新世紀德國養老保障改革
——李斯特養老金計劃

中國社會科學院研究生院 張立龍

新世紀德國養老保障改革
——李斯特養老金計劃

中國社會科學院研究生院 張立龍

德國政府為解決現收現付制養老金制度下法定養老金繳費率與養老金替代率目標的沖突，以通過政府補助鼓勵人們為自己的老年進行儲蓄的方式，實施了李斯特養老金計劃。本文通過分析其實施與發展過程，認為它為養老金制度以現收現付制為基礎的國家的未來養老金制度的改革，提供了一個參考。

現收現付制；李斯特計劃；法定養老金

德國是世界上第一個建立社會保障制度的國家，養老金制度作為其中一部分，已有120多年的歷史。自建立以來，德國的養老金制度經歷了兩次世界大戰、大蕭條、和東西德合并，已被證明是德國政治、經濟的穩定因素（B?rsch-Supan&Wike，2004）。現如今，德國的養老金制度雖然發生了很大變化，但依然保存有1889年俾斯麥建立時的元素（Bert Rürup，2002）。第二次世界大戰結束后，由于戰爭期間幾乎所有的資本都被損毀，原有的建立在完全積累制上的養老金制度由于缺乏實物資產而變得不可持續。1957年，政府決定逐步將完全積累制（Fully-Funded）的養老金制度轉變為現收現付制（Pay As You Go）。

現收現付制易受人口年齡結構的影響，德國人口的發展給這一養老金體制帶來嚴峻挑戰。2000年之前，德國養老金制度的改革主要為解決現收現付制養老金制度的自身問題；其中最為重要的是1972年、1992年、1999年的改革（Bert Rürup，2002）。 然而，針對現收現付制養老金制度本身的改革并不能從根本上解決人口發展對現收現付制的挑戰。預期壽命的延長和生育率的降低共同使得德國人口老齡化逐漸嚴重；據預測，德國老年撫養比會在21世紀的第一個50年，最高將達到55%；如果政府繼續維持1972年設定的養老金替代率，則養老金繳費率將在2035年達到總收入的 40%（B?rsch-Supan&Wike，2004），這將大大增加企業的非勞動工資成本。這些因素共同使得德國現收現付制的養老金制度已不可持續。

一、李斯特養老金計劃的提出

2000年，德國勞工部長Walter Riester（瓦爾特·李斯特）開始計劃實施其主導的養老金制度改革。①在2000年，德國養老金制度的形勢是：一位繳納了45年法定養老保險的職工，退休后所領取的養老金僅占當前工資額（gross wage）的52.6%。但在2000年，退休職工的平均繳費年限只有35年。所以大多數人在退休后的收入不足當前工資水平的一半（Riester，2012）。李斯特（也稱里斯特）改變以前針對現收現付制內部改革的思維，提出要發揮私人養老保險的作用，以彌補現收現付制的缺陷。基本思想是，通過政府補助鼓勵居民為自己的老年進行儲蓄。計劃在2001年正式提出，于2002年1月1日開始實施，被稱為李斯特養老金改革計劃（簡稱李斯特計劃）。

李斯特計劃的目標：②本部分有關數據來源于 Deutscher Bundestag（2000a）：Entwurf eines Gesetzes zur Reformder gesetzlichen Rentenversicherungund zur F?rderung eines kapitalgedeckten Altersvorsorgeverm?gens.Drucksache 14/4595， 14， November 2000。

第一，保持法定養老金的繳費比率。德國政府的目標是，法定養老金的繳費比率在2020年前低于20%，2030年前低于22%。③德國每年的法定養老金繳費率根據當年的財政收支和人口學等因素進行調整，如2012年為19.5%，2014年為18.9%。這一方面是為限制企業非工資勞動成本的進一步升高，另一方面是為更好的權衡代際之間的負擔承擔。

第二，保持老人退休后的生活標準與退休前一樣。為實現這一目標，德國政府規定將養老金替代率保持在67%以上。④本文的養老金替代率是指凈養老金替代率：退休人員（有45年的繳納法定養老保險的歷史）所領取的養老金占當前社會凈平均工資的比例。

德國養老金制度是擁有三大支柱的系統：強制性的公共養老計劃；自愿的職業養老金；自愿的私人養老金。李斯特計劃的推行，進一步推動了系統中私人養老金的發展，使整個系統在人口老齡化背景下變得更加可持續。

二、目標群體與補助方式

目標群體：受法定養老金替代率減少影響的人（法定養老金的參與者）；農業從業者；公務員；軍人；領取失業保險金或降低收入能力金的人；在家中照料他人者。①一些特殊的職業（special professional）如律師、藝術家等，參與其特殊職業的養老金計劃而不能參與李斯特計劃。若夫妻雙方僅一方為目標群體，另一方可作為間接受益者參與計劃。

補助方式：（1）基礎補貼，參與者將稅前工資的4%（加上政府補助，最大額不超過2100歐）存入其李斯特儲蓄賬戶，可得到政府每年154歐的基礎補助。對于單身者或夫妻雙方都符合參與條件的，每人可得到154歐的補助；夫妻雙方僅一方符合參與條件，其配偶在每年儲蓄60歐的基礎上，整個家庭可獲得308歐的補助。（2）孩子補貼，李斯特計劃對生育子女的參與家庭進行額外補貼。2008年1月1日前出生的子女，每年可獲得185歐的補助；之后出生的子女，每年可獲得300歐的補助。補助期間為父母領取生育津貼的期間。（3）稅收優惠，存入李斯特養老金賬戶的收入可作為特殊支出享受稅收優惠。在其退休領取養老金時，每月得到的李斯特養老金需要全額繳納稅收。但由于退休時較低的收入和稅率，所繳納的稅收相對退休前少，因此，在整個期間內可獲得一定的稅收收益。

三、參與方式與養老金的發放

參與計劃的方式是投資一種或幾種合格的李斯特養老儲蓄產品。聯邦金融監管局對李斯特養老金及相關的投資產品進行評估，以決定是否符合相關標準。只有符合標準的產品才能得到政府的補助。②2006年之前，李斯特儲蓄產品的提供者需要滿足11種條件，但是由于被認為太復雜，這些條件在2006年被簡化為6個。如果能滿足法律規定的條件，銀行存款計劃、私人養老保險、基金儲蓄計劃、養老基金或者直接保險等都可以作為李斯特養老產品。由于嚴格的制度設計，符合標準的李斯特儲蓄產品是德國最安全的養老儲蓄計劃之一。

參與者可在62歲之后取得李斯特養老金。2005年之前，李斯特養老金實行逐月發放；2005年之后，參與者可以在退休時一次性獲得自己儲蓄金額的30%，剩余部分在其剩余的生命期間內逐月領取。

參與者取消李斯特儲蓄合同，或參與者死亡后沒有合法繼承人，其參與李斯特計劃期間所得的所有的政府補助和稅收優惠須逐月退還，另外，受益者若在歐盟以外的地區退休，也須把全部收益退還。

四、李斯特住房儲蓄（Wohn—Riester）

住房儲蓄是以“互助合作”為原則，多數人共同融資以實現購房愿望的一種方式，在德國已有100多年的歷史。作為住房儲蓄實踐者的政策性銀行，住房儲蓄銀行是政府鼓勵人們為籌集住房消費資金而有目的、有計劃進行儲蓄的專業銀行。相對于其他購房融資產品，住房儲蓄具有“先存后貸，利率固定，專款專用，封閉運作”的優勢。在履行住房儲蓄合同期間，政府給予住房儲蓄者一定的獎勵，以鼓勵人們為購買住房而儲蓄。由于住房儲蓄的風險規避性，其已成為德國住房市場穩定及免受金融危機影響的重要因素。

2008年，李斯特計劃與住房儲蓄相結合，建立了新的儲蓄產品——李斯特住房儲蓄。基本思想是：在退休后，住在自有住房的老人可省下房租以用于其他生活支出，相對增加了自己的收入。①正是由于這個原因，使得李斯特住房儲蓄不同于其他的李斯特養老儲蓄產品，它實現了住房政策與養老政策的結合，因此，李斯特住房儲蓄也被稱為是德國養老保障的第四大支柱。利用李斯特住房儲蓄合同購買的住房僅限于自身居住，才能獲得政府的補助。簽訂儲蓄合同的人，在整個合同期內（包括存款期和貸款期）可獲得政府的李斯特補助，補助的方式與其他李斯特養老儲蓄產品一樣。這樣，李斯特計劃實現了與住房政策的結合，一方面鼓勵人們為自己的老年進行儲蓄，另一方面在國家補助的引導下，幫助人們實現擁有自有住房的愿望。

五、李斯特養老金計劃的發展與挑戰

自計劃實施以來，其一直處于不斷的探索階段，期間受到許多批評與挑戰（Hagen&Kleinlein，2011）。主要有：李斯特養老儲蓄產品的設計過于復雜；收益率逐漸下降；計算養老金收益的生命表，低估死亡概率而高估了預期壽命；管理成本太高等。②針對各方面的批評于挑戰，李斯特本人也寫了回應性的論文，詳見“Die Riester-Rente：Was wollte der Gesetzgeber， wo besteht?nderungsbedarf？ Eine Antwort auf die Kritik des DIW”（Riester，2012）。

由于各種批評與挑戰的存在，使得李斯特計劃通過不斷的改革而逐步完善，參與人數不斷增加。據統計，德國有3700萬至3900萬人符合參與條件；直到2014年第一季度，約有1591.3萬人參與了李斯特計劃，占符合條件人數的40%以上。李斯特住房儲蓄產生以來，簽訂合同數由2008年的2.2萬份增加至2014年第一季度的119.7萬份，成為中低收入者融資購房的主要工具之一。③本部分數據來源于 BMAS： 2014.Entwicklung der privaten Altersvorsorge（I.Quartal 2014）Bundesministerium für Arbeit und Soziales。

六、評論

德國養老金制度的目標體現了其社會市場經濟制度的特性。社會市場經濟雖具有自由市場的元素，但不同的是，政府積極主動的對市場進行調控（H.Enste，2006）。在社會保障方面，社會市場經濟更強調政府的責任。德國養老金制度的目標充分體現了其社會市場經濟制度的特性，例如將養老金替代率目標定在67%，并規定一旦低于這一水平，政府有義務進行干預；為減少企業的非勞動工資成本，規定法定養老金的繳費率在2020年之前不能超過22%。

李斯特計劃是現收現付制體系外建立的私人積累制的養老金制度。李斯特計劃之前的改革主要針對于現收現付制自身的改革，如延長退休年齡，在養老金的計算公式中加入人口學因素變量等。④1999年由于政府執政黨的改變而未實行，但最終在2004年實行這一政策。這些改革并不能從根本上解決現收現付制養老金制度的不可持續性。李斯特計劃改變了過去的改革思路，通過政府補助以鼓勵居民為自己的老年儲蓄，在現收現付制以外，建立一種具有補充作用的積累制的養老金制度。

李斯特計劃主要補助群體為中低收入者。從補助方式看，其目的是通過政府補助以鼓勵居民特別是中低收入家庭，只要較少的儲蓄就可獲得政府的全額補助。政府補助的是長期針對養老的儲蓄行為而不是對短期的消費行為，這增加了中低收入人群參與儲蓄的可能性。

李斯特計劃實現了各種社會政策的結合。隨著計劃的發展，其已成為一種集養老政策、稅收政策、家庭政策和住房政策的結合，實現了德國養老金制度改革的突破。特別是李斯特計劃與住房儲蓄的結合，已成功為德國住房儲蓄業務的發展注入了新的活力。

七、研究德國養老金制度改革的意義

在全球人口老齡化的大趨勢下，建立在現收現付制基礎上的養老金制度是不可持續的。在現收現付制外，建立一種私人完全積累制的養老金制度已成為改革的方向。李斯特計劃為其他國家的養老金制度的改革提供了一個參考。作為國家的社會福利政策，如何在考慮自己國家政治、經濟、文化等背景的情況下，確定一種綜合兩種方式優勢的路徑，進行未來養老金制度的改革，將是很多國家要面臨的一個重要課題。

中國的養老金制度是一種社會統籌與個人賬戶相結合、以現收現付制為基礎的制度。隨生育率的降低，平均預期壽命的延長，老年撫養比的升高，人口老齡化給中國養老金制度帶來巨大挑戰。延遲退休作為解決現收現付制不可持續的一項重要措施已在中國啟動；這在增加了繳費年限的同時，推遲了養老金領取時間，緩解了現收現付制的不可持續的問題。但在人口老齡化背景下，所有針對現收現付制自身的改革，都不能從根本上解決其可持續性問題。隨著中國人口的發展，未來養老金制度需進一步改革。德國在養老金制度改革方面的思路與經驗，可作為中國未來養老金制度改革的一個參考。

[1]B?rsch-Supan， A.and Wilke， C.B.（2004）.The German Public Pension System： How it Was， How it will be.NBERWorking Paper，No.10525.

[2]Bert Rürup（2000）.The German Pension System：Status Quo and Reform Options.National Bureau of Economic Research.20-21，March 2000.

[3]Kornelia Hagen， Axel Kleinlein （2012）.Ten years of the Riester Pension Scheme：No reason to celebrate.DIW BERLIN.Volume 2， No 2.February， 2012.