生態文明理念與我國農村環境法制建設*

渤海大學經法學院 吳 爽

一、以生態文明理念指引農村環境立法

(一)生態文明理念的內涵。

生態文明強調人與人、人與自然、人與社會和諧相處、良性循環、共同發展，是人類遵循客觀規律，為保護和建設美好生態環境為基本宗旨的文化倫理形態，同時也反映了一個社會的文明程度與狀態。在黨的十八屆三中全會上，就曾多次提到了這一理念，“生態文明建設必須用制度來保證，這是三中全會的重大舉措。”①吳曉軍:《加快生態文明制度建設》，載于《甘肅日報》，2013年12月2日。2013年5月，習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時的講話中再次提到制度完善對于生態文明建設的重要性，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠的保障”。顯然，在生態文明建設的過程中，與制度并行的還有法治，法治也將成為生態文明建設的一個有效推動力，在生態文明理念下進一步完善我國的環境保護立法勢在必行。

(二)生態文明理念對農村環境法制建設的要求。

我國是農業大國，農村人口占了絕大多數，而大部分的自然資源也分布在農村。但近幾年隨著經濟以及城市工業的迅猛發展，農村的環境問題受到前所未有的考驗，環境污染和生態破壞的狀況尤為嚴重。究其原因，農村環境保護法制建設的不完善難辭其咎，而不同時期人們對環境、生態以及自身的認識程度均存在差異，環境立法理念也已經歷了變化，因此，環境立法理念的轉變與更新是環境法制建設的必然要求。在倡導生態文明理念的今天，農村環境法制建設更應及時更新立法理念，實現農村環境立法從“經濟優先”原則向“生態環境保護優先”原則的轉變，全面、準確、充分地體現生態文明這一立法理念，使其能夠更加順應時代的發展。以《環保法》為例，作為我國環境保護法律體系中的基本法，早在1989年制定并實施，其立法目的早已不能完全適應生態文明理念所設定的新的法律價值目標。以生態文明理念指引《環保法》的修改，就是要運用法律手段將生態文明與環境保護結合起來，將生態文明的理念貫穿到環保法律制度的建設中，使其能夠更加適應當前的價值理念。

二、我國農村環境立法的現狀及其反思

(一)農村環境保護立法體系的現狀。

目前，我國農村的環境立法形成了在《憲法》的指導下，以《環保法》為主體，同時包括了一些單行法律法規在內的覆蓋范圍廣、內容豐富、較為完整的法律體系。我國《憲法》第26條明確規定了:“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”該條款基于《憲法》的根本大法屬性以及最高的法律效力而成為其他環境立法的立法基礎和指導原則。《環保法》是一部調整環境監管，保護和改善環境，防治環境污染和公害，明確環境侵權法律責任的綜合性的法律，其他單行的農村環境法律法規的制定和執行也基本以《環保法》為依托。“從1979年至今，我國制定了與環境資源保護相關的法律30多部，行政法規60多部，部門規章600多部，環境標準1000多部。”①汪勁:《影響環境法治實踐的立法因素》，載于《中國環境報》，2014年1月15日。這其中不乏環境保護類單行法，因此從數量上看不可謂不多，內容也涉及水流、大氣、能源、土地、固體廢棄物污染的防治等各個領域，可以說已經形成了以《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《環境影響評價法》等一些單行法為主的環境保護法律制度，但是涉及農業環境保護的內容比較少而且規定過于簡單，例如《環保法》關于農村環境污染方面的規定主要體現在第三章的保護和改善環境中，其中盡管明確了各級政府有保護農村環境的義務，并對土壤污染、水土流失等環境問題有了總體性的規定，但比較概括、可操作性不強。因此，調整和規范農村環境保護主要還是一些地方農業環境保護條例等地方性法規以及規章，如《農藥管理條例》、《農藥登記規定實施細則》、《農田灌溉水質標準》等，從調整對象上看，主要是關于地方環保以及環境標準兩個類別，并未形成完整的、規范的保護農業環境的法律體系。

(二)農村環境保護立法體系的不足與反思。

首先，我國農村至今并沒有形成健全的農業環境保護法律體系，主要表現在缺乏專門性保護農村環境的法律。目前規范農村環保的法律仍主要是《環保法》和《農業法》、《土地管理法》等，而這些法律都并非專門規范農村環境問題，其中涉及的個別條款也規定的較為原則和概括，缺乏獨立性，具體的可操作性不強。在農村環境污染防治、農民環境權保護、生態環境安全、環保執法、城市污染轉移等相關領域均未建立完善的法律體系。當前調整農村環境保護的主要是一些地方性法規和規章，散見于水流、土地、農藥化肥等環境要素或自然資源保護和污染防治的立法中，效力等級較低，不具備系統性和完整性，缺乏一部綜合性調整農村環保的專門性法律。此外，我國關于環境保護的立法都是站在國家的立場上，重在自上而下的管理和調控，包括《憲法》在內至今尚沒有一部法律從公民權利角度來明確環境權，而對于農民環境權的特殊保護更是無從談起，環境權立法的缺失已不適應當今生態文明立法理念下對于農村環境保護的要求，因此，出臺一部這樣的法律是當務之急。

其次，環保立法與其他部門法之間的協調性較弱。盡管我國已經初步形成了以《環保法》為主體的較為完整環境立法體系，但在實際的法律實施過程中，例如近幾年較為常見的農村環境侵權訴訟時，往往無法直接通過環保立法來解決，而只能依賴于《民法》、《刑法》等其他部門法。尤其是當出現《環保法》與其他部門法交叉領域的環境法律問題時則表現的更為明顯，出現的問題不能及時得到有效的處理。盡管我國的《刑法》、《民法》、《訴訟法》等部門法都有涉及環境保護方面的條款和規定，但上述現象也正說明了環保立法與各部門法之間缺乏法律之間應有的協調，環保立法與部門法之間的關聯性和協調性還比較弱。

環保立法與環保執法也有待進一步協調。當前我國農村的環保立法偏重實體的內容，而對于一些具體的操作程序的規定卻往往不夠明確，程序性條款較少，在執法中普遍存在執法主體不明確、機構不健全、執法經費難落實等問題，這樣勢必會造成各級執法部門在實施具體的法律法規的過程中出現混亂和區域間不統一的情況，執行難度加大，容易造成不必要的糾紛，執法不統一也會降低廣大農民對于環境立法的公信力。例如在對于環境違法主體的懲罰力度上，有的只規定需承擔責任，但對于承擔的方式以及責任的大小卻并未有細化的規定;有的在執行時不同地區存在著較大的自由裁量權，操作起來隨意性較大;有的懲罰力度明顯低于其所造成的損失，制裁強度低造成違法成本低，對違法行為的懲罰也不能達到應有的目的。這樣的執法顯然是背離了立法目的，但同時也暴露了立法所存在的問題。

三、完善農村環境保護法律制度的構想

(一)完善農村生態環境保護的立法。

農村環境法制建設的加強將極大地促進我國法律體系的完善。首先，制定一部單行的《農業生態環境保護法》，明確農村環境保護的立法定位，將生態文明建設和農村環境保護立法相結合，將生態文明理念和生態保護原則植入到農村環境立法中，建立農村生態環境保護法律制度，從立法上提高農村的污染防治能力，以期我國農村環境能夠做到良性循環。其次，在內容方面，農村生態環境保護立法還應對農村環境保護的具體管理制度等作出明確的規定，應著重體現于對水流、土壤等農業資源污染的防治，對生態補償、耕地的保護、環境責任追究、防止城市污染轉移等也應作出系統規定，特別是在資源利用和開發方面，要進一步規范農業生產活動，禁止掠奪性開發使用，注重對農業資源的養護，促進生態農業發展。此外，在內容上還應填補農村環境立法的空白，例如農民環境權的提出、鄉鎮環保機構的建設、農村環境監管、生活垃圾及污水的治理、農用塑料薄膜使用污染的防治等。最后，還應通過立法構建農村生態環境信息公開制度，真正做到立法環節的公開透明，有助于形成公共社會意識，保障社會各界人士對農村環境立法的參與，也會極大地提升廣大農民的環保法律的意識以及對法治的信心。

與此同時，在生態文明的理念指導下，還應加強地方農村的環境立法工作。地方環保法制的不健全也會影響農村環保法制建設，我國幅員遼闊，地區間差異性明顯，尤其是在廣大農村地區。而目前，我國很多的地方環保立法條款只是單純地復制和翻版國家環保法律法規，缺乏地方特色，特別是針對農村環境污染所造成的損害，缺少有效的控制手段。因此，應改變這一狀況，在農村地方環保立法工作中做到因地制宜，根據當地的地方特色制定切實可行的地方性法規和規章，在將上位法規定的原則性內容細化的同時也保障了上位法的更好實施。

(二)加強農村生態環境保護的執法。

良好的立法還需要嚴格的執法才能得以實踐，針對農村環保執法存在的問題，建議首先加強環境執法的機構建設，明確執法主體，將分散于其他職能部門的環保執法權力集中到環保執法部門來統一行使，同時建立健全農村基層環境執法機構，在鄉鎮和村一級設置專門的環境管理人員，受上級環保部門的領導，政府從編制和財政供給上解決基層環境執法人員不足和經費欠缺問題。其次明確強化農村環境保護的法律責任，加強農村環境執法力度。對執法人員進行專業知識培訓，提高環境執法隊伍的執法能力和整體素質，提高執法效率。最后健全農村的環境保護執法監督制度，建立科學的農村環境監管程序制度。法治社會強調監督，強化環境監控程序機制，對于環境違法行為能夠及時發現并堅決制止，依法嚴格查處污染企業，提高農村環境監管執法的保障力，形成良好的環境執法體系。

(三)健全農村生態環境保護的司法機制。

司法是一個法治國家實現公平正義的最有效的救濟手段。在構建農村生態環境法律體系的過程中，環境公益訴訟制度的完善對于環境司法權威的確立至關重要。環境公益訴訟簡單說就是為維護環境公共利益而提起的訴訟。2013年生效的新修訂的《民事訴訟法》第55條就明確規定了“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”盡管這是我國首次在法律中明確這一制度，但規定的較為模糊，在法院具體的司法實踐中還存在許多不明確之處。2013年6月17日，最高人民法院、最高人民檢察院發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋［2013］15號)，對環境違法案件所涉及的污染專門性問題的鑒定作出了明確規定，但畢竟是針對刑事案件，對于環境侵權案件的借鑒作用并不直接。實踐中很多地方法院遇到環境公益訴訟，往往選擇回避的態度不予受理。為此，應首先進一步明確訴訟主體和程序，肯定民間環保組織等社會環境公益團體作為原告的訴訟主體資格，此外，檢察機關或個人都應被允許在農民的環境權益受到侵害又告訴不能的情況下代表他們向法院提起訴訟，以最大限度地維護農民的環境權益。

另外，還應推進農村環境保護司法機構改革，創新環境保護審判的新機制，具體包括推行環境保護案件的專門管轄，在中級法院設立單獨的環保法庭，使涉及環境的訴訟更加專門化，也更加有利于公民尤其是廣大農民的環境維權。實踐中這一做法也早有先例，如2007年年底貴陽市中級人民法院即成立了專門的環境保護審判庭，并同時在下轄的清鎮市人民法院也成立了環境保護法庭，專門審理環境違法案件;2012年6月，山東省東營市中級人民法院成立環境保護審判庭。這樣的做法有助于節約司法資源、提高司法效率、統一司法尺度，值得推廣。同時還應加強環保審判隊伍建設，對法官進行過專業培訓，以適應環境司法的專業性要求。