財政省直管縣體制改革倒逼政府績效審計研究

蘭州商學院會計學院 賈明春

一、問題的提出與文獻綜述

(一)問題的提出。

財政省直管縣是適應市場經濟要求、建立統一規范的分稅分級財政體制的重要制度創新與保障，加快縣域經濟發展、緩解縣級財政困難的重大創新舉措。

然而，在全面推進省直管縣財政體制改革的進程中，地方政府運作的效率怎樣，財政資金使用效果如何，各項政策是否真正得到了落實等成為社會關注的焦點;同時，新舊財政體制的轉軌在實際運作中出現諸多現實問題，牽一發而動全身，主要表現為財政體制與行政體制不一致，財權與事權分離，市與縣之間的矛盾關系不易協調，省級管理和監督成本增加，財政轉移支付制度不完善等，亟待破解難題。

所以，這一改革舉措在現行的行政管理體制下，無疑要重構中央與地方的利益格局以及政府層級結構，一方面呼喚著省直管縣管理體制的全方位、系統性改革，另一方面也為我國政府審計機關推行制度創新和技術創新提供了難得的歷史機遇，使得政府績效審計這一科學而先進的審計模式乘勢而出，成為改革與發展、國家治理的必然要求。

(二)“省直管縣”財政體制改革的研究現狀及發展動態分析。

“省直管縣”財政體制改革是具有中國特色的政治體制改革，國外沒有相關的政治制度，關于“省直管縣”財政體制改革的研究主要集中于國內領域，國外研究很少涉及。對于省直管縣財政體制改革的動因，賈康、白景明(2002)從資源配置的角度出發，主張從財政體制改革與行政體制改革兩方面著手，變“五級政府”為“三級政府”，通過壓縮政府級次的方式達到減少財政體制層級的目的，進而實現財政級次的制度創新，解決縣級財政困難。傅光明(2006)從發展縣域經濟的角度出發，認為“省直管縣”財政體制能夠激勵縣級發展經濟，提高其發展經濟的積極性;同時管理層級的減少，加大了省級財政對縣級財政的支持力度，從而起到緩解縣鄉財政困難的作用。同時，省直管縣體制改革也帶來了一些問題，唐曉英、初智勇(2010)關注了“省直管縣”改革中欠發達地區的情況，他們指出欠發達地區地域偏遠、交通不便，增加了行政管理的成本;加大了省級財政的管理和監督的難度，給省級財政造成了巨大的壓力;設區市對欠發達縣域經濟資助與扶持的動力減弱;自主權的增加存在導致無序開發的隱患;經濟加快發展后，人才匱乏的局面將更為嚴峻。這些問題都將制約“弱縣”在省直管中的發展。張占斌(2011)通過研究提出“十二五”時期加快省直管縣體制創新需要解決的重點問題:第一，解凍市建制的審批，加快市制創新。第二，重點加強縣城中心鎮建設，促進縣城城市化的快速發展。第三，穩妥進行“鎮級市”進行試點，加快城市化發展。第四，解決垂直管理部門定位模糊問題，理順和明確權責關系。

(三)政府績效審計的國外研究現狀及發展動態分析。

國外政府績效審計理論的研究相對較為成熟，形成了一套較為完善的政府績效理論體系?！翱冃徲嫛边@一概念首見于1948年3月阿瑟·肯特在美國《內部審計師》雜志上發表的“經營審計”一文。根據有關文獻記載，最早有關績效審計的論著，當屬美國管理咨詢師威廉·倫納德(William·P·Leonard)于1962年撰寫的《管理審計》(The management Audit)，其中系統列示了可供參考的管理審計文獻，如1949年5月菲斯克(W·P·Fiske)的“對組織計劃及控制的自我審計”;1954年6月漢密爾頓(W·A·Hamilton)的“評價經營績效”等等。Standards for Audit of Governmental Organizations，Programs，Activities and Functions(后稱 Government Auditing Standards，GAS)是GAO于1972年在總結實踐經驗的基礎上出臺的，是世界范圍內審計機關第一次提出政府績效審計準則，實現了對政府審計準則體系的重大突破。在這個準則中，GAO率先以法定化的形式突出強調了“3E”審計的重要性，將經濟性、效率性和效果性審計納入政府審計的法定范圍，從而增強了對審計實踐的指導性。20世紀90年代以后，績效審計已成為世界上各國最高審計機關的中心工作，也是最重要的和最大的一項工作，形成了比較系統的績效審計理論體系，如1992年政府績效審計的供需均衡分析，美國R.E.布朗等合著的《政府績效審計》等。2010年美國國會參議院通過了《多德——弗蘭克法案》，該法案明確規定美國審計署在金額監管改革中的職責:研究、評估、審查等，向國會銀行委員會報告研究結果和提出立法及監管建議，突出了政策評估，以貨幣政策制定和執行情況的績效審計為紐帶，統籌規劃對金融監管部門和金融機構的審計。英國審計署2011年《績效審計手冊》將可持續性引入績效審計，順應了現代公共行政的發展趨勢，豐富了績效審計的內涵。

(四)政府績效審計的國內研究現狀及發展動態分析。

我國對績效審計的理論探索始于1982年，20世紀80年代末，我國審計學術界開始引入“績效審計”的概念，我國績效審計理論研究側重于引進和介紹國外績效審計的理論與實務，如1988年11月出版的由張國祥等翻譯的美國學者利奧·赫伯特等撰寫的《管理績效審計學》，這部譯著與后來R.E.布朗等撰寫的《政府績效審計》及約翰·J·格林撰寫的《績效審計》等，對我國績效審計理論研究起到了積極的引導與推動作用，我國有關績效審計的論文和專著大都是在此之后發表或出版的。20世紀90年代一些學者從經濟效益審計的角度對我國績效審計理論進行了積極的探索并取得了可觀的成果，主要有王光遠(1996)、陳思維等(1997)、彭華彰等(2005)、蔡春(2006)等撰寫的專著。我國績效審計進一步開展的同時，政府績效審計理論研究也取得一些積極的成果，如《國外政府績效審計及其啟示》(張繼勛，2000)，《我國政府績效審計實施中的制約因素及對策》(張艷，2004)，《對政府績效審計若干問題的探究》(裴文英，2005)，《核心效用觀下政府績效審計的實施框架》(余玉苗，2005)，《我國政府績效審計發展機制研究——基于新公共管理背景下的辯證思考》(陳駿，2006)，《中國政府績效審計理論研究的發展與展望——基于2000年～2009年國內九大期刊的初步證據》(李曉慧、張勝藍，2011)，《論政府績效管理與績效審計》(梁斌、羅文潔，2012)等，對政府績效審計基本理論進行了廣泛的研究。宋常等(2012)指出提高執行力并建立問責機制是政府的責任，國家審計的責任是基于整個國家管理的需要，監督政府是否有效履行了職責，并發現影響國家治理目標實現的各種問題，提供相應的建議和策略。王秀明、項榮(2013)認為我國政府機關開展績效評價還處于起步和探索階段，缺乏成熟的績效評價經驗和做法。由于我國公共財政框架目前正在建立和完善過程中，公共財政框架下的政府績效審計研究，這種偏向實務性的研究課題目前還是比較少的。

二、“倒逼”機制的構思與理論研究價值

財政省直管縣體制深化改革已對政府績效審計形成倒逼機制。

政府績效審計是審計機關在對財政財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上，對政府部門及其委托管理人履行職責過程資源配置和使用財政資金的經濟性、效率性、效果性、公平性進行監督和評價的活動。其目的就是要強化公共部門的責任，評價公共財政資金支出的績效，找出影響績效發揮的原因，揭露損失浪費和管理不善等問題，提高財政資金使用效益。與傳統的財政審計相比，財政資金的績效審計不僅僅是查漏補缺，更重要的是關注國家政策的落實及其結果(包括缺陷)、未來經濟活動的改進，是面向未來的審計。但是，新形勢下審計在服務省直管縣財政體制深化改革與推進縣域經濟協同發展中出現了新情況、新問題，例如:由于省直管縣財政管理體制改革的單刀直入(浙江省、海南省、四個直轄市等省市除外)，財政“話語權”與行政“話語權”不一致，財政“省婆婆”、行政“市婆婆”，等等，從根本上說是行政管理體制改革沒有跟進，導致省級相應的機關缺乏整體跟進，甚至有關廳局抱著一種安于現狀，對改革的事抱一種多一事不如少一事的心態，基本上處于按部就班的狀態，同時一些省級政府對省直管縣缺乏總體規劃、全局部署，而部分市級機關又消極怠工，縣級部門工作難度加大，財政省直管縣體制改革的正能量難以充分釋放，如此嚴峻的形勢“倒逼”政府績效審計必須“問責”:是政府機關不作為還是體制改革不完善或是其他問題。

此外，國家對實施“省直管縣”財政體制改革的期望在于通過制度安排的改革，進一步調理各級政府間財政分配關系，建立公平、合理的公共財政體系構架;精簡政府機構層級，提高政府行政辦事效率;化解基層政府債務，緩解縣鄉財政困難，以促進縣域的經濟發展;提升基本公共服務均等化水平，進而實現城鄉協調發展、共同發展。在試點地區，“省直管縣”財政體制的實施是否起到了上述作用，效果多大，還存在哪些不足，應如何解決等問題便成為現階段亟待研究的對象。而政府績效審計對此應當也必須從政治和發展的高度作出恰當評估或評價(包括政策落實情況)，體現出一種積極的、負責任的行為，為我國行政管理體制改革積累經驗，符合客觀形勢需要，有著重要的理論研究價值及現實意義。

綜上，從政府績效審計的視角看改革，進一步看國家治理水平;省直管縣財政體制改革進程中遇到的問題、矛盾“倒逼”政府績效審計及時跟進和責任擔當，這是經濟社會發展與政治文明的客觀要求;而審計職能作用的發揮和運行機制的進一步完善又會推動改革更加健康、深入的進行，實現改革目標和審計目標，即良性互動。

［1］賈康、白景明:《縣鄉財政解困與財政體制創新》，載于《經濟研究》2002年第2期，第3～9頁。

［2］傅光明:《論省直管縣財政體制》，載于《財政研究》2006年第2期，第22～25頁。

［3］李曉慧、張勝藍:《中國政府績效審計理論研究的發展與展望——基于2000年～2009年國內九大期刊的初步證據》，載于《審計與經濟研究》2011年第1期，第23～29頁。

［4］張占斌:《中國省直管縣改革研究》，國家行政學院出版社2011年版。

［5］Christopher Pollitt，Xavier Girre，Jeremy Lonsdate，Robert Mul，HilkkaSumma，MaritWaerness，PerformanceorCompliance?——Performance Audit and Public Management in Five Countries，Oxford University Press，1999.pp.1-4.

［6］R.E.Brown，T.P.Gallagher，M.C.Williams，Auditing Performance in Government.New York:Ronald Press Publications，1982.3，12，49-50，105-195，106.

［7］審計署審計科研所(編譯):《國外審計動態與觀察》，中國時代經濟出版社2013年版。

［8］沃克:《提高政府績效、增強政府問責和前瞻能力》，載于《審計與經濟研究》2007年第5期，第5～8頁。

［9］楊茁:《問責與績效評價:政府審計職能創新解讀》，載于《求是學刊》2006年第5期，第59～64頁。

［10］張繼勛:《國外政府績效審計及其啟示》，載于《審計研究》2000年第1期，第55～61頁。

［11］劉力云:《關于我國績效審計發展問題的思考》;審計署審計科研所，載于《審計研究簡報》2008年第5期，第1～18頁。

［12］宋常、王睿、趙懿清:《國家審計在走向善治的國家治理中的若干問題》，載于《審計與經濟研究》2012年第1期，第10～15頁。

［13］劉尚希、李成威:《財政“省直管縣”改革的風險分析》，載于《當代經濟管理》2010年第10期，第1～8頁。

［14］陳駿:《我國政府績效審計發展機制研究——基于新公共管理背景下的辯證思考》，載于《審計與經濟研究》2006年第5期，第16～20頁。

［15］謝志華、孟麗榮、余應敏:《政府績效審計職能之二維層面:解除受托責任與實現決策有用》，載于《審計研究》2006年第3期，第28～32頁。