農(nóng)村財政扶貧資金管理的問題與對策研究

廣州番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)校 林翰雄

扶貧開發(fā)是建設(shè)有中國特色社會主義的重要工程，擔(dān)負(fù)著保障全體人民共享改革發(fā)展成果的艱巨使命。①王亮、陸琦林:《發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家財政扶貧經(jīng)驗及借鑒》，載于《地方財政研究》2013年第12期，第76～80頁。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011～2020年)》中指出，我國力爭到2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象。為如期實現(xiàn)上述農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)，我國農(nóng)村財政扶貧資金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)審視制約我國農(nóng)村扶貧事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村財政扶貧資金管理問題，并有針對性的研究提升農(nóng)村財政扶貧資金管理水平和資金利用效率的策略，以期為我國成為全球率先實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展戰(zhàn)略中規(guī)定的貧困人口減半目標(biāo)的國家奠定堅實的基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村財政扶貧資金管理的問題

(一)農(nóng)村財政扶貧資金管理理念問題。

1.在外源性扶貧理念指導(dǎo)下的農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局難以根除農(nóng)村地區(qū)貧困問題。農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局過度強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)和土地在農(nóng)村地區(qū)扶貧工作中的重要地位，缺乏與時俱進(jìn)的扶貧資金管理理念。農(nóng)村地區(qū)致貧之根源不在于農(nóng)民收入水平較低而在于獲取收入的能力較弱，而制約貧困地區(qū)農(nóng)民獲取收入能力的根源在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式對有限農(nóng)村生產(chǎn)資源的制約作用。我國農(nóng)村財政扶貧資金管理的傳統(tǒng)理念給具體的扶貧工作造成如下消極作用:將有限的農(nóng)村財政扶貧資金投放于生產(chǎn)效率較為低下的農(nóng)業(yè)用地上，將政府財政扶貧資金管理與農(nóng)村貧困地區(qū)較為惡劣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相捆綁的策略，不僅不注意使得生態(tài)環(huán)境相對惡劣的農(nóng)村居民達(dá)到快速減貧的目的，而且嚴(yán)重制約農(nóng)民銳意進(jìn)取地開展生產(chǎn)自救的能力發(fā)揮。在政府財政資金的大力幫扶下，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件固然發(fā)生了山地變平地及耕種面積增加等變化，但傳統(tǒng)農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式仍然固化為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)而未有變化，從而實質(zhì)上等同于浪費農(nóng)村財政扶貧資金的投入。

2.一元化扶貧績效考評理念弱化了有限農(nóng)村財政扶貧資金的綜合運(yùn)用效率。當(dāng)前我國中央財政撥付給地方的扶貧資金缺乏有效績效考評辦法，中央財政扶貧資金每年撥付給各省的數(shù)量是在考慮各省貧困人口數(shù)量、農(nóng)民人均純收入和政策調(diào)整等因素的基礎(chǔ)上按公式計算的結(jié)果。②王善平、高波:《財政扶貧資金公司化運(yùn)作研究》，載于《財經(jīng)問題研究》2012年第11期，第76～80頁。這種以強(qiáng)調(diào)單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為依據(jù)的農(nóng)村財政扶貧資金配置法則忽視了對影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)作效率的均衡考量和對各種致貧影響因素的綜合考量，從而弱化農(nóng)村財政扶貧資金的綜合運(yùn)用效率。農(nóng)村貧困地區(qū)的貧困問題主要凸顯于現(xiàn)代化生產(chǎn)力的匱乏問題，這決定了農(nóng)村貧困地區(qū)雖然宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相對落后，但是生態(tài)環(huán)境指標(biāo)通常優(yōu)于發(fā)達(dá)地區(qū)。部分地方政府的農(nóng)村財政扶貧資金投放政策的實施結(jié)果雖然有限度地提升了農(nóng)村貧困地區(qū)的國民生產(chǎn)總值目標(biāo)，但卻是以減損農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和諧和社會穩(wěn)定為代價。此種減貧模式的問題在于將減貧目標(biāo)單純的放置于增加農(nóng)村貧困地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)效益，忽視對農(nóng)村貧困地區(qū)的財政資金扶貧政策的社會效益與生態(tài)效益的必要考量，從而降低了面向農(nóng)村貧困地區(qū)的財政資金扶貧資金的綜合運(yùn)用效率。

(二)農(nóng)村財政扶貧資金管理制度問題。

1.我國農(nóng)村財政扶貧資金管理過程中存在扶貧資金籌措制度缺乏完善性的問題。我國各地農(nóng)村扶貧項目的資金來源主要以中央和地方財政資金的注入為主，缺乏積極開拓面向社會籌措扶貧資金的有效資金籌措制度體系。各級政府在農(nóng)村地區(qū)扶貧事業(yè)中的一角獨大性制度障礙弱化了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制在農(nóng)村扶貧事業(yè)中的關(guān)鍵作用，使得多數(shù)農(nóng)村扶貧資金實質(zhì)上以財政資金轉(zhuǎn)移和再分配的方式在中央政府與地方政府之間流動，進(jìn)而增加了各級政府借助農(nóng)村扶貧資金轉(zhuǎn)移與再分配渠道來貪污與挪用之。這種建立在非市場化制度基礎(chǔ)之上的農(nóng)村扶貧資金籌措制度體系的資金流通渠道單一且冗長，不僅給貪腐行為留下機(jī)會，而且削弱社會資源參與農(nóng)村地區(qū)扶貧事業(yè)的能力。

2.農(nóng)村財政扶貧資金管理過程中存在扶貧資金使用制度不健全的問題。農(nóng)村財政扶貧資金的使用制度建設(shè)缺位導(dǎo)致大量扶貧資金滲漏，間接抬高人均減貧所需資金額。考慮到農(nóng)村貧困地區(qū)人口外出打工比例較高的現(xiàn)狀，部分地區(qū)農(nóng)村財政扶貧資金的投入對象多為留守農(nóng)村地區(qū)的老弱婦幼群體，有限的財政扶貧資金投入不僅未能有效增加該類群體的生產(chǎn)自救能力，且導(dǎo)致扶貧資金投入在較長期間內(nèi)難見成效。再者，農(nóng)村財政扶貧資金運(yùn)用制度缺位導(dǎo)致有限的財政扶貧資金投放于背離生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的項目中，使得接受財政扶貧資金的農(nóng)村貧困地區(qū)缺乏生產(chǎn)力水平的可持續(xù)性提升，進(jìn)而導(dǎo)致業(yè)已脫貧的農(nóng)村貧困地區(qū)返貧率升高。

3.農(nóng)村財政扶貧資金管理過程中存在扶貧資金監(jiān)管制度不健全的問題。當(dāng)前我國各級政府的財政扶貧資金管理存在政出多門的問題，這給扶貧資金監(jiān)管制度體系的有效運(yùn)行造成障礙。各級政府財政扶貧資金通常需要經(jīng)由發(fā)改委、扶貧辦及財政部門等各部委的監(jiān)管方可流通到受助農(nóng)戶手中。多部門監(jiān)管固然有助于抬高針對農(nóng)村財政扶貧資金的貪腐行為的制度成本，但當(dāng)前分散型的農(nóng)村財政扶貧資金監(jiān)管制度體系使得扶貧資金監(jiān)管力量缺乏合力，不僅使得部分洞悉當(dāng)前監(jiān)管制度漏洞的貪腐人士可以利用各部門之間的監(jiān)管漏洞來作案，而且易于導(dǎo)致扶貧項目申報手續(xù)繁雜，扶貧項目立項重疊而導(dǎo)致重復(fù)性建設(shè)，最終將削弱有限的農(nóng)村財政扶貧資金利用效率。

(三)農(nóng)村財政扶貧資金運(yùn)作管理問題。

1.各級政府在農(nóng)村財政扶貧資金使用方向及使用方式的決策問題上暴露出諸多管理問題，從而導(dǎo)致扶貧資金的運(yùn)用效率降低和有限扶貧資金的流失。貧困地區(qū)農(nóng)村財政扶貧資金的決策受多元化影響因素的制約，其間不僅涉及受助農(nóng)戶的切身利益，而且與農(nóng)村財政扶貧資金的流經(jīng)部門和監(jiān)管部門的切身利益密切相關(guān)。這使得農(nóng)村財政扶貧資金的使用方向和使用方式?jīng)Q策問題充斥著各級政府部門間圍繞本部門切身利益的博弈行為。由于我國行政機(jī)構(gòu)中沿襲著一定程度的官僚主義作風(fēng)和部門本位主義特色，這使得圍繞農(nóng)村財政扶貧資金運(yùn)用問題的博弈各方通過張揚(yáng)各自利益訴求的方式來持續(xù)作出自我利益取舍的決策，其結(jié)果勢必造成有限農(nóng)村財政扶貧資金運(yùn)用效率的減損。再者，即便達(dá)成農(nóng)村財政扶貧資金運(yùn)用的相關(guān)決策，但各級政府部門之間仍然圍繞其各自利益和農(nóng)村貧困人口利益展開進(jìn)一步博弈，最終在各利益集團(tuán)相互妥協(xié)基礎(chǔ)上形成并不利于廣大農(nóng)村貧困農(nóng)戶切身利益的次優(yōu)決策結(jié)果。

2.各級政府在農(nóng)村財政扶貧資金的流通過程中暴露出諸多管理漏洞。由于當(dāng)前我國農(nóng)村財政資金扶貧資金管理機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大，組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率相對較低，這使得在現(xiàn)有行政管理體制框架下的各級政府在執(zhí)行農(nóng)村財政扶貧政策的過程中存在顯著的體制性內(nèi)耗問題。有限的農(nóng)村財政扶貧資金尚需撥付相當(dāng)比例用于扶貧資金的事業(yè)性管理經(jīng)費支出，從而增加用于貧困地區(qū)農(nóng)民的財政扶貧資金缺口。再者，臃腫的農(nóng)村扶貧資金管理組織機(jī)構(gòu)不僅耗費更多事業(yè)性管理經(jīng)費，而且導(dǎo)致農(nóng)村扶貧政策執(zhí)行過程的拖沓。過多的農(nóng)村扶貧資金管理組織機(jī)構(gòu)將導(dǎo)致各部門間的職責(zé)界定模糊，在本位主義指導(dǎo)下的部門間相互扯皮而缺乏統(tǒng)一行動力，從而增加了農(nóng)村財政扶貧資金的運(yùn)行成本。農(nóng)村財政扶貧資金運(yùn)行成本增加的顯著表現(xiàn)是因資金撥付時間延遲而增加農(nóng)村財政扶貧資金運(yùn)作流程各環(huán)節(jié)的時間成本，使得貧困農(nóng)戶的急缺資金難以及時足額到位，從而降低貧困農(nóng)戶生產(chǎn)自救活動的實施效率。

二、農(nóng)村財政扶貧資金管理的可行對策探究

(一)變革農(nóng)村財政扶貧資金管理理念。

1.農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局應(yīng)當(dāng)建構(gòu)內(nèi)生性扶貧理念。內(nèi)生性扶貧理念重視以有限的農(nóng)村財政扶貧資金來拉動更多的有志于支援農(nóng)村貧困地區(qū)扶貧事業(yè)的社會資金的投入，進(jìn)而激發(fā)農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)戶通過發(fā)展生產(chǎn)力方式來實現(xiàn)自救脫貧目標(biāo)的積極性。內(nèi)生性扶貧理念的建構(gòu)要點在于對導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)貧困問題的根源的深入反省和對當(dāng)前扶貧政策運(yùn)用方向的重新定位，通過有限的農(nóng)村財政扶貧資金的運(yùn)用來改變農(nóng)村貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活方式。這要求農(nóng)村財政扶貧資金主要應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)戶的基礎(chǔ)性生產(chǎn)力，幫助其建立可以脫離外部扶貧資金援助的自我經(jīng)濟(jì)供給機(jī)制，從而有效提升其減貧能力，堵塞其脫貧后再返貧的幾率。

2.農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局應(yīng)當(dāng)確立針對農(nóng)村財政扶貧資金的綜合績效評估理念。農(nóng)村貧困地區(qū)雖然生態(tài)資源豐富且生態(tài)環(huán)境質(zhì)量高于發(fā)達(dá)地區(qū)，但其生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力相對較低，生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在一定程度的薄弱性。農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局需深刻反省傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)效益為核心的一元化扶貧績效考評理念的問題根源，在確立將農(nóng)村扶貧事業(yè)的重心放置于解決農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化生產(chǎn)力匱乏的問題，通過建立包括生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益在內(nèi)的多元化扶貧資金使用績效評估理念。在執(zhí)行農(nóng)村財政扶貧政策的過程中將對農(nóng)村貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)放置在重要位置不僅有助于緩解因農(nóng)村扶貧開發(fā)項目的實施而造成的農(nóng)村區(qū)域生態(tài)環(huán)境破壞的問題，而且有助于支持農(nóng)村貧困地區(qū)通過發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)的方式來實現(xiàn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，從根本上遏制當(dāng)前我國農(nóng)村貧困地區(qū)返貧率較高的痼疾。

(二)改良農(nóng)村財政扶貧資金管理制度。

1.農(nóng)村財政扶貧資金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)首先完善與農(nóng)村財政扶貧資金相配套的扶貧資金籌措制度建設(shè)。農(nóng)村財政扶貧資金管理者既要充分肯定各級政府在農(nóng)村扶貧事業(yè)中的主導(dǎo)性地位，又要清醒的認(rèn)知到各級政府的有限財政力量對于根除農(nóng)村貧困問題的局限性。農(nóng)村財政扶貧資金管理者應(yīng)當(dāng)通過建立與健全與農(nóng)村財政扶貧資金相配套的扶貧資金社會化籌措制度體系的方式來徹底解除農(nóng)村貧困問題和高返貧率問題。這要求農(nóng)村財政扶貧資金管理者應(yīng)當(dāng)建立面向社會的開放式農(nóng)村扶貧資金管理平臺，從農(nóng)村財政扶貧項目的申請立項與配套資金撥付、項目實施與配套資金管理、項目驗收與配套資金結(jié)算、項目后續(xù)管理與配套維護(hù)資金的持續(xù)性撥付等方面給予社會公眾以必要的知情權(quán)和參與權(quán)，從而有效吸引廣大熱衷于農(nóng)村地區(qū)扶貧事業(yè)的社會閑散資金來參與建設(shè)農(nóng)村扶貧項目。農(nóng)村財政扶貧資金管理者應(yīng)當(dāng)確立政府主導(dǎo)的農(nóng)村財政扶貧資金與社會資金的配套投放比例，并對配套扶貧資金運(yùn)作全程進(jìn)行有效監(jiān)管。

2.農(nóng)村財政扶貧資金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村財政扶貧資金使用制度。為克服農(nóng)村財政扶貧資金在使用過程中的跑冒滴漏問題，各級政府應(yīng)當(dāng)建立由專業(yè)人士組成的農(nóng)村財政扶貧資金管理委員會，以有效提升農(nóng)村財政扶貧資金運(yùn)用的決策能力和規(guī)范化管理水平。鑒于農(nóng)村財政扶貧資金的公益性特點，農(nóng)村財政扶貧資金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)深入推進(jìn)農(nóng)村財政扶貧資金的公共管理平臺建設(shè)，將農(nóng)村財政扶貧資金項目的申請、審批、公示及運(yùn)作流程監(jiān)管放置于農(nóng)村財政扶貧資金公共管理平臺上，形成對農(nóng)村財政扶貧資金的全方位和全流程式公開化管理。再者，農(nóng)村財政扶貧資金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村財政扶貧資金的縣級專戶管理和集中報賬制度，有效堵塞農(nóng)村財政扶貧資金的傳統(tǒng)分散化管理中所內(nèi)生的制度漏洞，杜絕掌握農(nóng)村財政扶貧資金分配權(quán)的基層干部和關(guān)鍵崗位人員的貪腐機(jī)會。

(三)優(yōu)化農(nóng)村財政扶貧資金運(yùn)作管理。

1.農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局應(yīng)當(dāng)對內(nèi)省思其行政組織結(jié)構(gòu)的合理性，通過簡化農(nóng)村財政扶貧資金管理機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)的方式來縮短各級政府財政資金撥付主體與農(nóng)村財政扶貧資金接受主體之間的資金傳遞層級，進(jìn)而減少農(nóng)村財政扶貧資金管理部門的行政管理成本，增加農(nóng)村貧困農(nóng)戶所能獲取的農(nóng)村財政扶貧資金的比例。農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局在對其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化的過程中應(yīng)當(dāng)采取收放并舉的策略，既要穩(wěn)步下放小額財政扶貧資金投放項目的審批權(quán)，又要提升財政扶貧資金的集中支付制度的執(zhí)行效率。這要求各級政府農(nóng)村財政扶貧資金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)簡化審批流程，降低制度運(yùn)作成本，提升貧困農(nóng)戶所能獲取的農(nóng)村財政扶貧資金的比例。

2.農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局可將多渠道財政扶貧資金合并歸集，并同時制定針對貧困地區(qū)農(nóng)戶的全方位及系統(tǒng)化扶貧政策。財政資金的整合實際上是政府各部門利益和權(quán)力的整合，涉及不同部門利益調(diào)整和權(quán)力劃分，因此整合財政專項資金，還需要突破若干政策瓶頸。①梁朋:《大力整合財政資金協(xié)同推進(jìn)扶貧開發(fā)——對廣西富川縣財政資金整合的調(diào)研》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2013年第57期，第21～26頁，第32頁。具體而言，農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局可將中央政府和各級地方政府的財政扶貧資金歸集到統(tǒng)一的財政扶貧資金管理平臺，并在該平臺對包括以工代賑與轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的各種支付形式的財政扶貧資金進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一支付，以確保集中有限財政扶貧資金的力量來實現(xiàn)定點爆破式扶貧效果。

3.農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局應(yīng)當(dāng)健全以扶貧績效為導(dǎo)向的農(nóng)村財政扶貧資金激勵機(jī)制。農(nóng)村財政扶貧資金管理的目標(biāo)不在于實現(xiàn)當(dāng)屆政府的政績，而在于實現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)戶的減貧、脫貧及降低脫貧農(nóng)戶的返貧率等具體可行的目標(biāo)。農(nóng)村財政扶貧資金激勵機(jī)制建設(shè)可從如下方面兼顧農(nóng)村財政扶貧資金運(yùn)用的公平性和效率性:一是按照各地區(qū)的貧困人口的規(guī)模和貧困層級來分撥部分農(nóng)村財政扶貧資金，并從分配的均衡性角度來考評其資金管理績效;二是分撥部分農(nóng)村財政扶貧資金來執(zhí)行具有一定投資價值的專項定點扶貧項目，并以該專項扶貧項目的投入產(chǎn)出比為標(biāo)桿對農(nóng)村財政扶貧資金管理能力進(jìn)行績效考評。這兩種績效考評策略都要求農(nóng)村財政扶貧資金管理當(dāng)局洞悉各級政府的農(nóng)村扶貧開發(fā)政策，在結(jié)合區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特色和社會與生態(tài)環(huán)境實際情況的基礎(chǔ)上，依據(jù)效益優(yōu)先法則來科學(xué)制定農(nóng)村財政扶貧項目規(guī)劃，并對農(nóng)村財政扶貧資金進(jìn)行重點監(jiān)管和全面績效考核，以有效提升農(nóng)村財政扶貧資金的運(yùn)作效能。