別是針對不動產的遺產稅。三是要積極推進個人所得稅的分類與綜合制度改革，提高個人所得稅在整個稅收制度體系中的地位，積極發揮收入分配的功能。四是要完善消費稅制度、資源稅制度和環境稅制度，調節消費和生產，提高資源使用效率，改善環境質量，增進可持續發展能力。

3.加強預算制度建設，提高財政支出效率。馬駿認為，預算能力是國家能力的重要支撐，預算是推進國家治理的重要手段。因此，建設現代財政制度推進國家治理現代化，必須加強預算制度建設。一是要建設全面規范的預算制度，將全部財政性資金的收支活動納入預算管理，消除預算監管財政性資金的死角，提高預算管理的剛性。二是要建設公開透明的預算制度，在扁平化的國家治理框架下，構建納稅人參與預算編制、執行和決算的有效機制，提高預算透明度，保證納稅人對預算的監督落到實處。三是要建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。四是要推進預算績效管理，強化資金使用單位的績效意識，實行績效考核與次年預算掛鉤的制度;提高預算資金管理的精細化程度，通過精細化管理提高預算資金運行的透明度和預算資金使用的效率。

4.建立事權和支出責任相適應的制度，重構政府間財政關系。重構政府間財政關系，核心在于建立事權和支出責任相適應的制度。一是要合理劃分政府間事權與支出責任，適度加強中央事權和支出責任，保證地方財力與其事權和支出責任基本匹配。二是要完善一般性轉移支付制度，限制專項轉移支付制度，合理解決縱向財力差異;部分事權支出責任可由中央通過轉移支付委托地方承擔，建立事權和支出責任相適應的財政制度框架。三是要根據主體功能區定位和地區間經濟差異為基礎，構建以生態補償為主要指向的橫向轉移支付制度。

(李摘自《財經科學》2014年第1期《建立現代財政制度的邏輯起點與實現路徑》)