網格化社會管理及其非預期后果
——以N市Q區為例

劉安

網格化社會管理及其非預期后果
——以N市Q區為例

劉安

網格化管理是近年來我國基層政府自上而下主導推動的城市社會治理變革。它延長了治理鏈條、下沉并整合了治理資源，加強了基層政府與市場、社會組織的互動合作，構建了服務與管理并重的治理體系。一些地方還引入數字信息技術，提升了社會治理的精細化水平。但網格化管理運行過程中也出現了如下非預期后果。“技術化”治理強調治理形式可能偏離目標實質；“科層化”的組織結構增加了治理的復雜程度；治理的“行政化”制約了社區社會資本生成；“選擇性執行”行為導致了治理目標的不完全實現；“目標導向”下存有治理手段運用不當的風險；“網格泛化”則模糊了多元治理主體間的邊界、致其權責不清。避免網格化管理非預期后果負面效應的關鍵是要改變社會治理由政府主導并無限承擔責任的體制特征，在基層形成政府、市場和社會良性互動、相互制衡、彼此增能的制度性權力關系。

城市基層治理 網格化管理 非預期后果

一、網格化社會管理的興起與研究現狀述評

近年來，在我國城市基層出現了一種名為網格化管理的新型治理模式。其主要做法是在街道和社區兩個治理層次之下，劃分若干網格單元，以實現基層社會服務與治理的精細化、集約化與高效化。一些地方、尤其是大城市在網格化管理中還引入了Grid（網格）地圖技術，同時借助GIS（地理信息系統）等手段將網格內的所有城市部件進行電子編碼處理，從而提升了電子政務以及數字城市的建設水平。

網格化管理源于我國公安系統開創的網格化巡邏。作為一種城市基層治理新模式，其首創者是北京市東城區。2004年，該區以一萬平方米為網格單元，將全區25.38平方公里劃分為1593個網格，并配備了350名城市管理監督員實施全時段監控。同時，將6大類54種城市部件以及7大類33種城市問題都進行了電子編碼，后臺指揮中心借助信息化手段可以對轄區的各種管理問題做出及時有效反應。2005年10月，建設部向全國總結推廣東城區的經驗，并選擇了上海、深圳、武漢等十個城市作為網格化管理的試點。此后，上海的“社區網格化管理”、浙江舟山的“網格化管理、組團式服務”等典型模式不斷涌現。

然而，當前我國基層治理中這一頗為“主流”的制度并未引起學界的足夠重視。就筆者所觸，國內學界關于網格化管理的研究大致可以分為兩類。一類是從公共行政與公共管理的角度進行分析。此類研究多是基于“無縫隙政府”[1]〔美〕拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府——公共部門再造指南（中文修訂版）》，汪大海等譯，〔北京〕中國人民大學出版社2013年版，第160-169頁。理念來探討網格化管理的要素、特征、運行機制以及對完善我國公共服務與社會治理體系的價值。如齊國生等基于北京市東城區“萬米單元網格”管理法，分析了從城管監督員的網格化巡查，到政府部門的網格化管理，再到企業的網格化服務與經營，最后到公眾的網格化互動這一不斷深化的發展過程[2]齊國生、李立明、曹杰峰、朱光宇：《城市管理的“網格化”——從政務網格到行業網格再到公務網格》，〔北京〕《中國行政管理》2008年公務創新專刊。。楊宏山等基于對北京市朝陽區的實證研究說明了如何在網格化管理的基礎上，通過系統整合、信息集成、流程再造、績效評價、合作治理和誠信管理等手段構建一種新型的、無縫隙的社會管理系統[3]楊宏山、皮定均：《構建無縫隙社會管理系統——基于北京市朝陽區的實證研究》，〔北京〕《中國行政管理》2011年第5期。。竺乾威通過對浙江舟山的調查認為網格化管理是對公共服務的流程再造，它提供了一種以公眾需求為導向的、精細化、個性化和全方位覆蓋的公共服務，并實現了對無縫隙政府的突破與超越[4]竺乾威：《公共服務的流程再造：“從無縫隙政府”到“網格化管理”》，〔廣州〕《公共行政評論》2012年第2期。。還有學者著重關注將網格化管理與數字信息技術結合起來以推進電子政務的發展。如池忠仁等依據網格化管理和信息距離理論，探討了如何基于網格化管理實施城市電子政務流程[5]池忠仁、王浣塵：《網格化管理和信息距離理論——城市電子政務流程管理》，上海交通大學出版社2008年版。。總的來說，從公共行政與公共管理的角度關注網格化管理的相關研究，對優化我國城市基層治理具有積極意義。但這一視角下的研究大多具有規范取向和應然色彩。它們的基本思路往往是通過與特定模式相比照，來發現網格化管理存在的問題、進而提出完善意見；而不是在深入描述其具體運作的基礎上，說明網格化管理的內涵、特征以及實施后果等。

另一類研究則是從社會學的角度，將網格化管理置于基層政權建設、社會治理體制以及社區建設、社區自治等議題下展開，關注的重點是網格化管理的制度體系、運行機制和對基層社會政治結構產生的影響。如童星通過對南京市棲霞區仙林街道的考察，說明了網格化在銜接單位制與社區制、推動基層政府由管制型向服務型轉變以及搭建政府與社會組織協同共治平臺等方面起到的積極作用[6]童星：《社會管理的組織創新——從“網格連心、服務為先”的“仙林模式”談起》，〔南京〕《江蘇行政學院學報》2012年第1期。。何海兵基于上海的實踐將網格化管理定位為我國城市體制改革過程中的一種技術治理的思路[7]何海兵：《城市社區體制改革的歷程與困境分析——以上海為例》，〔上海〕《華東理工大學學報（社會科學版）》2012年第3期。。盧福營認為網格化管理有利于基層組織的重構和基層社會協同服務機制的建立[8]盧福營：《“協同服務”：農村基層社會管理的創新模式——浙江省舟山市岱西鎮調查》，〔哈爾濱〕《學習與探索》2012年第1期。。文軍則提出完善網格化管理的關鍵是要以社會前端管理為重點、整合資源，實現從單一被動向多元聯動的轉變[9]文軍：《從單一被動到多元聯動——中國城市網格化社會管理模式的構建與完善》，〔哈爾濱〕《學習與探索》2012年第2期。。顯然，此類研究更具實然取向。這不僅有助于我們把握網格化管理本身的構成和運行規律；還有助于我們從更為宏觀的角度理解這一基層治理模式出現的背景及實施后的積極與消極后果。但其局限主要在于研究層次偏向宏觀與中觀，基于經驗材料進行微觀具體分析的并不多見。

本文試圖通過對江蘇省N市Q區的考察，分析說明網格化管理的制度內涵與實施過程中出現的非預期后果。以期在研究層次和論題等方面，擴展、深化國內學界對于網格化管理的討論。近年來，Q區積極探索基層社會治理的新路徑、新方法，加快公共服務體系建設，大力推進網格化社會服務管理模式。2013年7月筆者在Q區進行了為期兩個月的田野調查，并對該區網格化管理所涉各條線、領域和部門的相關人員進行了深度訪談，包括：作為全區網格化管理主管部門的區社會建設工作委員會的主要負責人、一些街道和社區的負責人、部分網格責任人以及社區居民；在初次訪談的基礎上，我們還對其中部分對象進行了二次訪談。筆者還收集了近一年以來Q區有關網格化管理的各類文件、通知、工作簡報、考評通報、會議紀要等作為文本分析的對象。上述訪談與文本資料構成了本文的主體經驗材料。除此之外，筆者還通過網絡、報紙以及其它學者的已有研究獲得了一些全國各地網格化管理的二手材料作為補充，以期更全面地從制度和組織的角度說明網格化管理及其非預期后果。

二、網格化社會管理制度的內涵

網格化管理在各地的具體做法并不一樣。除了前面提到的北京市東城區“萬米單元網格”管理法，浙江省舟山市的做法是把全市43個鄉鎮（街道）劃分為2464個管理服務網格，整合黨政、社會、條塊資源，探索部門融入機制，以網格為單位建立服務團隊，并根據團隊成員的崗位職責、專業特長、年齡結構等因素進行科學配置和優化組合[1]中共浙江省委宣傳部、中共舟山市委宣傳部：《網格化管理組團式服務——舟山市基層社會管理模式的新探索》，〔北京〕《求是》2010年第24期。。N市Q區的做法則是對應街道、社區（村）、樓棟（自然村）分別設立一、二、三級網格。街道工委書記擔任一級網格負責人，二級及以下網格責任人由街道班子領導、街道機關科室負責人、社區（村）黨組織負責人等擔任。二級及以下網格中配備輿情信息員、安全巡管員、綜治維穩員、司法調解員、政策咨詢員，實現“一格多員、一員多能、一崗多責”和“人到格中去、事在網中辦”。另外，Q區還積極引導各類經濟組織、社會組織和駐區單位等共同參與網格化管理。

或許正是因為現實中沒有統一做法，因此目前學界也并無對網格化管理的標準界定。故本文將從N市Q區的網格化管理實踐中提煉出若干核心特征，以此來說明這一新型治理模式的制度內涵。

1．延長社會治理鏈條，下沉社會治理資源。在“街居制”[2]徐中振、李友梅等：《生活家園與社會共同體——“康樂工程”與上海社區實踐模式個案研究》，上海大學出版社2003年版，第25-29頁。模式下，我國城市基層社會治理主要由街道和社區兩級組織來完成。其中，作為政府派出機構的街道主要扮演領導、規劃和統籌的角色；治理任務的具體實施基本由社區承擔。網格化管理將這一鏈條延伸為由街道、社區、網格所構成的三級組織架構。目前Q區九個街道累計劃分為107個二級網格和7679個三級網格。在新的組織架構下，完成社會治理的具體任務主要不是在以社區為主體的二級網格中，而是在由農村的自然村、城市的樓棟和駐區單位所構成的三級網格中。在延長社會治理鏈條的同時，網格化管理還將治理資源下沉一級。Q區規定街道和社區工作人員要下沉到網格。街道領導班子成員每人掛鉤一個片區（即一級網格），定人定崗定責；街道其它干部和社區工作人員則全部下到二、三級網格，確保不存在管理盲點和服務遺漏。行政人員下沉導致了治理資源的下放。Q區一些街道還聘請兼職人員，如人大代表、退休人員和志愿者等參與網格治理，從而進一步拓寬了網格化管理的資源來源渠道。

2．打破部門壁壘與整合治理資源。在以社區為基本單位的治理模式中，衛生、社保、教育、公安等各職能部門彼此相對獨立且分別向社區下達任務，使得社區疲于應付；各部門的治理資源也難以共享，致使社區服務質量不高。而在網格化管理中，人員配備大多遵循這樣兩條原則：一是打破政府職能部門間的界限與壁壘，改變條塊分割的做法；二是有效整合公共資源，充分發揮黨委政府、社會組織、企業等在社會服務與治理中的作用。如Q區要求街道打破傳統科室職能界限，搭建街道網格一站式服務中心，使各職能部門的信息和資源在網格中得到共用。Q區XL街道，還建立了網格聯席會議制度，三級網格作為成員單位定期召開聯席會議。借助這一平臺，駐區企業、高校等單位的資源被有效整合。如有企業為社區提供用房作為服務中心；有高校組織志愿服務社團與社區結對，定期開展健康咨詢、知識講座、義診等活動。社區服務質量與基層治理水平都得到了顯著提高。

3．主動吸納和積極滿足社會利益訴求。當前我國基層社會各類矛盾糾紛頻發的一個重要原因就是社會個體表達利益訴求的渠道不暢通、機制不健全；政府欠缺吸納社會利益訴求的主動性。通過實施網格化管理，基層政府希望能夠更主動地傾聽民情民意、滿足民生需要。因此，各地的網格化管理都十分強調準確掌握基層群眾利益訴求信息和及時解決可能導致矛盾沖突的各類事件。在Q區網格化管理中，這具體體現為三項機制。一是“信息采集機制”。要求建立網格社情民意信息網絡，在樓棟（組）配備專兼職信息員、社區（村）建立信息點、街道建立信息站、區信訪局建立信息中心，每年至少開展兩次走訪，全面存儲、及時更新網格服務對象信息。二是“定期巡查機制”。網格責任人每天要到責任區域內巡查至少一次，以確保下情上傳和上情下達，暢通民意傳輸渠道，做到有問題早發現。三是“聯動處置機制”。網格責任人對在網格內能解決的問題要立即解決；不能解決的要上報上一級網格協調解決；此外還要定期召開網格聯席會議，依托各類社會力量化解矛盾。

4．構建服務與管理并重的治理體系。重“管治”而輕“服務”一直是我國基層治理體系的一個重要特征[1]吳理財：《從“管治”到“服務”——鄉鎮政府職能轉變研究》，〔北京〕中國社會科學出版社2009年版，第2頁。。隨著經濟社會發展和人民生活水平的不斷提升，如何提供更為健全與優質的公共服務已經成為基層政府面臨的巨大考驗。網格化管理可視為是基層政府對此的回應。各地網格化管理大多既強調解決糾紛、群防群治和穩定秩序等“管理”職能，也強調民情暢通、服務健全和反饋及時等“服務”職能。Q區規定網格需承擔“聯系群眾、政務管理、社會服務、綜合治理”四類職能，重點圍繞“城市管理、綜治維穩、安全生產、民生保障、社會服務、黨建工作”六個方面開展日常工作。而在Q區考核網格化管理成效的內容中，除了無“上訪”、無“群體性事件”等指標外；還加入了體現服務質量的主、客觀指標，如“入戶走訪次數”、“群體訴求處置率”、“網格化工作滿意率”、“群體訴求處置滿意率”等。在轉變政府職能的背景下，好的管理即為好的服務，反之亦然。網格化管理強調服務與管理并重，是基層政府對這一潮流的主動順應。

5．數字信息技術的運用與精細化治理。不少學者關注數字信息技術與網格化管理相結合對提升治理績效的作用。其實，目前我國各地網格化管理中真正運用數字信息技術的并不多，主要是如北京、上海、深圳等一些大城市。因為動輒上千萬的信息平臺建設費用決定了這一技術暫時難以廣泛推開。但數字信息技術所帶來的治理效應，是各地網格化管理普遍追求的。這就是精細化治理，即合理劃分治理單元、配備治理資源，建立無縫隙的治理組織體系，從而達到及時反饋、妥善處置和高效服務的目標。目前Q區網格化管理的數字化程度并不高，但仍有針對性地采取了一些措施以實現精細化治理。如在網格中逐人、逐地、逐事明確任務，做到網格內事、人、責沒有遺漏和一一對應；各網格都要張貼“社會管理網格化責任牌”，上面有各網格的范圍、責任人及其聯系方式，社會治理的任何問題都可以直接聯系所在網格的負責人；一些街道還將工作量化到月、周、日，并根據各級網格職責編制臺帳，要求責任人每天工作都留有痕跡等。

三、網格化社會管理的非預期后果

網格化管理是我國基層政府自上而下主導推動的城市社會治理變革。它對“社區制”進行了改進和完善；但在實施過程中也產生了一些非預期的后果。這不僅影響了網格化管理自身的效能，也干擾了我國城市基層社會治理體制的運行。

1．“技術化”治理強調治理形式可能導致偏離目標實質

本世紀以來，為了應對深化改革過程中出現的種種矛盾，我國政府日益將法治化、規范化、技術化和標準化作為行政建設和監督的核心議題，將經營性的政府行為轉變為以公共服務為本的治理體系，從而實現了政府“從總體支配到技術治理”的過渡[1]渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，〔北京〕《中國社會科學》2009年第6期。。從制度層面看，技術治理強調社會建設的目標導向，以及通過規范、標準和可控的過程實現治理目標；從手段層面看，技術治理往往引入并借助數字信息技術提升治理效能。顯然，網格化管理即可視為政府技術治理的一種微觀實踐機制。

技術治理本身同時強調目標實現和手段運用，并不偏頗其一。但由于主要體現為技術手段的形式是實現治理目標的關鍵，因此技術治理在實踐中往往會出現過于強調形式而導致偏離目標實質的結果。比如考核評定原本是確保實現目標的約束手段，然而很多時候它卻耗費了大量資源，成為整個治理體系運轉圍繞的核心。我們在調查中發現：作為全區網格化管理工作的主管部門，Q區委社會建設工作委員會（以下簡稱社建工委）的日常工作主要就是考核各級網格。考評方式主要有“查臺帳”和“看現場”。前者指的是檢查下級部門相關文件資料，如表格、數據、記錄等是否齊全、合乎規范和達到規定目標；后者指的是檢查人員實地查看和了解下級工作是否合乎要求與實現目標。對于網格工作人員來說，“制作臺帳”和“布置現場”是其必須具備的職業技能，就像法官須掌握“案件制作術”[2]強世功：《法制與治理——國家轉型中的法律》，〔北京〕中國政法大學出版社2003年版，第226頁。一樣，從而產生了“臺帳制作術”和“現場布置術”。不少網格工作人員抱怨制作臺帳浪費了他們過多的時間；實際情況與為了應付檢查而布置的現場也不完全一致。但為了獲得較好的考評結果，他們只能竭力應付，甚至是造假。事實上，Q區社建工委對這一情況也心知肚明，在其制定的《Q區2013年3月份網格化考評實施方案（內部）》中就強調了“考評時要仔細鑒別臨時補上的假臺帳，發現假臺帳要酌情扣分”。

“技術化”治理依靠一套規范、標準、甚至有點繁瑣的手段形式來保證目標實現，是當代社會治理的趨勢。但對Q區網格化管理的分析發現，強調“技術化”的形式有可能耗費過多治理資源，并偏離治理的實質目標。如何避免這一后果，是網格化管理急需破解的難題。

2．“科層化”組織結構帶來的治理復雜化

馬克斯·韋伯將科層制視為是一個理性的社會組織結構，它在精確性、穩定性、紀律的嚴明性和可靠性上都優于其他任何形式，因此在現代社會日漸普及[3]周曉虹：《西方社會學：歷史與體系》，上海人民出版社2002年版，第382頁。。但是，科層制并非完美無缺，低效率、保守性、對變革的抵制等都是其重要的反功能[4]〔美〕彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現代社會中的科層制》，馬戎、時憲民、邱澤奇譯，〔上海〕學林出版社2001年版，第139-158頁。。包括治理在內的現代社會組織機制可以說就是在科層制正、反功能糾結纏繞的過程中型構與發展的。從Q區的實踐來看，網格化管理增強了治理的“科層化”傾向。這主要體現在：第一，嚴格按照既定標準將轄區劃分為不同級別的治理單元、即網格，組織體系結構穩定、等級明顯，資源配置以及信息的收集與反饋等均嚴格按照上述等級結構進行；第二，系統的治理目標被各級網格以量化指標的形式層層分解和下達，上級網格根據任務完成情況對下級網格及其責任人進行政治和經濟方面的獎懲，通過一種類似于“壓力型體制”[1]榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》，〔北京〕中央編譯出版社1998年版，第28頁。的方式來保證治理目標實現；第三，基于形式主義或者說文牘主義的考核評定，如前文提及的“查臺帳”和“看現場”等，是保證網格化管理有效運行的重要手段。

科層組織結構無疑提升了網格化管理的效能，但同時也增加了城市基層治理的復雜程度。在Q區網格化管理中，最基層的三級網格中盡管并未設立實質性機構，但行政資源下沉和以網格為單位的社區黨建事實上還是在街道—社區組織架構的基礎上，增加一個治理層級，并相應增加了治理過程中信息傳遞、訴求回應以及職能協調的難度。“科層化”治理的另一個重要特點是將同一套制度機制和技術手段在不同的網格進行復制，以此來實現治理機制的高效運行；但如此卻降低了系統的靈活性、組織結構的彈性和處置不可預期狀況的能力。Q區在全區范圍內統一推進網格化管理，不同層級、區域的網格基本適用同一套考評指標；并未充分考慮網格類型（如是居民區網格還是商業區網格）以及網格區域（如是城區、城郊結合部還是郊區）等因素對網格化管理的影響。“科層化”治理通過標準化忽略了治理對象的內部差異，實際上卻增加了治理過程的復雜性。此外，“科層化”治理還增加了網格化管理的顯性和隱性成本。前者即政府財政投入；后者指層級增加和標準化運行之后，網格化管理系統的運行成本、決策成本以及調適優化自身的成本。

對網格化管理而言，“科層化”結構就像一枚硬幣的兩面。一面帶來治理的高效率；另一面也導致治理的復雜化。如何通過完善制度設計與規范運行過程在“科層化”的正、反功能之間找到某種平衡，實現效益較大化，是網格化管理面臨的又一難題。

3．“行政化”治理制約社區社會資本的生成與發育

中國的社會管理及其體制有三個突出特點。一是政府主導；二是主體多元，政府無法替代社會組織以及公民個人的作用；三是以社會秩序的維系、為和諧社會建設服務為其根本目標[2]郎友興、汪錦軍、徐東濤：《社會管理體制創新研究論綱》，〔杭州〕《浙江社會科學》2011年第4期。。就城市基層治理而言，政府主導既是我國從街居制、單位制到社區制發展的制度慣性使然[3]華偉：《單位制向社區制的回歸——中國城市基層管理體制50年變遷》，〔北京〕《戰略與管理》2000年第1期。；又體現了社區建設運動中城市基層政權權威重建的現實需要[4]何艷玲：《社區建設運動中的城市基層政權及其權威重建》，〔廣州〕《廣東社會科學》2006年第1期。。而政府無法替代社會組織以及公民個人作用的一個重要原因是：社會組織運行和社會成員互動的過程會產生以信任、互惠規范以及參與網絡為主要特征的社會資本[5]〔美〕羅伯特D·帕特南：《使民主運轉起來——現代意大利的公民傳統》，王列、賴海榕譯，〔南昌〕江西人民出版社2001年版，第195頁。。它通過促進合作行為來提高社會效率，同時也降低了社會治理成本。

Q區網格化管理體現了明顯的政府主導色彩。從組織結構來看，全區網格劃分以現有街道—社區架構為基礎；從管理職能來看，每個網格承擔“聯系群眾、政務管理、社會服務、綜合治理”四大類職能，重點圍繞“城市管理、綜治維穩、安全生產、民生保障、社會服務、黨建工作”六個方面開展工作；從工作人員和經費來源來看，網格責任人主要以街道和社區的工作人員為主，工作經費則全部來源于政府財政撥款。政府主導下的網格化管理基本上是以“行政化”方式運行的。基層政府依托行政系統自上而下發動，并將很大一部分行政職能通過網格體系分解下達。“行政化”治理強化了國家權力向基層滲透，提升了基層政府服務社會與整合秩序的能力；但同時，社會組織和社區居民更多是作為管理對象，參與公共治理的空間有限。此外，剛性的網格邊界和行政手段也影響了社區成員間的頻繁接觸、相互習慣和彼此熟悉，從而使得社區具備了更多“社會”而不是“共同體”的意涵[6]〔美〕斐迪南·騰尼斯：《共同體與社會》，林榮遠譯，〔北京〕商務印書館1999年版，第66頁。。因此，“行政化”治理無疑將導致諸如相互熟悉的關系網絡、自發形成的公約制度以及居民間的信任感等社區社會資本難以生成和發育，從而降低城市社會治理效率、影響基層公共秩序形成。

褪祛治理的“行政化”色彩才能避免網格化管理對社區社會資本生成和發育的制約。這需要政府在主導基層治理的同時，改變將自身置于治理體系核心的做法，真正實現與社會的平等互動；要充分發揮社區組織和居民自我管理、自我服務的功能，使其在參與治理的實踐過程中發展出信任、規范以及關系網絡等社會資本。

4．“選擇性執行”行為導致治理目標的不完全實現

各地網格化管理實踐中多會詳細規定網格的任務，并通過一套考評體系來保障治理目標實現。Q區網格化管理制度規定了四大類任務目標。第一是“基礎工作”，主要是網格化管理系統運轉的組織、人員和制度等方面的基礎性工作。具體內容如“確定各級網格職責，組織街、社區培訓各至少1次”等。第二是“規范運行”，主要是為網格化管理機制的運行提供標準化和規范化依據。具體內容如“二級網格依托社會力量每月開展1次以上為居民服務活動”等。第三是“工作成效”，要求各網格實現“群眾訴求處置率100%”和“群眾訴求處置滿意率75%以上”。第四是“群眾評價”，要求通過網格化管理實現群眾“對網格化模式知曉率80%以上”、“對網格化工作滿意率75%以上”和“對網格人員工作作風滿意80%以上”。四大類目標及具體任務分別對應相應分值，網格化工作業績則據此評定。然而我們在調查中發現，由于目標內容幾乎涵蓋了城市基層社會服務與治理的所有領域，在資源、精力有限的前提下各網格往往有選擇地先執行那些分值權重更大的任務，以便在考評中取得較高排名。因此分別占總分值15%的“群眾訴求處置率100%”和“群眾訴求處置滿意率75%以上”這兩項指標，是各網格都會不遺余力完成的；但諸如“規范運行”中的“二級網格每季度組織1次以上民情聯席會，征詢網格居民、單位代表意見建議”因為只占總分值的3%且完成起來繁瑣、難度大，很多網格并未真正落實此項任務。“基礎工作”中的很多具體任務也因分值較低并未受到重視，一些網格甚至只是在上級檢查的時候敷衍應付一下。

吳淼曾通過“選擇性控制”和“行政硬核”概念解釋我國鄉村行政關系。他將政府行政任務分為積極性或彈性任務和消極性或剛性任務。前者做得好可增加政府收益、顯示政府政績，但做不好并不會對政府主要領導的政績和仕途產生多大影響，因此政府只有在時間、精力允許的條件下才會去做；而后者即是行政硬核的主要內容，完成情況直接關乎主要領導升遷和工作人員的工資、福利。公共事務管理屬于前者；而計劃生育、社會治安則是后者的典型[1]吳淼：《選擇性控制：行政視角下的鄉村關系——對湖南省H鎮政府對村關系的個案闡釋》，載徐勇、項繼權主編《村民自治進程中的鄉村關系》，〔武漢〕華中師范大學出版社2003年版。。在Q區網格化管理的目標中，維護秩序穩定的重要性遠超過他者，甚至可以說具有“一票否決”的效力，因此成為網格化管理的剛性任務。而像社區服務等則成為彈性任務。條件允許的情況下各級網格會將彈性任務置于剛性任務之后來執行；而一旦資源、精力不夠，彈性任務則有可能被忽視。這就是“選擇性執行”行為。這一行為邏輯會導致基層政府在社會治理中表現出以“攫取式的行為取向、高壓式的管理方式和策略式的管理過程”為特征的“不出事”行為邏輯[2]鐘軍偉：《地方政府在社會管理中的“不出事”邏輯：一個分析框架》，〔杭州〕《浙江社會科學》2011年第9期。，以及治理目標的不完全實現。

5．“目標導向”下存有治理手段運用不當的風險

既然網格化管理由基層政府主導推動，那么很容易在其實踐中看到我國基層政府運作的制度慣性。“目標責任制”便是其中之一。所謂“目標責任制”，就是在“壓力型體制”下，地方政府為了完成其發展目標，而將其當年的發展目標進行細化分解，并與下級政府簽訂目標責任書，要求下級政府如期完成各項指標，并嚴格進行考核，獎優罰劣的管理制度。網格化管理復制了與之類似的治理制度與方式，形成了一種“目標導向”的運作邏輯。

Q區網格化管理中的“目標導向”主要體現在如下幾方面。首先，網格化管理的成效主要通過考評任務目標完成情況來衡量。Q區社建工委的工作人員告訴我們，“網格工作搞的好與壞，主要就是看考評時打分的排名情況”。其次，網格化考評指標的量化程度高、操作性強。Q區網格化管理的四大目標分別被操作化為若干具體任務，共計25項。這25項任務中的絕大多數都是量化指標。如“規范運行”中的一項具體內容為“3級網格城市社區每日巡查，農村社區每周不少于2次巡查并記錄民情日記”。每一項任務還有規定了對應的計分方法，以便于考評操作。如“基礎工作”中有一項內容為“建立網格服務管理對象基礎信息數據庫（城市社區信息采集率90%、農村社區信息采集率100%）”，其對應的計分方法為“比例≤85%（城市）或95%（農村）扣1分，比例≤80%（城市）或90%（農村）扣2分”。再次，網格化管理的考評結果與政治、經濟獎懲掛鉤。在區對街道（一級網格）的考評中，考核結果記入街道干部檔案；而在街道對社區（二、三級網格）的考評中，考核結果往往與網格工作經費下撥、社區工作人員獎金福利發放等相聯系。

“目標導向”在強調治理效果的同時卻相對淡化了對實現目標過程手段的要求。各級網格以嚴格完成考評指標為最高法則，有時為了達到或超過量化指標甚至不考慮過程手段的公正性、正當性和合法性。2013年上半年Q區開展了“黑車”、“黑摩的”集中整治行動。網格工作人員告訴我們，有一些本地居民他們都熟悉，家庭情況也了解，就以開“黑摩的”為生。如果取締了，就相當于斷了人家的生路。那引起上訪或其它群體性事件更麻煩。所以凡是外省、市來Q區開“黑車”、“黑摩的”的，一律取締；本地居民確以此為生的，我們也不能收他的車，通知他檢查那段時間別出來。顯然，這樣的結果或許達到了相關任務考核的要求；但并未根本解決城市治理中“黑車”運營的問題。此外，“目標導向”也是基層政府“正式權力非正式運作”[1]孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權力非正式運作的過程分析——華北B鎮定購糧食收購的個案研究》，載清華大學社會學系主編《清華社會學評論（特輯）》，〔廈門〕鷺江出版社2000年版。的重要原因之一；還容易在基層治理、尤其是維護社會治安和秩序穩定過程中誘發諸如“打擦邊球”、“開口子”甚至是明顯違規的行為。

6．“網格泛化”使得基層治理邊界模糊、主體權責不清

有學者發現，網格化管理在初起階段是以整合資源、溝通信息、強化服務為主要內容，關注的是在技術、資源及公共服務之間建立起嵌合關系，更強調數字技術服務平臺的建立。到2005年后，網格化治理開始與以“維穩”為主要目標的社會管理體制改革相結合，其應用范圍不斷擴大，開始擴展到黨的建設、工會、婦聯等領域，并延及其他行業的管理[2]田毅鵬：《城市社會管理網格化模式的定位及其未來》，〔哈爾濱〕《學習與探索》2012年第2期。。也有學者將此稱為是網格化管理的泛化現象。即網格化的功能被泛化到可以解決任何問題的地步；網格化的實施范圍也被大大擴散了[3]陳家剛：《社區治理網格化建設的現狀、問題及對策思考——以上海市楊浦區殷行街道為例》，《蘭州學刊》2010年第11期。。

Q區網格化管理也存在“泛化”趨勢。其實施過程中普遍強調所謂的“精細化、扁平化、一體化”，將安全生產、公共衛生、平安法制建設、社會治安、拆違控違、社區服務、民生改善、矛盾調處、高校園區建設、黨建工作等諸多職能盡可能地納入網格。比如Q區XL街道就提出其網格化管理的十項職責為：城市管理聯抓、公共安全聯防、平安法治聯創、流動人口聯管、群眾工作聯做、民生保障聯幫、科教人才聯享、發展平臺聯辦、精神文明聯建、區域黨建聯動。“網格泛化”能夠促進資源協調聯動，但試圖在網格中解決城市基層治理的所有問題顯然不切實際。另外，基層治理中的政府、市場和社會應該有各自的行為邊界，相互配合、良性互動而不是彼此越位才能獲得更優的治理績效。然而“網格泛化”不僅模糊了多元治理主體之間的界限，還將原本可以由市場和社會來承擔的一些公共服務與社會治理職能統統納入政府范疇。這導致基層政府不得不將自身打造成為社會治理的“多面手”和“萬金油”，從而陷入高成本運行和無限承擔社會治理責任的境地。原本與沖突并未直接相關的基層政府成為社會矛盾糾紛“兜底”的調解者[1]李婷婷：《“兜底”的調解者——轉型期中國沖突管理的迷局與邏輯》，〔武漢〕《社會主義研究》2012年第2期。。“網格泛化”還使基層民眾習慣于將利益訴求指向政府、將生活困境全部歸咎于政府，并不斷要求政府滿足其利益訴求和幫助解決其困境，從而使網格化管理呈現“行政社會”的邏輯[2]王春光：《城市化中的“撤并村莊”與行政社會的實踐邏輯》，〔北京〕《社會學研究》2013年第3期。。與此同時，市場和社會組織卻陷入參與空間不足與治理能力低下的惡性循環之中。

政府主導網格化管理短期內不會改變，但“網格泛化”卻并非政府主導的必然后果。改變政府在社會服務與治理中“大包大攬”的運作方式，運用政府掌握的資源來培育市場、社會組織的參與意識和能力，真正發揮后者作為基層治理主體的功能，是避免“網格泛化”的關鍵。

四、結論與討論

從公共治理技術與流程的角度而言，網格化管理延長了治理鏈條、下沉了治理資源；有利于改善我國社會治理中長期存在的條塊分割現象，也有利于打破各職能部門間的壁壘、整合社會治理資源；此外，一些地方還通過引入數字信息技術提升了社會治理的精細化水平。從社會治理體制以及基層政權建設的角度而言，網格化管理在街道和社區的組織構架基礎上，增加了一個治理層級；通過加強基層黨政組織的服務能力以及鏈接來自市場、社會的服務資源，構建起了管理與服務并重的治理體系；同時還通過網格主動吸納和積極滿足社會利益訴求。總得來說，網格化管理在一定程度上完善了我國以社區制為核心的城市基層社會治理體制，加強了基層政府與市場、社會組織的互動合作，有助于公共服務需求滿足、社會秩序整合以及基層政府的權威重建。

然而網格化管理實施過程中也出現了一些非預期的后果。主要包括：“技術化”治理強調治理形式有可能偏離目標實質；組織結構的“科層化”帶來高效率的同時也加大了治理的復雜程度；此外，治理的“行政化”制約了社區社會資本的生成與發育；“選擇性執行”行為導致了網格化管理目標的不完全實現；“目標導向”淡化了對實現目標過程手段的要求，并容易誘發基層治理中的“打擦邊球”、“開口子”，甚至是明顯違規的行為；“網格泛化”則模糊了基層治理多元主體之間的邊界、致其權責不清，使基層政府無限承擔了社會治理的責任并因此陷入在高成本和高壓力下運行的狀態。

上述非預期后果出現的根源在于：網格化管理是政府自上而下主導推動的城市社區治理變革，因此，它不可避免地體現我國城市基層社會治理體制發展變遷的制度慣性與路徑依賴。本文認為，只有在網格化管理中構建起政府、市場和社會之間的良性互動、相互制衡、彼此增能的制度性權力關系，改變目前政府在基層社會事無俱細、大包大攬的治理思路，投入資源來培育社會組織以及引導市場組織參與基層社會服務與治理，真正形成多元主體協同共治的格局，才能消除網格化管理非預期后果的負面效應、創新基層社會治理體制。

首先，要保持基層黨政組織在網格化管理中的主導。就目前我國基層社會的實際而言，大多數治理資源仍然掌握在政府手里，社區建設領域的一些問題僅僅依靠市場和社會組織還難以解決。因此在網格化管理中，一方面要加強網格黨組織的建設，創新基層黨組織的領導方式。網格黨組織應立足于服務社區居民、做社區居民工作，以社區服務體系建設為抓手，著重做好規劃、統籌和協調工作。避免疲于應付各種具體事務，又要切實發揮領導核心作用。另外一方面則要著力建設服務型和回應型的基層政府組織。要強化基層政府的服務意識、服務職能并不斷提高其服務能力，使之成為基本公共服務的提供者和社會服務體系建設的參與者。同時，網格中的基層政府組織還要改變對上負責的慣性思維，更多地面向社區居民，有效回應、吸納和滿足基層社會的各種利益訴求。

其次，要培育各類基層社會組織，增強網格自我管理與自我服務的能力。政府主導網格化管理的另一面即體現為：各類社會組織發育遲緩、基層民眾的公共參與有限、社區自治能力不足。這與多元協同共治的基層治理體系是相悖的。因此在網格化管理實施過程中，要擴大社區居民自我管理的渠道，將屬于網格這一利益共同體的公共決策權交與網格居民，培養其公共參與的意識和能力；要推動包括社區居委會、業主委員會在內的居民自治組織以及其他各類社會組織的發育成長，發揮社會組織在基層治理中秩序整合與利益表達的功能，從而避免數量龐大的社會成員直接面對政府可能導致的失序，同時又能夠對政府權力產生有效的監督與制約；還要進一步健全和規范社區自治的相關法律法規，為社會組織在網格化管理中發揮更為積極的作用提供制度支持。

再次，要充分發揮市場組織在網格化管理服務中的作用。“網格化管理、社會化服務”要求基層政府在承擔基本公共服務職能的同時，逐步退出部分社會服務領域，轉交給市場和社會組織來承擔。然而目前我國市場組織進入這一領域的渠道十分狹窄，作用發揮相當有限。因此基層政府要對網格化管理各職能進行徹底梳理，基于效益和質量的雙重指標重新明確各服務職能的供給主體，并制定網格服務職能外移與讓渡的日程表。政府還要創造寬松的環境，通過財政補貼、政策扶持、稅收減免等措施鼓勵企業進入社會公共服務領域；扮演好規則制定者和比賽裁判員的角色，而不是直接干預服務供給過程；制定相應的市場法律法規，并切實發揮監督監管作用保障其有效落實。

最后，要尋求政府、市場和社會的良性互動與彼此賦權。行政權力、市場權力與社會權力的協同共治是提升網格化管理效能的必要前提。因此，要以網格為單元形成政府、市場和社會組織間相互嵌入的關系網絡，構筑多元主體共同參與、各司其職、各盡所能的協同治理空間；要明確政府、市場和社會組織的權利責任與相互關系，將網格系統變成一個制度化的協作體系；要逐漸改變以行政權力為基礎、主要依靠命令和動員的方式來達到目標的治理思維，各治理主體應當以公共利益最大化為準則，結合實際情況進行各種形式的、平等和理性的協商與合作，通過民主協商促進基層社會治理創新。

〔責任編輯：方心清〕

Grid M anagement and its Unintended Consequences—a Case Study of District Q,N City

Liu An

The grid management is a social governance change which was launched by grassroots governments from top to bottom in recent years.It prolongs governance chain and integrates governance resources.It also promotes the corporation between grassroots governments,marketable organizations and social organizations,constructs a system in which service and governance were equally important.The level of fine governance is raised in some cities by introducing digital information technology.But the grid management also brings some unintended consequences.Technological governance which emphasizes forms unduly may deviate from its aims;bureaucratic organizational construction increased the comp lex degree of governance;the generation of community social capital is restricted by adm inistrative management;the behavior of selective execution leads to incomp lete realization of governance targets;goal orientation poses a risk of improper app lication of governance means;lines of plural governance subject are blurred by over generalizing of grid.In order to avert the negative effects of grid management's unintended consequences,the characteristics of system that governments lead social governance and bear unlim ited responsibilitiesmust be changed.Moreover,the institutional power relationships of positive interaction,restricting and empowering each other between market,society and government are also important.

urban grassroots governance;grid management;unintended consequences

劉安，南京師范大學社會發展學院社會學與社會工作系副教授 210097

本文系國家社科基金重點項目“新形勢下城鄉基層社會管理創新研究”（項目批準號：11AZD021）、教育部人文社會科學研究青年基金項目“城市社區治理中的動員和參與”（項目批準號：10YJC840044）、江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目“國家與社會關系視野下的社區治理結構研究”（項目批準號：2010SJB840008）的階段性成果。