地方政府債務理論：國內文獻綜述及研究展望*

蘇州大學東吳商學院 成濤林

地方政府債務理論：國內文獻綜述及研究展望*

蘇州大學東吳商學院 成濤林

一、引言

地方政府債務由來已久，一直在半明半暗的狀態下運行，也沒有引起國家層面過多的關注。國際金融危機以來，由于全國上下財政收入增幅明顯放緩，地方財政收支壓力陡增加大，甚至引發了地方政府的正常運轉和社會不穩定，地方政府債務才逐漸引起中央的高度關注。當前，地方政府債務規模之大、增長速度之快、部分地區風險凸顯引起了全國上下的高度關注和重視，引發了社會各界的廣泛關注與討論。2013中央經濟工作會議把著力防控債務風險作為2014年經濟工作的六大任務之一，這也是以往歷次中央經濟工作會議從未有過的。因此，加強新形勢下地方政府債務研究對構建符合中國實際的地方政府債務管理體制機制具有十分重要的理論和現實意義。基于此，梳理和分析國內已有研究文獻，總結其科學合理有效的政策建議，能夠為今后繼續開展研究打下基礎；找出其存在不足，能夠指出今后的研究方向，從而進一步完善我國地方政府債務理論研究。

二、國內關于地方政府債務的研究

對我國地方政府債務的研究從本世紀初就已開始，只不過沒有當前這么集中和普遍。國內關于地方政府債務方面的研究成果非常多，研究視角和研究方法也多種多樣。本文將按一定的相對標準而劃分(如研究對象、研究主題、研究范圍)來回顧他們的研究成果。他們從地方政府債務風險、地方政府債務成因、地方政府債務治理和化解、以具體某個地區為樣本、國內外地方政府債務管理比較等多方面進行了研究。

(一)地方政府債務風險。

李經緯從經濟社會學視角研究了地方政府債務風險問題。他認為，由于政治經濟制度、法制狀況及民族文化等會對一個國家所能承受的地方政府債務的最大規模產生巨大的影響，因而在由制度及文化各不相同的國家組成的國際社會建立一個全球通用的政府債務風險衡量的指標是行不通的，而使用這樣的標準也是不科學的，甚至在同一個國家，建立一個統一的地方政府債務風險衡量的量化指標也是不現實的。根治地方政府債務風險必須從制度性策略入手，實現制度變遷。在實現合適的制度變遷之前，應立足于現實條件，采取各種技術性策略，緩解債務風險，遏制其惡性發展。①繆小林基于社會福利最大化理論，認為由于沒有制定地方債務規模約束和風險控制機制，從而導致債務過快增加和風險產生的潛在危險。他以西部某省為樣本，從債務結構和債務負擔兩個層面構建了地方政府性債務風險指標體系，采用因子分析對地方政府性債務風險趨勢進行綜合判斷，在此基礎上采用HP濾波方法對其趨勢和波動進行了分解。研究發現，該地區地方政府性債務已進入風險區，從風險結構看主要來源于靜態承債壓力的風險和靜態償還能力的風險。②馬海濤(2004)從地方政府債務的概念出發，認為地方政府債務風險具有區域性、復雜性、層次性。傳遞性四個特點，并體現在債務規模、結構、效率和外部四個方面；而地方政府債務風險源于經濟體制、財政體制和債務管理三個層面，應從體制改革和管理改革兩個方面防范和化解地方政府債務風險。③張雯(2012)認為地方政府債務風險表現在債務規模、債務使用、償債資金來源、抵押擔保等四個方面，而導致地方政府債務風險的原因主要是財權與事權不匹配、地方政府投融資行為泛化、政府擴張的宏觀經濟政策影響、地方政府舉債缺乏有效監管。應重新劃分中央與地方事權與財權、加強債務資金使用和管理、建立健全政府債務監管和風險預警機制以防范地方政府債務風險。④

(二)地方政府債務成因。

唐云峰運用委托代理理論框架研究了我國地方政府債務擴張機制，認為地方政府債務擴張一方面是由于上下級政府財權與事權劃分不對稱，財力小于其承擔的各種支出。在地方政府與上級政府及本地公眾的雙重委托代理關系中，一些制度性安排扭曲了委托代理關系，缺乏良好的機制讓地方公眾選擇有效的委托代理合約來保證在地方主要官員按其自身利益最大化條件下實現公共利益最大化，缺乏讓地方公眾對地方主要官員進行選擇和考核的機制，這是地方債務形成和擴張的根源。⑤李硯忠認為，雖然目前對地方政府債務的成因有很多分析和解釋，但都不足以說明地方政府債務產生的真正原因；而地方政府債務產生與擴大的深層次原因在于中央政府與地方政府在改變雙方間財權與事權分配現狀時的不積極、地方政府作為“雙重代理人”對預算與效用最大化的追求、地方政府在效用最大化追求過程中的設租與尋租行為。⑥馬金華認為，地方政府債務的成因非常復雜，既有現行政績考核制度的原因，也有政府投融資體制改革進展緩慢的原因；既有地方政府債務管理水平低下的原因，也有中央政府監管不力的原因。具體而言，2006年之前的債務原因主要是財政體制；2006年之后的債務是財政體制與經濟增長方式共同推動，為“保增長、促穩定”，通過發行地方政府債券來拉動經濟增長。⑦。韓增華認為，1994年分稅制改革是造成中國地方政府債務風險擴大的財政體制根源。另一方面，現行官員的提拔和任期制度導致地方政府管理者追求短期政績，使得地方政府管理者在一定程度上積極參與地方政府債務風險的增加過程。分稅制與人事制度兩個層次的制度安排都潛在激勵地方政府負債發展，導致地方政府債務風險逐漸積累。⑧

(三)地方政府債務治理和化解。

李京城認為，在化解和防范地方政府債務問題上，應有效化解舊債、積極防范不合理新債。在舊債方面，要因地制宜分類處理，建立和落實償債基金，建立和化解地方政府債務的激勵政策，中央財政承擔一定的償還責任。在新債方面，要理順政府與市場的關系，進一步完善財政體制，建立統一的政府債務管理機構，改革基層機構、減少財政供養人員。同時，并允許地方政府為地方公共產品融資發現地方政府債券。⑨崔軍(2011)從短期和長期研究了我國地方政府債務治理問題。地方政府債務治理的近期目標是清理融資平臺公司及其債務；而長效機制是增強地方財力與規范債務管理。⑩毋曉雷認為，防范地方債風險應深化財稅體制改革，賦予地方政府一定的融資權，依據市場化信用評級制度，給予不同經濟發展水平、籌資能力、發債信譽的地方政府不同的發債待遇；出臺相應法律法規，形成地方債務風險標準和預警機制，促進地方政府負債的公開透明、便于監管，引入破產機制迫使地方政府按照市場經濟規律負債；建立專門統籌地方政府債務的管理監督機構，具體負責地方政府債務的監督和管理，將地方政府債務的舉借和籌措計劃、債務使用情況等納入規范化管理。白重恩(2013)建議應建立一個以市政債市場為基礎的，有自我約束(風險控制)機制的地方政府債務融資體制，主要包括以下幾個內容：對地方政府風險指標進行詳細評估，根據評估結果允許部分城市發行市政債，同時提高市政債的信用評級可信度；通過立法規定地方政府債務的上限，明確中央政府不對地方市政債承擔償還責任，同時地方人大應建立對其發債和償債能力的自我評估和約束機制；建立地方政府債務違約預警體系，加強對發生地方政府債務違約事件的處理，并實施有條件的債務重組；賦予地方政府若干稅收立法權，建立比較穩定的一般性轉移支付公示，并減少上級政府增加下級政府支出責任而不給予相應財力的做法。俞喬(2013)從中央政府、地方政府、金融機構、私人部門等四個角度就如何治理地方債提出了建議。他認為，首先，中央政府不能再通過超發貨幣、用隱性的通貨膨脹稅來化解未來可能的債務風險，這可能會將債務風險傳遞為匯率風險；其次，地方政府要削減支出，降低效益低下的各類投資，在覆蓋未來利息支出的同時，逐步降低債務存量水平；再次，銀行需對理財產品和其他渠道流向地方債務的資金分類清理，對于已形成或可能形成的呆壞賬，應借鑒過往的成功經驗進行及時、有效的處置；最后，采用多種方式實施“政府部門—私人部門”間的資產與資金交易。此外，還有吳紅、胡一帆、安國俊、黃益平、彭文生、趙全厚等人也就如何化解地方政府債務提出了建議。

(四)國外地方政府債務管理比較研究。

地方政府債務不是中國一家獨有的經濟社會發展進程中的事物，西方發達國家也有地方債務。因此，介紹和了解西方國家地方政府債務管理情況，結合我國自身實際，合理借鑒其經驗做法，對加強我國地方政府債務具有重要的理論和現實意義。為此，國內很多學者就此進行了研究。宗正玉分別從地方政府舉債權限、方式、用途及機構設置，地方政府債務管理體制，地方政府債務風險控制這三個層面介紹了世界各國的基本情況。敬沛研究了“金磚四國”地方政府債務管理的做法及其對我國的借鑒，認為應減少管理層次，降低行政成本，提高管理效能；改善地方債務融資結構，適當放開地方政府債務融資，把隱性債務顯性化；推動相關財政改革，綜合治理地方債務問題；提高地方財政及債務信息的透明度，發揮社會公眾和市場機制的監管引導作用。任太介紹了澳大利亞地方政府債務的管理機構，歷史階段，地方債管理的主要內容、方法、特點和成效；認為我國應強化法制權威，構建和創新地方政府債務的統計報告和信息公開制度，建立地方政府債務決策、激勵約束、投融資、績效考核、信用評級等機制。財政部預算司分別從舉債權限與方式、債務管理模式、管理機構、硬預算約束、債務風險控制、透明度、糾錯及風險化解、懲罰措施等八個方面綜述了世界上53個主要國家地方政府債務管理的情況。認為，我國中央財政應加強地方政府債務管理，采取制度約束和行政控制相結合的管理模式，建立適合我國國情的債務規模控制和風險預警機制，進一步完善政府間財政關系、硬化預算約束。安立偉分別從美國、日本、加拿大、澳大利亞這四個國家地方政府舉債主體、舉債用途、債務規模、管理機構、債務風險防范等五個方面總結了這四個國家地方政府債務管理方面的共性做法，認為我國應修訂《預算法》，賦予地方政府舉債主體地位；建立健全債務管理機構；規范債務資金運行程序；推進債務信息公開。楊聰杰分別介紹了聯邦制和單一制國家地方政府債務管理的具體做法，并歸納總結了五個共性特點：政府級次少，法治化管理，建立了系統化的管理體系，規范和靈活的轉移支付制度，以長期債為主。在此基礎上，他認為我國應允許地方政府適度融資，以立法形式規范各級政府的事權和財權，加快各項配套制度改革。鄧淑蓮分別介紹了國際上地方債務風險行政控制、市場控制、規則控制、合作協調控制的四種機制的經驗做法，認為我國地方債務管理應首先選擇規則控制機制，以法律建立清晰的債務管理規則；與此同時，還應盡快建立與市場控制機制相適應的財政管理制度，主要有：地方政府經常預算與資本預算相分離，建立規范、公開透明的政府間轉移支付制度，建立地方政府定期的財務報告制度，制定資本發展計劃。

(五)以具體地區為樣本的研究。

前述參考文獻都是大多基于理論層面的研究，沒有針對具體的地方而展開，缺乏一定的個性特征。但國內也有幾個學者以具體的地區為樣本，研究了地方政府債務相關問題。趙迎春以發達地區A市為樣本，分析了其債務特點、債務風險狀況，在此基礎上，就如何防范發達地區政府債務提出了建議：在制度供給上加強對債務管理的制度和組織建設，在債務需求上通過體制職能抑制政府的舉債動機，在債務管理上加強債務資金運行的全程控制。孔德明以河北省為例研究了地方政府債務風險問題，他分析了河北省地方政府債務風險形成的原因，并建立了河北省地方政府債務風險預警系統，基于此就如何解決地方政府債務壓力提出了政策建議：轉變政府職能，使財權事權相匹配；摸清政府債務總量；增加地方政府融資渠道解決歷史債務；建立地方政府債務管理制度，科學管理新增債務；將地方政府債務管理納入官員政績考核體系。楊志安以遼寧省為例，以地方政府債務余額為因變量，地區生產總值、居民儲蓄、財政支出、財政收入、金融機構貸款總額、固定資產投資為自變量，運用格蘭杰因果關系檢驗，通過計量分析發現，地區生產總值、居民儲蓄余額和固定資產投資是影響地方政府債務的主要因素，其中地區生產總值影響最大，固定資產投資次之，而居民儲蓄余額的影響是反方向。基于此，他認為要逐步擺脫政府主導型經濟發展方式，激發地區各經濟主體的活力，真正搞活地區經濟。這也是筆者所查閱到的為數不多的對地方政府債務進行實證計量分析的文獻。陳復昌以河南省為例，分析了其地方政府債務風險的原因，即地方政府資金需求與供給矛盾的產生與惡化是債務風險產生與聚集的根本原因，地方政府債務管理缺陷是債務風險聚集的深層原因。基于此，他認為，應減少地方政府存量債務，控制地方政府增量債務，釋放債務風險；加強地方政府財務管理，防范債務風險；加強地方政府融資平臺的債務管理；金融機構加強協調監管。遼寧省審計廳課題組分析了遼寧省地方政府債務規模現狀，指出了地方政府債務舉借、使用、償還、管理四個環節存在的問題。基于上述分析，他們認為應堅持從經濟發展和財力增長實際出發，確定地方政府債務舉借模式；堅持經濟效益與社會效益并重，明確地方政府債務資金使用原則；立足維護正常財政金融秩序，建立地方政府債務償還機制；按照統一、規范、安全要求，制定地方政府債務運行管理辦法；著眼營造良好債務運行環境和氛圍，完善干部人事制度和財政金融政策。南寧市財政局課題組(2011)介紹了南寧市政府債務的現狀，對其償債能力進行了分析，指出了債務管理存在的主要問題。基于此，他們對加強政府債務管理提出了政策建議：建立和完善償債機制，增強政府償債能力；完善舉債及債務管理制度；建立債務規模控制和風險預警機制，進一步加強政府負債項目的資金監管和績效考評，逐步將政府債務控制在合理安全水平；推進投融資平臺改革重組工作，實現借、用、還一體化。

三、國內地方政府債務研究評述

綜觀上述研究文獻，筆者認為他們在以下幾方面取得了一致意見。

1.地方政府債務成因。眾多學者從各個角度深入分析了地方政府債務存在的原因，認為財政分稅制體制、事權與財權不匹配、官員政績考核機制不合理、政府投融資機制改革滯后、預算軟約束、應對國際金融危機而實施積極的財政政策等因素是導致地方政府債務的原因。

2.地方政府舉債行為缺乏法理基礎。《預算法》明確規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。因此，除了財政部代理發行地方政府債券外，其他各種形式的地方政府債務雖然事實上存在，但缺乏《預算法》的法理基礎。為此，眾多學者建議，應開前門，堵后門，盡快修改《預算法》，使地方政府負債具有一定的法律基礎。

3.地方政府債務存在一定風險。地方政府債務風險是地方財政風險的集中體現。眾多學者對地方政府債務風險已基本達成一致意見，認為當前地方政府債務確實存在風險，區別在于風險大小的程度。大部分學者認為當前地方政府債務風險尚在可控范圍，局部地區有可能會爆發危機；只有極少數學者認為，地方政府債務風險已處于失控狀態。

4.應采取多種手段化解地方政府債務。基于大規模的地方政府債務，眾多學者認為應從深化財政體制改革、允許地方政府自行發債、建立地方政府債務風險標準和預警機制、賦予地方政府稅收立法權、改革事權與財權分擔機制、運用PPP模式參與基礎設施建設、改革地方官員政績考核制度等方面著手化解。

5.國外地方政府債務管理的科學做法為我國提供了有效的借鑒。很多學者認為國外地方政府債務管理很多經驗做法值得我們借鑒，例如債務管理制度設計、舉債規模控制、債務用途限制、債務管理機構設置、債務信息披露、債務危機處置等。

雖然關于地方政府債務的研究形成了一大批豐富的成果，取得了重要進展和成效，但筆者認為還存在以下幾個局限性：

一是缺乏最新的宏觀背景。如果以2008年國際金融危機爆發為時間節點的話，已有的研究文獻可以分為兩段，而大部分研究文獻均集中在金融危機之后，特別是在2011年6月國家審計署第一次和2013年12月第二次發布地方政府性債務審計結果之后。2013年12月，中央首次召開城鎮化工作會議，會議認為，城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。國家層面如此重視城鎮化，這在新中國成立以來歷史上是所從未有過的，說明新型城鎮化是今后十年我國經濟社會發展中的一個非常重要的戰略任務。筆者認為，新型城鎮化戰略將會對地方政府債務產生十分重要的影響，而已有的這些研究文獻則較少提及這個宏觀背景。新型城鎮化和地方政府債務基本上都是相互割裂、獨立各自并行研究的，兩者相互有機結合的研究文獻是少而又少。

二是靜態角度研究的文獻偏多而而動態角度的研究偏少。無論是對地方政府債務的現狀描述、成因分析，還是地方債務的管理，都是基于既有債務規模基礎上(主要是基于國家審計署先后兩次披露的地方政府債務數據)而進行的；既有地方政府債務只是某一時點的靜態現象，缺乏對未來時點地方政府債務可能的規模、涉及的領域及管理制度設計等方面的研究。

三是關于地方政府債務的研究以事實描述與政策性建議為主，缺乏定量研究。這一方面主要是受《預算法》、《保密法》等法律法規規定，地方債務數據是機密文件，高校等學術科研機構難以掌握其真實數據；另一方面由于中央政府對地方債態度不是很明朗的情況下，地方政府也不愿意全部、真實地反映地方債全貌。正是由于地方債表現形式的多樣性、復雜性、系統性、關聯性以及地方政府面臨的兩難困境，目前地方債規模到底有多大，很難講得清，外界很難掌握。雖然財政內部相關人員掌握地方政府債務真實情況，但由于工作紀律、學識水平、研究能力、時間精力等方面的制約，他們也難以去進行定量分析研究。

四是對地方政府債務的價值判斷存在一定的偏差。國內學者關于地方政府債務的研究文獻，對地方政府債務的價值判斷大部分是持否定態度，這可以從他們對地方債務的用詞表述可以看出。例如地方政府債務風險、債務預警、債務監控等。而筆者認為，地方政府債務本身沒有好壞之分，不涉及價值判斷，它只是地方經濟社會發展進程中出現的一個正常現象，是地方政府發展經濟社會的一個手段和工具而已，應持一顆平常心去對待和研究它。

五是以省以下地區為研究對象的文獻偏少，缺乏橫向比較和借鑒。根據目前的政策規定，省以下地方政府債務仍是秘密文件，不屬政府信息公開范圍，處于保密狀態，外界無法知曉其詳細信息。而目前地方政府除了省級之外，還有地級市、縣(區)、鄉鎮三級，由此造成以這三類地區政府債務為研究對象的文獻偏少，各地之間也無法進行橫向比較，相互借鑒和取經，這也是地方政府債務研究文獻的空白區。

四、國內地方政府債務研究展望

基于上述分析，筆者認為當前我國地方政府債務研究還有很多需要改進的地方，仍有很大的提升空間，可以從以下幾個方面加以著手研究：

一是以新型城鎮化戰略為視角，動態考察地方政府債務。重點預測新型城鎮化對地方政府債務的影響，包括增加多大規模的地方政府債務，如何舉債推進新型城鎮化，如何化解已有的存量債務和為此而新增的債務。筆者認為，從新型城鎮化視角研究地方政府債務問題，有利于規范發展地方政府債務，有利于提高地方政府債務的管理水平，有利于完善地方政府治理體系和提高地方政府治理能力。

二是加快以省以下地區為樣本的個案地方政府債務研究。隨著政府信息公開的深入推進，地方政府債務相關信息的披露是大勢所趨，這將為開展省以下地區政府債務研究提供十分便利的條件；既可以開展以面板數據為基礎的實證計量分析，探究地方政府債務與地區經濟發展水平、法治水平、開放程度、人均收入、人均儲蓄、投資等經濟指標的相關性，從而為化解地方政府債務提供有效的著力點，也可以為各地區之間相互借鑒地方政府債務管理經驗提供大量的范本。

三是開展以實地調研和抽樣調查地方政府債務數據為基礎的研究。目前很多文獻都是基于審計部門披露的地方政府債務數據而進行的，這也是目前相對權威和可靠的地方政府債務數據。但筆者認為，這是不全面的，存在一定的片面性。受統計口徑、人為因素等多重因素影響，目前地方政府債務規模到底有多大，很難講得清，外界也很難全面掌握，只能以個案為基礎。因此，需要以個別地區為樣本，以實地調研、抽樣調查為方法，摸清該地區政府債務全貌，在此基礎上再進行研究，這有可能得出一些較之以往不同的結論。

四是創新評估地方政府債務風險程度指標體系的研究。當前衡量地方政府債務風險程度采用的指標主要有：負債率(年末地方政府債務余額/地方GDP)、債務率(年末地方政府債務余額/地方財政收入)、債務依存度(當前地方政府舉債額度/當前財政支出)等。這些都是在借鑒西方發達國家相關指標數值基礎上而進行的參考評判，引用最多的當屬《馬斯特里赫特條約》中的政府赤字率與債務負擔率控制線分別為3%和60%。筆者認為，中國地區發展差異大，省以下財政體制也各不相同；中國與西方地方體制不相同，財政管理制度與西方國家也有很大差異；西方這些指標完全照搬過來運用，存在一定的偏頗和誤差。例如，根據筆者實地調查，東部地區某鄉鎮債務率已高達25倍，遠超出了60%的警戒線，但該鄉鎮仍在正常運轉，其背后的運作機理遠不是用這些指標所能評價和衡量的。今后還需要結合中國地區發展實際情況以及行政、財政、金融等管理體制機制，研究探索出一套可行、令人信服的地方政府債務風險評估指標體系。

① 李經緯：《經濟社會學視角中的地方政府債務風險問題》，復旦大學博士學位論文，2012年6月。

② 繆小林、伏潤民：《我國地方政府性債務風險生成與測度研究——基于西部某省的經驗數據》，載于《財貿經濟》2012年第1期，第17～24頁。

③ 馬海濤、呂強：《我國地方政府債務風險問題研究》，載于《財貿經濟》2004年第2期，第12～17頁。

④ 張雯：《我國地方政府債務風險及其防范措施》，載于《經濟研究導刊》2012年第32期，第83～85頁。

⑤ 唐云峰：《我國地方政府債務的擴張機制研究——基于委托代理理論框架下的分析》，載于《財經論叢》2006年第2期，第54～59頁。

⑥ 李硯忠：《“原因”背后的原因——地方政府債務形成的“根源”探析》，載于《地方財政研究》2007年第5期，第10～14頁。

⑦ 馬金華：《地方政府債務：現狀、成因與對策》，載于《中國行政管理》2011年第4期，第90～94頁。

⑧ 韓增華：《芻議分稅制改革與中國地方政府債務風險之關系》，載于《現代財經》2011年第4期，第23～29頁。

⑨ 李京城、孫文基：《化解和防范地方政府債務的對策》，載于《財政研究》2007年第7期，第51～53頁。

⑩ 崔軍：《我國地方政府債務治理：近期目標與長效機制》，載于《財經問題研究》2011年第7期，第14～18頁。

*本文受到江蘇省普通高校研究生科研創新計劃項目、蘇州大學卓越人才培養計劃“博士新人獎”項目(項目號：5832000713)以及2014年度蘇州市社會科學應用研究課題立項項目資助(項目號：2014LX041)。