農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的財(cái)政支持政策比較與借鑒

石家莊城市職業(yè)學(xué)院 王曉華

中國人壽河北分公司 李 欣

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的財(cái)政支持政策比較與借鑒

石家莊城市職業(yè)學(xué)院 王曉華

中國人壽河北分公司 李 欣

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公共物品性質(zhì)和農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展需要政府的支持。本文對(duì)中外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府支持的方式、財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼層次、稅收優(yōu)惠政策等進(jìn)行了比較分析，總結(jié)國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，提出適合我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的財(cái)政支持體系。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；財(cái)政支持政策；財(cái)政補(bǔ)貼

一、我國政府財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀

自2007年中央財(cái)政首次對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼以來，我國不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的預(yù)算安排力度。預(yù)算安排資金從2007年的21.5億元，增長到2011年的97.06億元，年均增長率達(dá)45.8%。中央和地方財(cái)政累計(jì)投入補(bǔ)貼資金超過460億元，其中，中央財(cái)政安排資金264億元。在中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，覆蓋面和滲透度顯著提升。截至2011年，財(cái)政補(bǔ)貼政策帶動(dòng)參保農(nóng)戶5.8億戶次，為“三農(nóng)”提供風(fēng)險(xiǎn)保障達(dá)1.8萬億元。*農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)：《抵抗天災(zāi)的堡壘》，載于《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》，2012年8月10日。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的財(cái)政政策體系比較

(一)政府財(cái)政支持方式比較。

從世界各國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐來看，政府財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展政策主要包括：對(duì)私營保險(xiǎn)公司及合作保險(xiǎn)組織提供管理費(fèi)補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)補(bǔ)貼、稅收減免和優(yōu)惠；對(duì)農(nóng)戶提供保費(fèi)補(bǔ)貼；管制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)價(jià)格；實(shí)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)制度；建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金，等等。各國綜合運(yùn)用多種補(bǔ)貼方式，優(yōu)勢互補(bǔ)，從不同的途徑對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展機(jī)制形成激勵(lì)，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展。

我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)始于2004年，目前在全國范圍實(shí)施的主要措施有兩種：一是對(duì)投保農(nóng)戶提供保費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)戶只需繳納剩余的部分，這是我國目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用的最普遍最重要的補(bǔ)貼方式。二是實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。我國現(xiàn)行稅制規(guī)定：對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)兩業(yè)保費(fèi)收入免征營業(yè)稅；對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營中央財(cái)政和地方財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的種植業(yè)險(xiǎn)種業(yè)務(wù)提取不超過保費(fèi)收入25%比例的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，準(zhǔn)予在企業(yè)所得稅前據(jù)實(shí)扣除；對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)合同免征印花稅，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所得稅納稅基數(shù)按90%計(jì)算。①馮文麗、蘇曉鵬：《我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“高補(bǔ)貼低覆蓋”問題分析》，載于《南方金融》2012年第3期。

此外，我國試點(diǎn)地區(qū)在探索中也形成了一些具有地方特色的支持方式。一是保險(xiǎn)責(zé)任分?jǐn)偡绞剑凑谝欢ǚ秶鷥?nèi)和一定程度上與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分?jǐn)偙ｋU(xiǎn)責(zé)任，如浙江省“共保體”模式。地方政府對(duì)“共保體”的財(cái)政扶持方式為：賠款總額超過保費(fèi)2～3倍的部分，“共保體”和政府將按1:1的比例承擔(dān)賠償責(zé)任，3倍以上則以 1:2 的比例分擔(dān)。二是間接的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式，即“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”方式。允許經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司在經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的同時(shí)，批準(zhǔn)他們經(jīng)營農(nóng)村的其他財(cái)產(chǎn)或人身保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以這些商業(yè)性保險(xiǎn)項(xiàng)目的盈利自我補(bǔ)貼政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。人保上海分公司和上海市政府合作經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就采取了這種做法，并取得了較為理想的效果。②庹國柱、朱俊生：《關(guān)于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)幾個(gè)重要問題的探討》，載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第6期。三是對(duì)保險(xiǎn)公司實(shí)施管理費(fèi)用補(bǔ)貼，我國目前只有北京市開展了此項(xiàng)補(bǔ)貼。

(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)比較。

據(jù)世界銀行在65個(gè)國家的調(diào)查，國外對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼在30%～60%之間，保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼平均是44%。③庹國柱：《正確解讀農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼》，載于《中國保險(xiǎn)報(bào)》，2011年2月17日。例如，2000年美國平均補(bǔ)貼額為純保費(fèi)的53%，其中巨災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)貼全部保費(fèi)，多種風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)等保費(fèi)補(bǔ)貼率為40%。日本保費(fèi)補(bǔ)貼依費(fèi)率不同而高低有別，費(fèi)率越高，補(bǔ)貼越高，小麥最高補(bǔ)貼80%。近年來，各國補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有所變化，以美國為例，2011年平均達(dá)到62%。④田輝：《當(dāng)前中美農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的特征比較》，載于《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2012年10月31日。由于經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高賠付率和高風(fēng)險(xiǎn)，國外對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營管理費(fèi)用也實(shí)施補(bǔ)貼，從20世紀(jì)90年代來看，補(bǔ)貼比例已經(jīng)較高，如美國補(bǔ)貼30%，加拿大補(bǔ)貼50%，瑞典補(bǔ)貼66%，墨西哥補(bǔ)貼60%，菲律賓補(bǔ)貼56%。⑤丁少群、庹國柱：《國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式及扶持政策》，載于《世界農(nóng)業(yè)》1997年第8期。

我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行時(shí)間較短，受國家財(cái)政壓力等因素的制約，我國種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的范圍還局限在對(duì)國民經(jīng)濟(jì)影響重大的幾種特定險(xiǎn)種。目前在全國范圍內(nèi)實(shí)施補(bǔ)貼的僅包括水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、森林、能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏系羊、糖料作物等15個(gè)品種。⑥資料來源：2012年財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加大支持力度做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作的通知》。但從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來看，我國各級(jí)政府提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼一般為保費(fèi)的80%，甚至更高。⑦馮文麗、蘇曉鵬：《我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“高補(bǔ)貼低覆蓋”問題分析》，載于《南方金融》2012年第3期。

與國外相比，僅從保費(fèi)補(bǔ)貼一項(xiàng)來說，我國對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并不低。但是，中央政府對(duì)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營補(bǔ)貼還在探索中。因此，從整體上來看，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的方式較單一，經(jīng)營補(bǔ)貼仍可增加。

(三)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼層次比較。

國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持主要來源于中央政府財(cái)政，保費(fèi)補(bǔ)貼、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)支持均由中央政府財(cái)政支出。地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也提供一定的補(bǔ)貼，但只是處于輔助地位。從美國來看，農(nóng)作物屬于國家戰(zhàn)略事務(wù)，保費(fèi)補(bǔ)貼主要來自于聯(lián)邦政府，州及以下政府并不需要出錢配套。

我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展存在著多層次財(cái)政支持的局面，中央政府和地方政府共同承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼。2007年中央政府財(cái)政僅對(duì)江蘇等6個(gè)試點(diǎn)省份農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供25%的保費(fèi)補(bǔ)貼，⑧資料來源：2012年財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加大支持力度做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作的通知》。2011年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例進(jìn)一步提高，如種植業(yè)保險(xiǎn)方面，中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)貼35%、對(duì)中西部地區(qū)補(bǔ)貼40%。⑨潘勇輝、劉飛：《中美財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的比較研究》，載于《商業(yè)時(shí)代》2008年第27期。其他支持政策要求省級(jí)財(cái)政、市縣區(qū)財(cái)政配套實(shí)施。

具體實(shí)施過程中，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼要求中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政均出資補(bǔ)貼保費(fèi)，而且必須在農(nóng)民繳足保費(fèi)、基層財(cái)政補(bǔ)貼到位之后，中央和省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼才會(huì)落實(shí)。然而對(duì)缺乏財(cái)力的地區(qū)而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面越大，本級(jí)財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)越重，影響省級(jí)財(cái)政、中央財(cái)政的補(bǔ)貼金額的落實(shí)，補(bǔ)貼機(jī)制還有待完善。

(四)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠政策比較。

從整體來看，國外對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠力度較大，其中，美國還對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體免征一切稅收。從我國對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠政策來看，主要是對(duì)種養(yǎng)兩業(yè)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅和印花稅。當(dāng)前在某些部分試點(diǎn)地區(qū)也逐步擴(kuò)大了稅收優(yōu)惠范圍，但只能在一定程度上減免地方稅收，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策仍需進(jìn)一步探索。

三、政府財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)建立再保險(xiǎn)支持體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散。

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由于自身的系統(tǒng)性和相關(guān)性，極易演變成巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，通過農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)在更大范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)，提升保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的承保能力。然而，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)巨大，商業(yè)性再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一般不愿承接農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。目前我國由中國再保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，政府給予再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策還在探討中，這就使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分保費(fèi)率偏高，分保條件嚴(yán)格，試點(diǎn)公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)大，并且經(jīng)營成本高，承辦農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)積極性不高。*甘亞冰：《我國現(xiàn)行財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策績效評(píng)價(jià)》，載于《黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào)》2010年第1期。

因此，要構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，就要對(duì)再保險(xiǎn)實(shí)施財(cái)政支持，可以由政府專門組建一個(gè)政策性的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，使國家成為最后的承保人，或由國家指定一家專門的商業(yè)性再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，國家給予財(cái)政補(bǔ)貼。

(二)加大財(cái)政支持力度，進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)貼方式。

從國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展情況來看，各國對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施多樣化的財(cái)政補(bǔ)貼方式，如保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和再保險(xiǎn)，這些方式的補(bǔ)貼對(duì)象和市場的作用機(jī)制不同。各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼方式優(yōu)勢互補(bǔ)，形成合力，能更好地發(fā)揮對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的促進(jìn)作用。

我國中央財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方式比較單一，主要是對(duì)農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼，目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例已經(jīng)較高，今后可以逐步擴(kuò)大財(cái)政補(bǔ)貼的險(xiǎn)種范圍。考慮到我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力，可以考慮首先給予保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)更多的稅收優(yōu)惠，如免征所得稅。此外對(duì)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)施再保險(xiǎn)補(bǔ)貼，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)政策支持體系也是如此。

(三)中央和地方政府合理分工，完善財(cái)政補(bǔ)貼與政策支持機(jī)制。

為了激發(fā)各級(jí)政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性和可持續(xù)性，必須清楚界定中央政府和地方政府的職責(zé)，明確支持方式，進(jìn)行合理分工。總的來說，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品性，中央政府從制度和財(cái)政支持方面都應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，以中央政府為主，地方政府為輔。應(yīng)逐步加大中央財(cái)政的補(bǔ)貼比例，降低地方財(cái)政的補(bǔ)貼比例，提高財(cái)政補(bǔ)貼層次，并逐步取消地方財(cái)政的配套，進(jìn)一步發(fā)揮地方政府靈活的、自主的支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的作用。

中央政府還可以從提高參保率和覆蓋面指標(biāo)方面，對(duì)地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性進(jìn)行激勵(lì)和約束。在中央政府制定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的框架體系下，地方政府應(yīng)發(fā)揮其積極性，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況創(chuàng)新地發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，培育農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場，發(fā)展壯大龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，大力宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)必要的行政支持和協(xié)助，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)可以以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為目的，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

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