論社會治理中的控制性規則與促進性規則

張乾友

論社會治理中的控制性規則與促進性規則

張乾友

根據功能導向的不同，所有規則可以分為兩類，即控制性規則與促進性規則?？刂菩砸巹t是以對規制對象行為的控制為導向的規則，促進性規則則是以對規制對象行為的促進與引導為導向的規則。在工業社會中，無論法律規則還是組織規則，都是以控制性規則為基礎的，都是通過控制來實施法律與實現組織目標的。20世紀后期以來，隨著社會復雜性與不確定性的提高，控制性規則出現了失靈的情況，促進性規則引起了人們越來越多的注意。促進性規則預示著人類社會治理的一種全新前景，為當前的治理變革提供了促進性治理的方向。

控制性規則 促進性規則 社會治理變革 促進性治理

現代社會治理是一種規則化的活動，沒有規則，是不可能治理好復雜的現代社會的。另一方面，規則有著不同的類型，應用不同類型的規則，社會治理的性質也是不一樣的。從功能導向上看，所有規則可以分為兩類，即控制性規則與促進性規則。二者的區別在于，前者試圖通過對組織成員行為的控制來保障組織目標的實現，后者則試圖通過對組織成員行為的促進來達到同樣的目的。工業社會所擁有的是一種法治的治理模式，這種治理模式是以法律對權力的控制為基本內容的，其控制的工具就是作為控制性規則的法律規則與組織規則。20世紀后期以來，由于社會復雜性與不確定性的增長，控制性規則在社會治理中越來越多地出現了失靈的狀況，促進性規則則開始得到了日益廣泛的重視和應用。促進性規則向我們展示了一種全新的治理前景，為當前的治理變革提供了新的方向。

規則及其不同類型

人類文明是以規范化的秩序為特征的。盡管自然世界中也存在某種秩序，但由于缺乏相應的規范，這樣的秩序是不穩定的，更沒有進化為一種文明。正是由于各種規范的發明，使人類得以建立起了一種秩序文明，進而進入了一個文明社會之中。規范性是人類行為的獨有屬性。不過，規范并不等同于規則，規范可以是成文的，也可以是默會的，規則則一定是成文的；在某種意義上，規則可以被視為規范的成文化表達。事實上，規則是規范的一種高級形式，它使規范獲得了確定的內容，進而呈現出了更多的理性特征。隨著規則的出現，人類社會的秩序以制度的形式而得到了重建，即通過規則建立起了制度，進而以制度的方式供給并維護著社會的秩序。由此，人類的秩序文明演化成了制度文明，人類的社會治理活動也變成了制度框架內的活動，制度化水平的高低則成為了衡量社會治理活動合理性程度的主要標準。由于制度最終是由規則構建起來的，因而，特定社會治理體系及其治理活動的合理性最終也就體現在了其規則體系的完備程度上。

由于具有成文化的形式，規則的內容通常是確定的，其行為指向也是單一的或封閉的，這使我們能夠非常容易地判斷什么是遵守規則的行為，什么是違背規則的行為，進而在這種區分的基礎上進行獎勵或者懲罰的制度設計。當這種制度設計完成之后，規則就獲得了某種強制力，以懲戒制度為基礎，我們就可以強制地推行某種或某些規則。在這個意義上，規則可以被視為一種強制性的規范，如果我們不帶有強制的目的，就根本沒有必要把某種規范書寫成規則。張康之認為，“就規范的功能來看，大致存在著兩種類型的規范：一類是強制性規范，另一類則是引導性規范。”[1]張康之：《論合作治理中的制度設計和制度安排》，〔濟南〕《齊魯學刊》2004年第1期。如上所述，規則屬于強制性規范，但并非唯一的強制性規范——比如習俗中就包含了許多強制性規范的成分，甚至在某些條件下，規則也可以從強制性規范變成一種引導性規范。我們認為，作為強制性規范的規則是一種控制性的規則，而當它實現了從強制性規范到引導性規范的蛻變之后，則變成了一種促進性的規則。強制性規范與引導性規范的分類是以規范的作用方式為依據的，控制性規則與促進性規則的分類則以規則的功能導向為基準。作為規范的一種高級形式，規則本身包含控制性規則與促進性規則兩種不同的類型，其中，控制性規則更多以強制的方式發揮作用，促進性規則發揮作用的方式則更多地傾向于引導。

由于組織活動中普遍存在著權威流失的問題，組織研究在探討規則時通常都是把它作為一種控制工具看待的，而幾乎沒有注意到它的促進性的方面。組織理論家大都把規則視為限制組織成員裁量權力和裁量行為的手段，而不會想到利用規則來促進組織成員更加積極地行使裁量權力和做出裁量行為，因為如果規則不再是一種控制因素，如果組織成員被鼓勵去對上級的命令和指示作出自由的解讀，那么組織還有什么權威可言？進而組織將如何能夠實現自己的目的？所以，在組織活動與組織研究中，規則始終是被作為一種控制手段而加以看待和得到使用的。“復雜組織中關于質量和數量的標準是程式化工作的特征，此外組織通常還會發展一套監控程序，以檢查個人對于規則的遵循和探知對組織資源的濫用、徇私和受賄行為?！盵2]〔美〕湯普森：《行動中的組織：行政理論的社會科學基礎》，敬乂嘉譯，上海人民出版社2007年版，第142頁。只有這樣做，才能避免出現如下的情況：“由于個體官員具有不同的目標，并且，每個官員在把來自上級的命令轉化成向下傳達的命令的時候都具有自由裁量權，所以，上司頭腦中的意圖，將不可能精確地貫徹到官僚層級體系中的下層官員的命令中。這種轉換構成了權威的流失?！盵3]〔美〕唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，〔北京〕中國人民大學出版社2006年版，第179頁。

與組織研究不同，法學理論則看到了促進性規則的存在。當然，法學理論首先強調的也是規則的控制性功能，甚至法治本身就意味著規則對權力的控制，這就是昂格爾所指出的，法治要求“權力能夠受到規則的有效制約，無論這些規則是作為限制行政機關的工具，還是作為審判中的實質選擇而發揮作用。法律規則的普遍性和適用的一致性將使對特定個人行控權力的人們很難把自己的工作變為謀取私利的工具。”[4]〔美〕昂格爾：《現代社會中的法律》，吳玉章、周漢華譯，〔南京〕譯林出版社2001年版，第173頁。但同時，法學家們也清楚地認識到了通過規則來實現對權力的絕對控制的不可能性，由于任何規則體系本身“都體現了某種價值觀，它已經包括了如何在社會中分配權力以及如何解決沖突的觀點。”[1]〔美〕昂格爾：《現代社會中的法律》，吳玉章、周漢華譯，〔南京〕譯林出版社2001年版，第174頁，第173頁，第190頁。所以，“法治理論的另一個關鍵的假定——規則會使權力非人格化和公正化也同樣十分脆弱?！盵2]〔美〕昂格爾：《現代社會中的法律》，吳玉章、周漢華譯，〔南京〕譯林出版社2001年版，第174頁，第173頁，第190頁。也就是說，由于任何規則本身都是權力的產物，因而，要想通過規則來實現對權力的完全控制是不切實際的。如果人們試圖這樣去做，將只能出現這樣的結果：“或在普遍規則的外表下允許存在廣泛的不受約束的自由裁決和個人化，或是丟失制作管理性決定或產生衡平后果所必需的靈活性?！盵3]〔美〕昂格爾：《現代社會中的法律》，吳玉章、周漢華譯，〔南京〕譯林出版社2001年版，第174頁，第173頁，第190頁。即要么由于規則的無法推行而廢棄不用——比如韓國的“互聯網實名制”，要么由于對規則的強制性推行而造成整個權力體系的僵化?？傊瑔渭兪褂每刂菩砸巹t不但無法實現對權力的控制，反而可能降低權力行使的效率，從而造成一方面是權力不受約束，另一方面則是權力行使無效的悖論性后果。

科亨（Morris R·Cohen）看到，“過去我們試圖完全通過硬性規則來創造確定性，但在實踐中，這已公開宣告了失敗?！盵4]Morris R.Cohen,“Rule Versus Discretion,”The Journal of Philosophy,Psychology and Scientific Methods,Vol.11, No.8(Apr.9,1914),p.212.有鑒于此，現代法制實踐在不斷完善控制性規則體系的同時，也在不斷摸索促進性規則的運用，試圖對不可避免的裁量權力和裁量行為作出符合立法目的的引導。尤其在民法研究中，促進性規則得到了許多學者的探討。凱恩（Peter Cane）認為，“民法具有兩種極為不同的功能，一種可以被描述為‘生產性的’（productive）或‘促進性的’（facilitative），另一種則是‘保護性的’（protective）或‘矯正性的’（remedial）。民法的促進性規則（facilitative rules）建立起了這樣一個框架，使生產性的活動可以在安全且可以預見的條件下得以進行。比如，在缺乏一套規定了誰占有何物（財產規則）與財產如何進行轉移的規則的情況下，市場將無法實現資源的最優配置。一個社會中得到了承認的促進性的法律規則在這個社會中建立并體現了一種特定的資源分配。相反，保護性規則則在促進性規則所確立的權利范圍內界定什么是不可接受的干預，并為這樣的干預提供補救和制裁的措施?！盵5]Peter Cane,“Corrective Justice and Correlativity in Private Law,”Oxford Journal of Legal Studies,Vol.16,No.3, (Autumn,1996),pp.475-476.也就是說，民法中的促進性規則關注的是市場資源的配置，由于這種配置可以帶來市場活動的效率，所以這種規則就承擔起了促進性的功能，或者說，對市場功能的發揮有著促進性的作用。在某種意義上，民法中的促進性規則構成了市場秩序的主要內容，如果沒有這種規則的存在，市場是不可能像哈耶克所說的那樣“自發地”形成一種秩序的。發現民法中包含著促進性規則，使我們對市場秩序獲得了一種更加科學的認識。

在歐盟的契約法立法中，促進性規則引起了學者們的廣泛關注。比如，洛（Gary Low）看到，契約法中包含兩種不同類型的規則，即促進性規則（facilitative rules）與強制性規則（mandatory rules），其中，“促進性規則可以采取任意性規則（default rules，即可以選擇退出）或選擇性規則（optional rules，即可以選擇加入）的形式。……強制性規則可以被視為對一種主要具有私人性質的關系的家長式的干預。如‘強制’一詞所暗示的，這種規則是不可以退出的。”[6]Gary Low,“Will Firms Consider a European Optional Instrument in Contract Law?”European Journal of Law and Economics,Vol.19,No.2,(March,2005).科爾伯（Wolfgang Kerber）與格倫德曼（Stefan Grundmann）則認為契約法中包含了三種不同的規則，即強制性實體規則（mandatory substantive rules）、強制性信息規則（mandatory information rules）和促進性法律（facilitative law），并認為，“盡管一套強制性信息規則可能是集權式的，但強制性實體規則尤其是促進性法律都應當主要建立在自由選擇的基礎上?！盵1]Wolfgang Kerber and Stefan Grundmann,“An Optional European Contract Law Code:Advantages and Disadvantages,”European Journal of Law and Economics,Vol.21,No.3,2006,p.216.可以看到，盡管在對契約法規則的具體分類上存在差異，但洛與科爾伯等人都認為契約法規則不完全是強制性的，而同樣包含促進性的內容。擴大言之，不獨契約法和更寬泛的民法，所有法律中都可能存在著促進性的規則。這一點在國內法學界也已得到了學者們的承認，比如，李艷芳發現中國政府在實踐中推動了許多“促進型立法”[2]李艷芳：《“促進型立法”研究》，〔武漢〕《法學評論》2005年第3期。。鈄曉東也在環境法研究中發現，“法作為社會控制、規范手段，一定階段曾經主要通過義務性、限制性規則來試圖達到目的，但這并不代表法律功能的發揮僅限于義務性、限制性規則的運用，促進性規則的引入與功能展現也是其中的重要組成?！盵3]鈄曉東：《論社會變遷與環境法律規則運行模式的演進》，〔石家莊〕《河北法學》2008年第3期?？傊?，法律規則中存在著一種促進性規則，這在今天已經是一項不容否認的事實了。

控制性規則在社會治理中的應用

前述可見，關于規則的類型，學者們有著不同的劃分，但在各種分類中，有一點是得到反復強調的，這就是規則是否具有強制性。比如，洛和科爾伯等人都是從非強制性的角度來理解促進性規則的，即認為促進性規則是一種非強制性的規則，它允許規制對象擁有更大的行為自由度。應當說，這樣的認識是正確的，促進性規則的確是非強制性的。但是，非強制性并不是促進性規則最主要的特征，這是因為，非強制性是一種消極的表述，而促進性規則應當是一種積極的規范力量。如前所述，張康之區分了強制性規范和引導性規范兩種規范類型，而無論強制還是引導，都是積極的，都有著某種明確的價值指向。但在我們所提到的民法學者這里，他們所理解的促進性規則卻都是消極的。即使拿凱恩所說的生產性的促進性規則來說，它的生產性是由市場機制引發的客觀結果，即對產權的規則化表述激發了市場效率，但這種規則本身仍然是消極的，是價值中性的，否則，如果產權規則被賦予了某種價值取向——比如給予國有產權和私有產權以不同地位，那將必然會威脅到市場秩序的健全發展，甚至會導致非生產性的后果。這種區別體現了現代法學理論對于“權力意志”的警惕，任何時候都在防范權力意志的張揚。法學家們堅信，“當權力意志在社會上表現出來時，它總是會同一個在重要性和力量上與其相當甚或超過它的組織原則——法律意志（thewill to law）相碰撞并受到這種原則的反擊和限制?！盵4]〔美〕博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，〔北京〕中國政法大學出版社1998年版，第363頁。因此，他們總是在對立的意義上理解規則和權力，即使在發現了促進性規則的存在時，也堅持在消極的層面上定義促進性規則，以免促進性規則打開了囚禁著權力巨獸的法制牢籠。

在剖析官僚制組織的內部結構和運行機制時，唐斯指出了官僚制組織的四個層面：“最表面的一層是官僚組織采取的具體行動，第二層是這個組織所使用的決策規則，第三層是用以決定規則的制度結構，最深的第四層是官僚組織的總體目標。”[5]〔美〕唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，〔北京〕中國人民大學出版社2006年版，第179頁。也就是說，從組織要素的角度來看，組織過程實際上是一個組織目標的實現過程，即通過制度結構的設計來對組織目標進行分解，將其分解為部門目標或更為具體的職位目標，再通過規則體系的建構來確保組織成員的行動有助于實現經過分解了的、更為具體的部門目標或職位目標的過程。在這里，規則是使組織行動起來的關鍵，通過規則的中介，組織目標被轉化成了組織成員的職能任務，進而通過規則體系對組織成員行為的強制性控制，組織目標被滲透進了組織成員的行為之中，并通過組織成員行為的完成而得到了滿足。可見，在官僚制組織中，規則所起到的是一種控制的功能，即通過對組織成員行為的控制來保障組織目標的實現。并且，由于存在著因為組織成員的自主性和裁量行為所造成的權威流失的問題，官僚制組織一直在不斷強化其組織規則的控制導向，至于強制則只是實現控制的一種方式。也就是說，從功能導向的角度來看，官僚制組織中的規則是一種控制性規則，是以對組織成員行為的控制為基本特征的。因此，當我們試圖建構一種非官僚制的政府模式時，也必須對官僚制組織的控制性規則進行解構，并建立起一種非控制導向的規則體系，這種規則體系的基礎就是促進性規則，即對行政人員的行為有著促進性作用的規則。這是對促進性規則的積極理解，公共行政理論應當在這種積極的意義上來理解促進性規則。

其實，不僅組織規則，在工業社會中，法律規則在功能導向上也是控制性的，這就是哈特所說的，“凡有法律之處，人類的行為在某個意義上就不是隨意的，或者說是‘具義務性的’?！盵1]〔英〕哈特：《法律的概念》，許家馨、李冠宜譯，〔北京〕法律出版社2006年版，第78頁。雖然促進性規則也在實踐中得到了一定程度的應用，甚至在歐盟的契約法立法中引起了激烈的爭論，但總的來看，“當前，歐盟層面上的契約法規則主要是由強制性信息規則構成的，另有一些強制性實體規則，促進性法律則幾乎沒有。”[2]Wolfgang Kerber and Stefan Grundmann,“An Optional European Contract Law Code:Advantages and Disadvantages,”European Journal of Law and Economics,Vol.21,No.3,2006,p.219.也就是說，就目前而言，無論組織規則還是法律規則，在功能導向上都主要是控制性的，因此，由法律規則與組織規則所構成的現代社會治理體系在功能導向上也是一種控制性的社會治理體系，是通過控制的方式來履行社會治理職能和開展社會治理活動的。

在社會治理的層面上，控制是法治的基本要求。法治要求法律能夠控制權力的行使，只有這樣，才能保證法律在社會治理中的最高地位，從而使社會治理活動遵循法的精神而不是權力意志。實際上，法律與權力是兩種不同的強制性力量，因而，作為一種治理模式，法治意味著法律這種強制性力量對權力這種強制性力量的控制，而這種控制的結果則是賦予了社會以法制框架下的自由。所以，法治是一種以控制的方式來保障自由的治理模式。不過，法治只是一種抽象的理論設定，在現實中法律總是通過規則發揮作用的，或者通過法律規則控制作為法人的各種組織的活動，或者通過組織規則控制組織中的人的活動。作為一種治理模式，法治意味著法律對于政府這一權力主體的控制，但在法治的具體運行中，法律規則的控制對象——法人則不一定是一個權力主體，比如民法所涵蓋的市場主體就都不能被視為權力主體，盡管它們可能實際地掌握了某種經濟權力。所以，在民法領域中，由于市場主體并不是直接的權力主體，不擁有足以對抗法律進而破壞法治的強制性力量，因而法律對它們的控制相對寬松，甚至可以容納一些促進性規則的存在，以增強市場主體的活力。但在社會治理領域中，由于對政府這一權力主體的任何輕縱都可能導致自由的崩壞，因而法律對于政府的控制是極其嚴格的，同時，為了保證控制的效果，當法律規則被轉化成政府內部的組織規則時，也是以控制性規則的形式出現的，以確保每一位政府官員的行為都能符合法律的要求。所以，盡管現代法學研究已經發現了促進性規則的存在，但在涉及社會治理問題時，則仍然堅持政府規則的控制性導向。

我們知道，官僚制組織并不是一個法治的領域[3]張康之、張乾友：《論法治國家中的權治——從?？碌难芯空勂稹罚短旖蛏鐣茖W》2010年第6期。，但它卻沿襲了法治的基本原則，即通過規則來控制權力的行使。不同的是，法律制度及其法律規則對權力的控制是原則性的，它們劃定了權力的行使范圍和作用方式，但并不作用于權力行使的具體過程；官僚制組織的組織規則對權力的控制則是具體性的，是對權力行使過程的一種細節性的規定。法律規則與組織規則都對權力的行使作出了規則化的表述，但在法律規則的表述中，權力仍然是一種靜態的強制性力量，而在組織規則的表述中，權力則變成一個動態的強制性過程。官僚制組織就是通過規則控制下的權力行使來實現其組織目的的。不過，作為一個動態的強制性過程，權力的行使是離不開人的主觀判斷的。雖然人們通過法律規則與組織規則而對權力行使中可能出現的種種情況作出了高度理性的設置，以最大限度地減少組織成員在行使權力時所面對的不確定性，但由于人的理性是有限的，因而這種設置也必然是不全面的，進而，無論規則體系多么復雜，也都將無法消除組織成員所面對的不確定性。換句話說，無論規則設計得多么精細，組織成員都無法在任何情況下單憑規則就能作出正確的行為選擇，而在無法依賴于規則的前提下，他就必須依靠自己的判斷，或多或少地自己決定怎么做才是符合組織目標的行為。這就是湯普森所說的，“如果服從理性準則的組織必須應付不確定性，則組織成員對自行決定權的行使就成為組織行動的關鍵要素?！盵1]〔美〕湯普森：《行動中的組織：行政理論的社會科學基礎》，敬乂嘉譯，上海人民出版社2007年版，第137頁。而既要發揮自由裁量權在應對不確定性中的作用，又要對這種裁量權進行必要的規范，在控制性規則已經表現出了無效性的情況下，促進性規則就獲得了廣闊的出場空間。

通過促進性規則思考社會治理變革

應當看到，控制性規則本身也是不確定性的產物，它體現了人類在不確定性中尋求確定性的一種努力，即通過規則對于行為選項的詳細說明與控制來排除行為的其他可能性，從而賦予人的行為以確定性?？梢韵胂?，如果一個組織沒有必要的規則或缺乏足夠的規則，那么這個組織中各個成員的行為將是無法預料的，組織的目標也將難以實現。反之，如果建立起了相應的規則體系，那么組織就可以通過規則來控制組織成員的行為，進而確保組織成員的行為能夠助益于組織目標的實現。在這里，規則使組織活動獲得了確定性，并且這是一種通過控制而獲得的確定性。然而，如上所說，由于理性的有限性，通過規則的控制來獲致行為確定性的方式只有在不確定性程度是比較低的條件下才是可行的，否則，如果不確定性程度很高，在高度的不確定性面前，由人的有限理性所設計出的控制性規則將是無能為力的，甚至控制在根本上就是無效的。

20世紀后期以來，由于鮑曼所說的“流動的現代性”的高度發展，人類社會進入了一種高度復雜和高度不確定的環境之中。無論對于企業還是政府，隨著流動的加速，組織環境都變得空前復雜，需要組織成員對其作出迅速的反應，而原有的控制性的規則體系卻阻礙了組織成員做出這樣的反應。甚至當組織試圖通過規則來控制其成員時，卻可能發現其控制對象已經因為流動而具有了不確定性，而在控制對象變得不確定的情況下，控制本身也就失效了。由于控制的失效，“流動的現代性”變成了吉登斯等人所說的“自反的現代性”，它的自反性后果就是造成了今天“全球風險社會”的局面，使人類陷入了危機四伏的境地。在這一背景下，無論是在企業管理還是在社會治理中，人們都提出了解除規制和分權的改革方案，試圖通過規則體系的簡化和權力體系的分散來放松控制，賦予原來的控制對象以較多的自由度和裁量權，鼓勵他們自主地應對日益增加的不確定性。通過這樣的改革，在社會治理中，政府的角色逐漸從控制者轉向了促進者，政府的社會治理活動也從控制導向轉向了促進導向。這就是紐蘭（C·A·Newland）所指出的，“‘今天的’治理理念與許多實踐支持通過不同的制度框架促進（facilitation）集體行動。這不同于20世紀大部分的意識形態時期，當時，世界上的大部分地區都偏好大型的控制性的政府（controlling government）。直到1980年代后期，許多政府仍然決定、承擔和/或控制了許多（如果不是大多）集體行動，并例行公事地支配著人們、社區、組織以及市場?！盵2]C.A.Newland,“Governance,Facilitative States and Twenty-First Century Public Administration,”in Krishna K. Tummala,ed.,Public Administration and Public Policy,Vol.1,Published by Encyclopedia of Life Support Systems(EOLSS), 2009,http://www.eolss.net/Sample-Chapters/C14/E1-34-04-04.pdf,accessed on December 4,2012.

紐蘭認為，20世紀后期以來，以解除規制和分權為取向的政府改革已經在全球范圍內激發了一種促進性治理的產生。具體來說，“促進性治理（facilitative governance）的全球語境傾向于強調兩套理論和實踐。首先是一種樂觀主義的、三方構成的治理框架，它強調以社會自治為特征的市民社會、在全球范圍內運行的負責任的市場經濟、以及區別于20世紀的大政府理念的強而小（strong but small）的促進型政府（facilitative governments）。其次是強調相互依賴的民族國家，它們處于一種部分是由諸如聯合國和世界銀行等國際組織推動的關系框架之中。與20世紀初期人類的抱負相反，這決不是在主張世界政府（world government），世界政府的觀念是與當時龐大的、官僚主義的行政國家的興起以及民族國家對至上主權的主張相一致的。”[1]Chester A.Newland,“The Facilitative State,Political Executive Aggrandizement,and Public Service Challenges,”Administration&Society,Vol.35,No.4(September,2003),p.382,p.386,p.383.也就是說，在一國范圍內，促進性治理是一種由促進導向的政府、自治導向的市民社會以及責任導向的市場經濟共同構成的三元治理框架；在全球范圍內，這些促進性治理框架之間則是相互依賴——在某種意義上也可以理解為相互促進——的關系，而不會被納入到同一個單一的控制體系也就是世界政府之中。因此，“促進不同于20世紀中期的某種通過命令—控制型政府支配社會和經濟的觀念?！盵2]Chester A.Newland,“The Facilitative State,Political Executive Aggrandizement,and Public Service Challenges,”Administration&Society,Vol.35,No.4(September,2003),p.382,p.386,p.383.相反，“促進性治理旨在幫助民眾和他們的機構實現建設性的目標”[3]Chester A.Newland,“The Facilitative State,Political Executive Aggrandizement,and Public Service Challenges,”Administration&Society,Vol.35,No.4(September,2003),p.382,p.386,p.383.。

如紐蘭所說，20世紀后期以來，由于控制這種社會治理方式出現了失靈的狀況，政府在社會治理中逐漸承擔起了一些促進性的職能，扮演起了一種促進者的角色。那么，20世紀后期以來的社會治理是否已經變成了一種促進性的治理呢？我們認為不是。其原因在于，政府在開展社會治理活動時所依據的仍然是各種控制性規則，政府自身的規則體系也仍然是以控制性規則為基礎的。誠然，“為了在當前的條件下促進負責任的、成功的私人企業，政府的監管體制已經發生了很大的變化。許多高度發達的民族國家幾十年來已經建立起了促進性的規則框架（facilitative rule frameworks），以支持可持續的增長。這些創新包括企業監管中的協商性決策、電子商務的促進性系統、以及為限制經濟犯罪、腐敗、疏忽和破壞性錯誤而制定的企業/政府審計標準（以及實時電子報告）。”[4]C.A.Newland,“Governance,Facilitative States and Twenty-First Century Public Administration,”in Krishna K. Tummala,ed.,Public Administration and Public Policy,Vol.1,Published by Encyclopedia of Life Support Systems(EOLSS), 2009,http://www.eolss.net/Sample-Chapters/C14/E1-34-04-04.pdf,accessed on December 4,2012.但這種變化只是在特定領域——主要是經濟領域——中發生的，在社會生活的其他領域，控制性規則則仍然牢牢地占據著政府規則體系的基礎性地位。在這種由控制性規則所構成的治理框架中，政府也許可以在特定情況下和特定領域中承擔某些促進性的職能，扮演某種促進者的角色，卻無法提供一種促進性的治理，因為它不擁有這么做的規則基礎和行動空間。所以，盡管在經濟等特定領域中，政府可能已經很少直接進行控制了，但在總體上，政府與社會之間的關系仍然是以控制和被控制為基本內容的，政府的社會治理活動也仍然是以控制為導向和特征的。

在理論上，紐蘭對促進的界定是雙方面的：“促進通常意味著公共行政（以及政府整體）應當不干涉民眾、市場以及他們之間的互動。但同時，今天的觀念并不意味著回歸19世紀的自由放任?！盵5]C.A.Newland,“Governance,Facilitative States and Twenty-First Century Public Administration,”in Krishna K. Tummala,ed.,Public Administration and Public Policy,Vol.1,Published by Encyclopedia of Life Support Systems(EOLSS), 2009,http://www.eolss.net/Sample-Chapters/C14/E1-34-04-04.pdf,accessed on December 4,2012.但在實踐中，促進則經常被理解成了——或者說是被資本刻意地曲解成了——放任，盡管這種放任的確不如它在19世紀的“守夜人”政府之中那般自由。紐蘭所描述的、根據“新自由主義”理念而建立起來的“促進性規則框架”的確促進了經濟的增長，使市場經濟迸發出了前所未有的活力，但卻并未帶來一種負責任的市場經濟。相反，從20世紀70年代以來世界經濟的發展趨勢來看，由于跨國企業的急速增長與國際規則體系的不平衡，主權國家已經失去了使跨國企業承擔責任的監管能力。另一方面，由于這些跨國企業與國際資本過于龐大，在國民經濟中有著牽一發而動全身的影響，主權國家甚至已經破壞了風險自負的市場責任規則，而被迫承擔起了替由市場主體造成的經濟危機善后的責任。盡管20世紀后期出現了大量關于“企業社會責任”的呼吁，但在現實中，對于今天的市場經濟而言，責任就是一個笑話。今天，大型跨國企業已經變成了比霍布斯筆下的國家更加恐怖的“利維坦”?？梢姡龠M并不是無條件的鼓勵，促進性規則在為行動主體營造出一個更加自由的空間時，也需要對這一空間加以規范。

比較而言，控制是對不確定性的排除，通過這種排除，留下了一種或者幾種得到明確界定的行為選擇；促進則是對不確定性的放大，它鼓勵人們面對不確定性，當然，這種面對的結果就是造就了更大的不確定性。所以，在不確定性的條件下，人們往往會選擇控制而不是促進。然而，在高度的不確定性條件下，控制往往流于形式，而無法帶來真正的確定性，也不利于實現組織的目標，在這種情況下，組織需要進行思維革命，對自身的規則體系進行再造，更多地通過促進性規則來鼓勵組織成員面對不確定性，鼓勵他們運用自身的專長來尋找應對不確定性的方案。張康之認為，“高度的復雜性和不確定性實際上置組織于‘不可預測的和變化多端的環境’中了，因而，規則所表現出來的阻礙作用遠遠大于支持和保障的作用，這必然意味著組織運行中的規則日益式微的趨勢。”[1]張康之：《論組織規則的沖突及其解決》，〔鄭州〕《河南社會科學》2010年第1期。在我們看來，規則的式微并不是一種絕對的式微，而是一種相對的式微，即控制性規則的式微，與之相伴的，則是促進性規則的成長。也就是說，控制性規則的失效并不意味著組織成員的行為無需受到任何的規范，那樣的話，組織必將變成一個不負責任的怪獸。促進性規則就是在控制性規則失效的情況下規范組織成員行為的一種力量，只有在促進性規則的作用下，組織成員在不確定性之中的自主行為才可能是負責任的。

促進性規則是一種引導性的規范，它鼓勵組織成員在不確定性之中采取自主行動，但并不放任組織成員的行動。在控制性規則體系中，組織成員被否定了自主性，因而他的行為選擇不存在價值判斷的問題，他唯一需要做的就是不加反思地遵守組織的規則。而在促進性的規則體系中，組織成員則被肯定了他作為人的自主性，組織不但不再強制他遵守僵化的規則，反而希望他通過積極的價值判斷而采取有利于實現組織目標的行為。而這就產生了價值選擇的問題，在價值多元化的現實條件下，組織成員將如何判斷什么樣的價值選擇才是符合于組織目標的？顯然，個體組織成員自身是無法做出這樣的判斷的，因為每一個組織成員的選擇都可能是不同的，他們完全可能對組織的目標和宗旨做出截然相反的理解。在這種情況下，組織需要通過規則來對組織成員的價值選擇做出引導，保證組織成員的自主行動不會與組織自身的目標相悖。就政府而言，還要保證政府官員的自主行動不會與社會整體的福祉相悖。所以，促進性規則不僅要能夠促進組織成員的行動，而且需要具備引導的功能，引導組織成員把不確定性變成組織的機會，而不是風險。

促進性規則向我們展示了一種促進性治理的前景，在社會復雜性與不確定性不斷增加的前提下，政府應當采取一種促進性的定位。另一方面，促進性規則也是一種規范，它雖然是非控制性的，卻仍需以引導的方式來規范行動者的行為?？梢哉f，促進與引導是當前社會治理的兩大關鍵，只有通過促進才能充分發揮政府外的治理主體的自主性與積極性，但又需通過引導才能讓這種自主性和積極性有助于降低和化解社會治理的復雜性與不確定性，而不是相反。以中國來說，隨著我們介入世界和與世界融合的加深，我們所面對的復雜性與不確定性也與日俱增，政府外的治理主體在應對和化解這種復雜性與不確定性上的價值正不斷凸顯。事實上，新一屆政府成立以來所推出的一系列舉措都旨在承認政府外的力量在社會治理中的功能與地位，并試圖通過簡政放權來促進它們參與社會治理。不過，簡政放權不等于放任自流，對于被賦予了自主權的社會主體的活動，政府仍需承擔起規范的責任，而進行這種規范的工具就是促進性規則。由此來看，中國當前的行政改革可以采取規則體系重建的路徑，即通過促進性規則對控制性規則的替代來重理多元治理主體間的關系，重建社會治理模式。當政府建立起促進性的規則體系時，政府在社會治理中的角色就從控制者變成了促進者與引導者。作為促進者，政府關注的是如何發揮社會主體的治理功能；作為引導者，政府關注的則是激發社會主體的責任意識，督促其履行治理責任。如果這兩大目標都能實現，那么，基于促進性規則的促進性治理就可以成為高度復雜性與不確定性條件下應有的治理模式，而建立促進性的治理模式也應當成為當前中國行政改革與治理變革的一大方向。

〔責任編輯：錢繼秋〕

張乾友，南京大學政府管理學院助理研究員 210023

本文系國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”（項目號：11＆ZD070）、教育部人文社會科學研究青年基金項目“政府引導合作：教育部‘2011計劃’協同創新體建構中的政府引導研究”（項目號：13YJC810027）的階段性成果；同時受江蘇服務型政府建設研究基地（南京理工大學）開放基金項目資助。