地方政府投融資平臺公司風險及持續發展研究

廣西交通投資集團有限公司 李 東

地方政府投融資平臺公司風險及持續發展研究

廣西交通投資集團有限公司 李 東

地方政府投融資平臺公司(以下簡稱“平臺公司”)是由地方政府及其所屬部門通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，如各類投資控股公司、建設投資公司、交通投資公司等。平臺公司作為解決地方基礎設施建設落后而財力不足的有效運作載體，為地方經濟發展做出了重要貢獻，但在其高速發展的同時也面臨不少問題和風險，必須在深化改革中加以解決以實現其持續發展。

一、平臺公司發展歷程及存在問題

地方政府投融資平臺公司是特定歷史條件下經濟發展的產物。我國工業化的迅猛發展帶動了城市化快速進程，但受地方財力不足所限，相應的建設資金無法滿足發展需要，部分地方政府試行通過設立投融資平臺公司來籌集建設資金。1994年財稅體制實行了分稅制的重大改革，一方面加強了中央政府的財力，削弱了地方政府的財力，而轉移支付制度的不完善也直接影響了地方政府的財力；另一方面，大量的公共事務支出加大了地方政府的負擔。其后果是造成了地方政府用于基礎設施建設和維持運轉的資源有限，加上信貸政策影響，地方政府不得不采取企業化運作模式，大量平臺公司應運而生。

2008年爆發的世界金融危機，是平臺公司發揮主導作用的催化劑，為其發展提供了契機。為消除金融危機的影響，在“保增長、擴內需、調結構”的宏觀經濟政策背景下，中央出臺了4萬億元的刺激經濟計劃，其中部分資金需由地方政府承擔；而為應對危機，地方政府積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策中，也各自推出高額的投資計劃。而2009年3月央行與銀監會聯合發布的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》提出的“鼓勵地方政府通過設立合規的地方政府投融資平臺等方式……支持有條件的地方政府組建投融資平臺”，則被認為在政策上支持和推動地方政府通過平臺公司籌措建設資金。受益于政策刺激，地方政府對投融資具有空前的熱度，平臺公司的數量、融資規模一度出現了迅猛增長；同時，各大商業銀行積極增加信貸規模，在信貸投放主體上，平臺公司占據了絕對優先的地位。通過平臺公司市場化的融資方式，地方政府在財力有限的情況下有效地籌集必要的建設資金，極大地緩解了城市化建設和基礎設施建設的發展瓶頸，對改善民生和地方經濟社會發展具有積極現實意義。

但在高速發展同時，囿于其固有的特殊政府背景，平臺公司也出現了不少問題，主要表現為：(1)政府主導為主，企業缺乏自主決策和自我約束機制；(2)投資運作不規范，風險難以控制；(3)舉債融資規模增長過快，超出企業自身償債能力，持續發展問題堪憂；(4)地方政府違規或變相提供擔保，政府性債務膨脹導致宏觀經濟風險增大等。這些問題的存在，在一定程度上影響了平臺公司效用的發揮和持續的發展。

二、平臺公司的風險分析

(一)財政風險。

平臺公司固有的投資的政府主導性、融資活動政策性、投資項目的公益性等特點，決定了其債務承擔不僅僅是單純的金融信貸或企業償付等風險，而是關乎地方政府財政風險的問題。現實中，平臺公司向金融機構融資時，仍然需要以地方政府的還款保證或擔保承諾函等作為主要的兜底擔保，這實質上已經構成地方政府的隱形負債，償債風險由平臺公司轉嫁到地方政府財政。當平臺公司債務超過某個臨界值，或者由于相關政策或經濟行為不能如期償還時，這些債務風險則立即轉化為地方政府的財政風險。據審計署2013年第32號(總第174號)《審計結果公告》，截至2013年6月30日，審計的7170個融資平臺公司，政府負有償還責任的債務為40 755.54 億元，政府負有擔保責任的債務8832.51億元，政府可能承擔一定救助責任的債務20 116.37億元，分別占同項地方政府性債務的37.44%、33.14%、46.36%。因此，一旦平臺公司沒有較好的經營性收入和充沛的現金流來償還債務本息，極有可能需要地方政府以當年的財政資金償還，極大地增加了地方政府的財政風險，需要地方政府花費相當的時間才能削減。

(二)金融風險。

平臺公司的金融風險主要是指金融機構面臨的信貸風險，包括資金流動性風險、信息不對稱風險、法律道義風險。平臺公司憑借政府信用擴張，占據了相對較多的金融資源，中長期貸款占比過高、存貸款期限不匹配等形成了資金流動性風險；金融機構與地方政府之間的信息不對稱、金融機構之間的信息不對稱等形成了信息不對稱風險；平臺公司向金融機構融資時作為兜底擔保的地方政府的還款保證或擔保承諾函屬無效的擔保形式，不具有法律效力而形成了法律道義風險。自金融危機以來，平臺公司的貸款多次出現超常規擴張，不僅使銀行等金融機構增大了潛藏的信貸風險，而且加劇了未來的金融系統性風險。由于平臺公司的政府主導性，對金融機構而言，其償還壓力尚在可控范圍之內，但是由此形成的信用風險缺口可能會導致金融機構計提的壞賬準備增加而降低盈利能力，帶來了經營風險，從而對金融機構產生負面影響，在相當長的一個時期內或許形成金融體系信貸質量方面的隱患，同時也對金融行業的信貸資產安全形成顯著的潛在壓力。

(三)債務風險。

平臺公司的債務風險指項目籌到債務資金建成投產后，項目本身的收益率未能達到可行性研究的測算值，無法通過項目自身運營產生的現金流覆蓋本息，平臺公司的債務負擔加重而使各參與方遭受損失的風險。平臺公司的債務風險具有不確定性、可能性、潛在性。主要包括以下三個方面：一是信用風險。平臺公司近年來的融資行為普遍以地方政府還款承諾作為信用保證，這在嚴格意義上是不具備法律效力的，某些地方政府履約的可能性則會降低。當地方政府出現財力不足、不能如期履行償債義務時，債務風險就會凸顯。二是市場風險。平臺公司投資項目的(準)公益性特點，決定了收益低、投資回收期長、還貸能力差的特性，債務還款主要來自項目投資收益和國有土地使用權出讓收入，二者受市場的供需關系和宏觀政策影響較大而不具穩定性，一旦其急劇下降將導致平臺公司的資金鏈條斷裂，可能觸發平臺公司的債務風險。三是金融風險。較多體現在利率風險和匯率風險方面。潛在的加息可能使信貸風險成本上升，此外，如果涉及國際貸款或發行國際債券，還將面臨較高的匯率風險。

(四)企業持續發展的風險。

平臺公司的資金主要投向基礎性公益設施等固定資產項目，且項目貸款以中長期為主，投資回收期較長，在目前粗放式平臺公司的治理下，極易造成平臺公司資金鏈斷裂；地方政府注入的資本金不足，平臺公司的資產多為公益性的重資產，變現能力差，與承擔投資任務不匹配，短期內盈利能力不足，現金流難以覆蓋債務本息；決策管理機制不科學，公司治理結構不合理，高管層配備往往過于行政化，投資經營業務不熟悉，駕馭市場和經營管控能力差，風險意識差，過于依賴行政干預，經營風險較大；地方政府財力有限，支持力度不足，擔保不到位；現行信貸政策對平臺企業實行特殊監測，借貸規模受限，融資手段單一，短貸長投多，借新還舊多，企業負債率偏高，有息負債比重大，融資成本較高等，使平臺公司的持續發展面臨重大問題。

三、實現平臺公司持續發展的措施和建議

實現平臺公司持續健康發展，必須從頂層設計做起，除了深化財稅體制改革，合理劃分中央和地方政府的財權和事權之外，還要切實強化地方債務管控，推進平臺公司的改革，加強企業和項目管理，提高經營效益，促進平臺公司持續健康發展。

(一)切實轉變政府職能，推進平臺公司管理體制改革。

國務院總理李克強在2014年4月23日主持召開的國務院常務會議指出，要按照黨的十八大和十八屆二中全會、三中全會精神，加快投融資體制改革，推進投資主體多元化，進一步落實企業投資自主權的政策措施。這為進一步理順平臺公司的再定位奠定了基礎。當前，我國地方政府和平臺公司的投資與融資行為之間仍然存在“越位”、“缺位”與“錯位”的關系。平臺公司的轉型關鍵在于地方政府職能和角色轉變，厘清地方政府和平臺公司之間的法律關系，合理劃分、界定、明確各自的權責和運營機制。地方政府應專注于宏觀監管與市場失衡部分，對基礎設施建設中平臺公司投融資具有自主性的領域應逐漸退出，只需要干預平臺公司或其他經濟主體不愿意或無力進行投融資的其他基礎設施領域；對企業愿意并且能夠進行投融資的基礎設施領域，應該最大限度地允許和鼓勵平臺公司自主決定投融資行為。

同時，地方政府要按照《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號)要求，對平臺公司進行清理規范，根據當地經濟發展的需要和能力適度控制平臺公司的規模，按照平臺公司的資產性質和業務范疇分類管理，通過增加注冊資本、注入優質資產、改制重組、財政貼息等方式，提高平臺公司的資產質量和償債能力。

對于平臺公司業務中的公益性非經營性項目，項目效益主要為社會效益和環境效益，很難產生直接的收入來償還該項目的投入資金。地方政府可按照上一年地方財政收入總額的一定比例設立相應的償債基金，并由財政部門實行專項管理，專款專用，以財政貼息等形式保證各期還款的順利進行。

(二)拓寬地方政府融資渠道，規范負債行為。

債券融資作為一種公開、透明、高效的融資形式，是公認的地方政府融資的主流渠道。2014年5月20日，國務院轉發深化經濟體制改革的要點，明確地方政府融資“開明渠，堵暗道”，建立以政府債券為主體的地方政府融資機制，剝離平臺公司的融資職能。因此，在提高政府財政透明度、完善地方政府債券風險管理機制、構建地方政府信用評級體系及信息披露制度的基礎上，推進地方政府公開合法發債，開放地方政府直接融資途徑，以破解地方政府建設資金短缺難題，搭建直接融資和間接融資相輔相成的新融資體系，提高資金使用效能，從根本上解決平臺公司融資引發的財政風險和金融風險問題。相對于平臺公司，市政債券在信息披露、風險控制、融資成本等方面具有較強的優勢，可允許有條件、有能力的地方政府發行市政債券，顯性化隱藏的地方債務，改變風險在銀行體系過于集中的現狀，通過市場化的約束機制進行監督，推動、促進運作的規范化。

此外，對地方政府的舉債和擔保等負債行為，應根據《預算法》等法律法規進行規范和約束，促使地方政府及時把因平臺公司形成的隱性負債顯性化、合規化。對設立新平臺公司進行嚴格控制，把對平臺公司的規范納入到政府債務管理的范疇，把地方政府的隱性負債、或有負債風險和規模控制在可控的范圍內。

(三)開放公共基礎設施投資領域，推進平臺公司市場化轉型。

地方政府要減輕財政和平臺公司的壓力，必須開放公共基礎設施投資領域，如將地方公共基礎設施按受益人群的多寡和必需程度的差異分類，有針對性地在某些項目上引入社會資本，讓社會資金參與到基礎設施投融資建設當中，以發揮平臺公司的杠桿作用，募集更多的資金，實現產權多樣化、運營管理規范化。具體可從以下三方面進行：(1)在基礎設施、公共設施領域進一步向社會資本開放，對法律法規未禁入的行業，允許社會資本積極介入并獲取一定的回報。(2)公私合作伙伴關系(PPP)作為一種融資、籌資機制的創新，同時也是一種管理創新，應根據公共基礎設施的不同性質、類型，靈活采取BOT、BT等多種模式，吸引社會資本參與投資、建設和運營有合理回報的公共基礎設施項目，形成政府和政府、企業、金融機構與社會資本合理分工與合作的投融資體制。(3)強化政策支持，加大投入力度，鼓勵保險資金采取信托、債券、股權等多種形式，靈活參與基礎設施和重點產業項目建設。

(四)合理的金融支持和嚴格的風險防控相結合，促進平臺公司平穩發展。

平臺公司大多投資于基礎設施建設和公益性項目，較好地保障了地方經濟社會發展的資金需要，推動了民生改善和社會事業發展。因而目前地方政府的投融資格局還將在一定的時期內延續，平臺公司的融資角色淡出還需要一個過程。為此，金融監管部門和各金融機構應在風險可控的前提下，綜合評估平臺公司信用，合理確定并切實保證貸款規模，加強和提升對平臺公司的信貸支持和服務；進一步拓寬平臺公司建設項目的抵(質)押物范圍和還款來源，允許以項目資產等作為合法抵押擔保物，允許項目貸款以項目自身收益、借款人其他經營性收入作為還款來源；積極探索綜合運用多種政策資源的有效模式，建立金融支持平臺公司的風險分散和政策保障機制。

同時，金融監管部門以及各商業銀行應認真落實國家的相關政策，制定相應的辦法或規則，強化平臺公司的風險監管，監控資金的流程和用途，通過建立專項撥備等形式，在適當的范圍內把控平臺公司的借貸規模及風險，有效地緩釋過于積聚的信貸風險，防范系統性風險的發生。

(五)創新平臺公司的融資模式，降低融資成本。

過去，平臺公司的融資渠道主要來自于銀行貸款，過于單一的模式使其債務風險難以釋放。平臺公司在行使職能時，不能過度依賴政府支持，應建立多元化的融資方式。首先，要與金融機構繼續保持良好的溝通與協作，通過自身的發展提高信用等級和融資條件，不斷提升間接融資空間。其次，應充分利用活躍的資本市場，采取發行短期融資券、中期票據、公司債券、私募股權基金、信托理財產品等多種模式，增大直接融資比重。最后，鼓勵和推動平臺公司證券化以及商業銀行將相應資產證券化，一方面平臺公司通過盤活部分存量資產進行證券化，減少對銀行信貸的過度依賴；另一方面商業銀行通過將平臺公司貸款資產證券化，提高平臺公司貸款資產的質量以有效釋放有關的信貸風險。通過不斷優化投融資運作途徑，有效降低融資成本，改善債務結構，確保國有資產的保值增值，逐步降低政府債務風險。

(六)完善平臺公司內控機制，提高自我發展能力。

首先，要改進平臺公司的治理結構。目前大多數平臺公司均由地方國資委履行出資人職責，但地方國資委對監管企業的規范法規大多以一般工商企業為對象，對平臺公司的監管仍處于一個探討階段。平臺公司必須是符合融資標準的現代公司制企業。為此，要按照《公司法》的規定，建立健全股東會、董事會和監事會共存的法人治理結構，同時要切實引入獨立董事機制并和監事會機制有機結合，要保證各權力機構能規范地行使職權，以提高平臺公司的經營效率和管理水準，成為具有獨立項目法人責任的市場化主體。

其次，要健全決策機制，從嚴防范投融資風險。以制度化的法人治理結構，從規范的角度來防范、實現投融資風險控制。通過引進、培養大量的專業化人才，建立獨立

的投資發展機構，專職從事平臺公司的投融資工作，及時識別、預防投融資風險，并從制度設計層面保證重大投融資決策的程序和流程，避免投資盲目可能造成的經濟損失。

略)