以財(cái)力和事權(quán)相匹配原則分類推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革

陳少?gòu)?qiáng)

健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制不是抽象的口號(hào)，而應(yīng)接足地氣，并具體落實(shí)到各級(jí)政府的預(yù)算編制和執(zhí)行之中。要結(jié)合政府事權(quán)的內(nèi)在屬性和財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用效果，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類改革。

1.下放政府事權(quán)，并將相應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付資金的關(guān)鍵不是財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模大小，而是因?yàn)樯霞?jí)政府把本應(yīng)由地方承擔(dān)的事權(quán)留給上級(jí)政府自身，并按照一個(gè)不具有確定性的資金分配方式分配給地方政府。改革的思路應(yīng)為:把應(yīng)交給地方政府的事權(quán)下放給地方政府，同時(shí)把相應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并入一般性轉(zhuǎn)移支付資金范疇，以實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)力和事權(quán)的匹配。

2.上收政府事權(quán)，并將相應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付納入上級(jí)政府本級(jí)預(yù)算。財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)化出路并不必全都轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付資金。作為一種路徑替代，還可以將財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為中央(省級(jí))政府本級(jí)一般預(yù)算支出。

委托事權(quán)資金使用效率不高等問題的存在，讓人們開始反思委托事權(quán)存在的合理性，即理論上需要委派的政府事權(quán)在實(shí)踐中是否合理，是否有必要。如果中央(省級(jí))政府在實(shí)踐中的確沒有必要委派事權(quán)給下級(jí)政府，則相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立也就成為無源之水無本之木。

人們?cè)絹碓蕉嗟卣J(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以資源市場(chǎng)化配置為基礎(chǔ)，但政府特別是中央政府要承擔(dān)必要的責(zé)任。尤其是在現(xiàn)代社會(huì)，中央政府不再僅僅充當(dāng)“守夜人”，而是要加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管。我國(guó)經(jīng)濟(jì)不能長(zhǎng)期處于轉(zhuǎn)型之中，今后應(yīng)朝著建立成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方向而努力，中央政府的某些職能不僅不能削弱，而且要強(qiáng)化。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，中央政府普遍實(shí)施大部制，在食品藥品安全、能源、社會(huì)保障、司法、邊境事務(wù)、跨流域河道管理、全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域承擔(dān)相當(dāng)大的責(zé)任。在當(dāng)前地方政府承擔(dān)一些委托事權(quán)效率不高的基礎(chǔ)上，建議將上述中央委托事權(quán)還原為中央政府直接承擔(dān)，而不必再由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)或者完全交由地方政府承擔(dān)。相應(yīng)地，省級(jí)政府也應(yīng)將一部分事權(quán)承擔(dān)起來，并將部分財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為省本級(jí)財(cái)政支出。

3.保留政府事權(quán)，整合或取消財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。并非所有政府性事權(quán)都需要調(diào)整，不少政府間事權(quán)劃分總體合理，主要問題是財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過于分散，不利于提高效率，為此需要將這些資金進(jìn)行整合和歸并。一是對(duì)同一部門管理的性質(zhì)和用途相近的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行歸并整合，減少專項(xiàng)撥款項(xiàng)目。二是研究和制定對(duì)各部門目標(biāo)、用途相同或相近的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合的改革舉措。

為使財(cái)政專項(xiàng)資金整合進(jìn)展順利，還需要注意兩點(diǎn):一是減少部門阻力。政府應(yīng)從更高層面進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)財(cái)政部門和其他政府部門的溝通和配合。要從社會(huì)上反映最強(qiáng)烈的項(xiàng)目資金整合入手，循序漸進(jìn)，由易到難。二是強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)上下級(jí)政府間的協(xié)調(diào)。上級(jí)政府要對(duì)擬整合或者已經(jīng)整合的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行研究，及早制定和完善專項(xiàng)資金使用和管理辦法，并充分征求地方政府和社會(huì)相關(guān)單位的意見;下級(jí)政府要根據(jù)上級(jí)政府要求，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效果。除了整合財(cái)政專項(xiàng)資金，還應(yīng)對(duì)完成歷史使命、市場(chǎng)可以替代、規(guī)模太小以及多年結(jié)余的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理。

(陳摘自《中國(guó)財(cái)政》2013年第24期《我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革方向》)