結構性減稅政策效應評價：以山東省為例

中國人民銀行濟南分行課題組

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

結構性減稅政策效應評價：以山東省為例

中國人民銀行濟南分行課題組

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

2008年金融危機以來，我國陸續出臺了一系列結構性減稅政策，在拉動投資、刺激消費、擴大出口等方面起到了積極的推動作用。但目前的結構性減稅政策多側重于短期內促進經濟增長，在推動稅制結構調整方面成效甚微，并在一定程度上加大了貨幣政策的調控壓力。本文在梳理結構性減稅政策的基礎上，分析了政策實施的積極效應、存在的“失衡”現象及對貨幣政策的沖擊，并對今后如何更好地發揮稅收政策結構性調整作用提出了建議。

結構性減稅；失衡；貨幣政策

一、引言

結構性減稅是在降低總體稅負的情況下，針對特定稅種、基于特定目的而實行的稅負水平削減，以期達到優化產業結構、涵養稅源、促進經濟平穩較快發展的目的。自2008年12月初召開的中央經濟工作會議上首次提出“結構性減稅”的概念以來，我國出臺了一系列結構性減稅政策，包括統一內外資企業所得稅率、成品油稅費改革、調整出口退稅率、提高工資薪金個人所得稅免征額、資源稅的計稅方式由從量計征改為從價計征等等。這些政策的實施，對于減輕企業稅收負擔、增加居民個人可支配收入、刺激投資與消費需求起到了積極作用。但是，在經濟危機背景下出臺的結構性減稅政策，更多的是臨時性的應急措施，由此導致了諸多結構性失衡問題。以山東省為例，2008年，增值稅、消費稅、營業稅、關稅等流轉稅占稅收收入的比重為62.30%，2012年該比例61.39%，也就是說，流轉稅“獨大”現象并未得到實質性改觀，距離優化稅制結構的目標相差甚遠。從產業稅負看，2008年山東省第三產業稅負為11.79%，2011年稅負為13.12%，稅負呈現上升態勢，與加快第三產業發展的結構性調增目標相悖。從稅政結構看，這些年來諸多的結構性減稅政策刺激投資、促進出口的偏多，拉動消費的政策很少，實際上對消費的拉動作用十分有限，造成投資—消費結構扭曲。從稅負結構看，由于結構性減稅政策側重“減稅”，對于名目繁多的非稅負擔未加關注，導致“減稅不減負”的畸形稅負現象。種種跡象表明，以“調結構”為主要目標的結構性減稅政策在結構性調整方面并沒有大作為。由此，財政政策和貨幣政策作為國家宏觀調控的“左右手”，其有效性和協調性方面存在的問題應予關注。

二、結構性減稅政策實踐

（一）理論分析與實踐背景

從理論上講，稅收會對經濟增長產生收入和替代兩種效應。從財政收入看，稅負提高意味著更多的社會資源集中于公共部門，會擠占部分私人部門資源，對投資和經濟增長產生負效應，稱為替代效應。從財政支出看，稅負提高能夠擴大政府支出規模，提供更多的公共產品和服務，從而改善私人部門的投資生產環境，提高社會資源配置效率，對投資和經濟增長具有正面的激勵效應，也就是收入效應。稅收與經濟增長的關系最終取決于這兩種作用力的大小。

對于政府來說，現實中總是存在著能夠帶來相同收益的兩種完全不同的稅率：當稅率低于某種水平時，會激發經濟活力，社會供給量因此而增加，政府的稅收收入同方向提升；當稅率高于某種水平時，將導致經濟活動的萎縮，社會供給量因此而下降，結果是政府稅收不斷減少。供給學派的主張是，政府取得更多稅收收入的最佳途徑并不是提高稅率，恰恰相反，是減稅。

2008年，世界銀行曾經對47個國家和地區的宏觀稅負率進行測算，包括23個發達國家、24個新興和發展中國家。發達國家的平均稅收占GDP比重是27.7%，最高的是北歐國家達到了47.1%，最低的只有14.6%。24個新興和發展中國家平均稅率是22.7%，最高的是37.7%，最低的是16%。由此可以看到，無論是發達國家還是發展中國家，它們的平均稅率都要比我國高。但我國的稅制負擔增長速度很快。數據顯示，1995年我國國家稅收在6000億左右，2010年上升到73000億元，大致增長了l1倍，而同期GDP由6萬億增長到40萬億，增長了5.5倍。據統計，1990年美國的稅收折算相當于我國的36倍，而現在美國的稅收總量大致是我國的不到3倍。1997—2012年，我國稅收收入占GDP的比重從10.4%增長到19.4%，不扣除物價因素的GDP平均增幅為13.9%，而稅收收入的平均增幅為16.8%。王鳳英、張莉敏（2013）綜合利用經濟、稅收、拉弗曲線理論以及計量經濟學方法對我國最優宏觀稅負進行測定，我國最優宏觀稅負約為19.9%。也就是說，我國稅負水平已接近拉弗曲線的“稅率禁區”，稅收對經濟的正面激勵作用已基本發揮到極限。因此，在當前國家“處理好保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構、管理通脹預期的關系，防止經濟出現大的波動”的政策基調下，結構性減稅無疑是一種恰當選擇。結構性減稅一方面通過稅負的實際減輕對經濟總量產生正面影響，同時又通過優化稅制結構而優化經濟結構，能夠很好地完成深層次結構調整的任務。

（二）結構性減稅政策的內容

2008年以來，我國相繼采取了一系列的減稅政策。例如全面推行增值稅轉型改革（允許企業將其購進設備所含稅金作進項抵扣，降低其投資成本，提高其投資固定資產的積極性），將增值稅小規模納稅人的征收率統一降至3%，減少1.6升及以下排量乘用車的購置稅，給予中小企業相關稅收優惠及調整出口退稅政策等，加上取消和停征100項行政事業性收費，等等。同時，也實施了部分推動結構優化的“加法”措施，如實施燃油稅費改革，提高成品油消費稅單位稅額；適時提高金屬礦、非金屬礦采選產品的增值稅稅率；較大幅度提高大排量汽車的消費稅稅率；提高卷煙生產環節的消費稅稅率，同時在卷煙批發環節加征一道消費稅等。

從我國近幾年的稅收實踐可見，結構性減稅對于經濟全局和稅收領域本身，總量和結構調整的意圖明顯。首先看經濟全局。結構性減稅意在擴大總需求，對投資、消費、出口都有相應的減稅安排；在結構上意在促進經濟發展方式轉變、優化產業結構，綜合運用了調整稅率、征收范圍、扣除標準、稅收優惠等多種方式，使結構性減稅的效果得到強化。其次看稅收領域本身。總量調節突出的是減稅，強調的是更深層面減輕納稅人稅收負擔，而非表面的減少稅收收入，因為減負的結果更有可能是經濟增長加速，稅收增收。結構調節表現的是減稅之中有增稅，包括不同稅種之間的增減結構變化、同一稅種內部的增減結構變化。增稅雖少，但調節目標很明確：一是節能環保、資源綜合利用；二是產業結構調整，主要是針對房地產業。

（三）結構性減稅政策的作用

1.拉動投資增長，促進經濟持續快速發展。從山東省來看，2009年金融危機肆虐，但在結構性減稅政策背景下，山東省經濟主體顯示出較強的投資意愿，“促投資”拉動效應明顯。2006—2007年山東省固定資產投資增長率僅在10%左右，而2008—2010年在國家宏觀調控政策和結構性減稅政策的刺激下，連續3年固定資產投資增長率高于20%，確保了經濟快速發展目標的實現。

2.增加居民可支配收入，提升消費能力。以個人所得稅政策為例，2008—2011年國家連續3次提高個人所得稅起征點，減輕了中低收入者稅收負擔。僅2012年，山東省工資薪金個人所得稅同比減收31.64億元，降幅達14.7%。個人可支配收入顯著提高，較好地刺激了消費，拉動了內需。

3.降低外貿企業出口成本，促進外貿出口。自2008年下半年以來，7次提高出口退稅率，涉及上萬種商品，提振外貿企業信心，提高了企業擴大出口的積極性。據2008年山東省出口數據測算，7次調整退稅率后山東省的平均退稅率由原來的10.4%提高到13.8%，有效緩解了世界經濟疲軟對山東外貿出口企業的經營壓力。

4.支持環保企業發展，促進節能減排和環境保護。促進形成節約能源資源、保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式，是實現經濟社會長期協調可持續發展的必然要求。以資源稅改革為例，2011年11月1日起將石油、天然氣資源稅計征方式改為從價計征，以緩解節能減排的嚴峻形勢。勝利油田主體部分位于山東省東營市，近年來原油產量持續穩定在2700萬噸，實施資源稅改革前，勝利油田2011年1—7月份繳納資源稅約4億元，資源稅改革后，2012年1—7月份繳納資源稅約28億元，是上年同期的7倍。資源稅稅負的大幅增加，增加了資源開采使用成本，長期來看將利于資源節約型社會的構建。

三、結構性減稅的“結構性失衡”

結構性減稅之于經濟的作用，其一是促進經濟增長，其二是調整經濟結構。前者重在減稅，通過減輕稅負促進經濟增長在相對短的時間內就可以實現；后者重在調結構，需要通過稅制結構的優化來實現，是一個長期的過程。由于我國結構性減稅政策的推出受到金融危機推動，當時宏觀調控的首要目標是反危機，防止經濟下滑；次要目標是經濟結構調整。因此我國現行的結構性減稅政策短期調控性政策相對較多，對中長期的稅收規劃相對較少，使得結構性減稅政策中稅政結構、稅制結構、稅負結構、稅費結構等方面存在的“結構性失衡”問題凸顯。

（一）稅制自身的結構性未得到優化

我國的稅制改革，其目標之一是構建流轉稅和所得稅并重的“雙主體”稅制，充分發揮流轉稅籌集收入和所得稅調節收入分配的優勢，共同促進經濟與社會全面、協調、可持續發展。然而，結構性減稅政策實施以來，其調整幅度和速度與稅制改革的要求并不相符。2008年，山東省增值稅、消費稅、營業稅、關稅等流轉稅占稅收收入的比重為62.30%，2009年、2010年、2011年該比例分別為62.38%、62.84%、61.39%。也就是說，稅制結構調整的幅度不超過1%，流轉稅“獨大”現象并未得到實質性改觀，流轉稅與所得稅均衡互補、稅收體系功能完備的“雙主體”稅制優勢也無法發揮出來。反過來，流轉稅在稅制結構中的絕對優勢，使得結構性減稅政策更多地集中于貨物與勞務稅，對所得稅、財產稅等直接稅的操作空間受限，弱化了結構性減稅的公平調節功能。

（二）稅負分布結構性問題未得到有效化解

山東省產業結構偏重，經濟發展要求第一和第二產業趨穩，以服務業為主體的第三產業加速發展，這就要求穩步降低二、三產業稅負水平，結構性減稅的政策設計初衷也在于此。但是，近幾年來，山東省第二、三產業的稅收負擔并沒有減輕，反而出現了加重的趨勢。從三次產業的稅收結構看，第一產業稅收占其增加值的比重平穩保持在最低水平，第三產業稅收比重雖低于第二產業，但卻保持穩步上升的趨勢。

（三）稅收政策的結構性失衡始終存在

一直以來，我國經濟增長嚴重依賴投資和出口拉動，而消費相對疲弱，這一點在山東省十分典型。結構性減稅政策在理論上是調整投資、消費、出口結構的有效手段，但實際上并沒有起到積極作用。首先，增值稅轉型改革是最大的減稅動作，但是它是促進投資的。第二，增值稅、企業所得稅、營業稅的稅收優惠大多作用于投資。第三，多次提高出口退稅率，是刺激出口。第四，個人所得稅方面的減稅有利于消費，但是山東省該稅收入占稅收總額的比重不到5%，刺激消費的作用非常有限；減征小排量乘用車的車輛購置稅對消費的調節作用是間接的、有限的；對個人住房買賣的稅收調節是隨房地產市場波動的，時增時減，對消費的作用是雙向的；成品油稅費改革、消費稅擴大征收范圍等舉措均對消費產生抑制作用。同時，由于稅收與物價聯動性較強，通過價格將稅負轉嫁給消費者，不僅會推動物價攀升，還會抑制消費。

（四）稅與非稅的結構性問題未加以考慮

納稅人的負擔包括稅收負擔和非稅負擔，減稅負，應該理解為包括稅收收入、非稅收入、政府性基金收入在內的全口徑的“稅費負擔”。而結構性減稅政策只減稅不減費，各種非稅形式的收費導致企業的實際負擔水平并沒有明顯下降，從而無法達到結構性減稅政策的預期目的。目前民營經濟特別是個體工商戶，費重稅輕、整體負擔過重的問題仍然未能從根本上得以解決。

四、結構性失衡對貨幣政策的影響

結構性減稅政策是一項積極的財政政策，作為政府宏觀調控的主要工具，財政政策與貨幣政策均應服務于共同的國家宏觀調控目標，因此，財政政策與貨幣政策應該是相互補充、互相配合的，以期形成政策合力，實現統一的國家宏觀調控目標。但是結構性減稅的“結構性失衡”導致了國家宏觀調控的“左右手”配合失靈，在一定程度上加大了貨幣政策的調控壓力，使宏觀經濟發展的不確定性增加。

（一）不利于金融資源優化配置

據統計，在2008—2010年結構性減稅政策大規模實施期間，固定資產投資近8成來自鋼鐵、有色金屬、電力、煤炭等“兩高一資“行業。由于高耗能、高污染行業的利潤仍比較高，信貸資產質量總體較好，加之行業固定資產投資和生產高速增長，使得銀行信貸資金在這些行業大量集中。信貸投放過度集中易導致信貸資金在企業、行業間分布失衡，并直接導致信貸風險的進一步加劇。這必然對緩解信貸資金供求結構性矛盾、優化金融資源配置的調控目標形成沖擊。

（二）不利于通貨膨脹目標實現

結構性減稅政策未改變我國流轉稅“一支獨大”的局面，以流轉稅為主體的稅制結構依然存在，客觀上造成了稅負由生產地向消費地的轉嫁，而政策原因使發達地區成為生產集中地，相對而言，欠發達地區則成為消費集中地。而結構性減稅政策的稅收優惠主要集中于生產環節，加重了區域間的稅負失衡，造成社會資金向相對低稅負的東部地區流動。這種影響積累到一定程度，后果就是東部區域貨幣供應量超過該區域的經濟發展需要，形成地區性通貨膨脹。

五、建議

如果說結構性減稅政策初期的出發點是想通過納稅人實質稅負水平的下降刺激經濟增長的話，那么后金融危機時代結構性減稅政策要立足長遠的戰略考慮，更應注重發揮稅收政策結構性調整的作用。

（一）推動“增值稅擴圍改革”

“增值稅擴圍改革”即采用擴大增值稅范圍的方式來替代營業稅，有利于解決增值稅和營業稅并行引發重復征稅問題，促進生產要素順暢流動，為產業分工細化提供公平、中性的稅制環境。通過稅制設計，在減少增值稅、營業稅總體稅負的前提下，推進“增值稅擴圍改革”，降低間接稅比重，對經濟主體是一個長期利好政策。2013年，“增值稅擴圍改革”在山東試點，此項改革能否對推動現代服務業發展、優化稅制結構產生綜合效果，值得期待。

（二）進一步拓展結構性減稅內涵

近年來，山東省對各類行政事業性收費項目進行了全面清理，取消了200余項行政事業性收費項目，但是非稅收入在公共財政預算收入中的比重依然超過兩成，與同為東部大省的江蘇、浙江相比，減負空間依然很大。因此，下一步的結構性減稅改革應該綜合考慮稅外各種收費，清理和取消非稅收入，加強對非稅收入的征管，相對地把結構性減稅范圍向非稅收入擴展，提高減負的程度。

（三）與其他政策形成合力

結構性減稅政策本身是一種“反周期”操作，國家從宏觀角度，將短期的反周期調節與促進經濟長期穩定增長相結合，實施宏觀調控與推動產業結構調整，能夠有力地促進經濟社會穩定協調發展。但稅收政策有其自身的特點和傳導機制，從西方宏觀經濟學派關于稅收政策的爭論可以看出，稅收政策的有效性是不確定的。從目前政策的實際執行效果看，雖在一定程度上拉動了投資增長、提升了消費能力、緩解了出口下滑，但在優化稅制結構、轉變經濟發展方式等方面仍較為乏力。因此，稅收政策要注意和其他宏觀經濟政策的配合，提高政策實施的協調度，強化結構性減稅政策效果。

（四）加強引導和管理，確保減稅政策執行到位

針對結構性減稅政策實施范圍廣、涉及納稅企業眾多的實際情況，稅務部門應充分利用各種宣傳媒介，積極開展有針對性的宣傳活動，使納稅企業能夠全面了解減稅政策內容，引導納稅人用足、用好稅收政策，保證政策執行落到實處。同時，還應認真做好政策實施效果的反饋工作，密切跟蹤和監控政策實施情況，一方面杜絕減稅政策實施不到位，另一方面堵塞征管漏洞，防止減稅政策走樣所帶來的稅款流失。

[1]張念明.基于稅制優化的結構性減稅政策研究[J].中南財經政法大學學報，2012，（3）.

[2]池巧珠，陳少暉.我國宏觀稅負的影響因素與結構性減稅的路徑選擇[J].當代經濟研究，2013，（3）.

（責任編輯 耿 欣；校對 XS）

Since the global financial crisis in 2008，China has put forward a series of policies on structural tax reduction，which play an active role in driving investment，stimulating consumption，expanding export.However，current policies mostly focus on the short-term economic growth，and produce little effect on promoting structural changes in tax system.Instead，they increase stress on monetary policy regulations.Taking the perspective of structural tax reduction，this paper analyzes the positive effect，existing“imbalances”，and impact on monetary policy related to the implementation of current policies.Finally，this paper proposes suggestions on how to give full play to structural changes of tax policy.

structural tax reduction，imbalance，monetary policy

F810.42

B

1674-2265（2014）02-0062-04

2013-10-15

課題主持人：劉克儉

課題組成員：韓媛媛 信金花 李向群

課題主持人簡介：劉克儉，中國人民銀行濟南分行副行長。