當前我國增強社會組織活力的制度建構與社會政策分析

關信平

當前我國增強社會組織活力的制度建構與社會政策分析

關信平

我國經濟體制改革極大地激發了經濟組織的活力，但過去幾十年的改革與發展沒有很好地激發社會組織的活力。在新的形勢下社會組織勢必要扮演更加重要的角色，而社會組織活力不足的問題將對當前和未來轉變經濟發展與社會治理方式的進程造成嚴重影響。為此，本文根據十八屆三中全會關于“激發社會組織活力”的要求，對我國社會組織活力的問題和影響社會組織活力的制度因素加以了分析。本文認為，社會組織的活力包含了其提供服務的能力、運行效率與競爭能力、自主性和創新能力、以及對全社會的價值引領和貢獻等要素，要提升社會組織的活力，應該從確立社會組織的憲法和法律地位，完善社會組織的資源模式，以及加強社會組織規范化建設等關鍵環節入手。

社會組織 活力 制度建構 社會政策

在當前我國轉變經濟發展與社會治理方式的進程中，政府、學界到公眾都越來越清楚地認識到社會組織在新的社會治理模式中的重要作用，同時也越來越清楚地看到目前我國社會組織活力不足的問題。為此，十八屆三中全會提出了“激發社會組織活力”的要求。本文擬在對社會組織活力的基本要素進行分析的基礎上，從制度建構的角度分析我國社會組織活力不足的原因，并提出以激發社會組織活力為目標的制度建構及相關政策建議。

一、社會組織活力的基本要素及我國社會組織活力不足的表現

一個組織的活力，簡言之就是其在特定環境中的生存、發展和貢獻的能力。一個經濟組織（企業）的活力在于它能在多大程度上在競爭性的市場經濟環境中生存和發展，以及在多大程度上對市場經濟的發展做出貢獻，而社會組織的活力則是指它能在多大程度上在復雜的社會環境中生存、獲得自身發展，并在多大程度上對滿足人的需要和維系社會功能做出貢獻。一些研究者指出，我國社會組織存在著專業服務管理人才缺乏、資金短缺、能力不足以及社會支持欠缺等發展困境[1]嚴振書：《中國社會組織發展問題研究》，〔南京〕《江蘇省社會主義學院學報》2010年第1期。，這些都說明我國社會組織的活力不足。要研究如何激發社會組織的活力，首先要分析形成社會組織活力的基本要素。社會組織活力的基本要素包括服務能力、自主性、創新能力、規范性、社會價值引領力和貢獻水平等基本要素。

1.社會組織的服務能力 服務能力是指一個社會組織能夠為社會提供服務產品的能力，以及由此而對社會做出貢獻和形成社會影響力的程度。社會組織的服務能力可以從一個社會組織在單位時間內向社會提供服務產品的數量和質量來衡量，它既取決于社會組織的規模，同時也取決于其運行效率，即單位投入產出比率。

從規模上看，到2012年底，我國各類社會組織的總體規模有49.9萬個，從業人員總數613.3萬人[2]民政部：《2012年社會服務發展統計公報》，民政部官方網站，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/ 20130600474746.shtml。。而美國在1998年由160多萬個登記在冊的社會組織[3]參見劉旭亮：《國外加強社會管理的經驗教訓及啟示》，〔福州〕《領導科學》2012年第28期。，在社會組織數量上我國與美國相比還有很大的差距。此外，同期我國事業單位總數約為126萬個，從業人員約3000萬人[4]見汪玉凱：《分類推進事業單位改革?促進服務型政府建設》，中國共產黨新聞網，2012年07月05日08:38，http: //theory.people.com.cn/n/2012/0705/c49150-18448176.html。（原文載光明日報）。從單位數量上看，民間的社會組織的數量不到事業單位的一半。2012年直接從事各類社會服務的民辦非企業單位只有27.1萬個，僅為事業單位的五分之一左右。從人數上看，社會組織全部從業人員僅為事業單位總人數的五分之一。按單位平均人數看，全國事業單位的平均人數約為23.8人/單位，而社會組織僅為12.3人/單位。也就是說，社會組織的平均規模僅為事業單位的一半左右。

從上面的數據看，我國社會組織的單個組織規模和總體規模都明顯弱于事業單位?？傮w規模的不足意味著其在整個社會服務體系中的作用相對弱小。盡管單個組織的平均規模較小并不必然影響其組織的活力，但由于缺乏規模效應，也可能導致單個的組織服務能力的不足，專業化和分工體系的不健全，進而導致平均服務質量、運行效率和服務水平的相對低下?，F代社會服務業，包括其中的公共服務機構已形成規?；瓦B鎖化經營的趨勢，甚至在一些領域中開始出現全球連鎖經營的發展趨勢。這其中，大中型社會服務組織發揮了很強的創新和質量水平提升的作用。廣為布點的連鎖經營服務組織對社會服務的標準化、質量管理和成本控制也具有重要的推動，它們帶動著整個社會服務業質量、效益和水平的快速提升，是社會服務組織活力的重要來源。相比之下，我國的社會組織的平均規模太小，很難實現標準化、高水平、高質量和高效率的目標，因此很難對現代社會服務業的發展起到重要的推動作用。

我國社會組織的服務能力還嚴重受制于其經濟實力的限制。2012年，我國49.9萬個社會組織形成固定資產1425.4億元，平均每個社會組織形成的固定資產僅為28.6萬元。當年全國社會組織的增加值僅為525.6億元，平均每個組織的增加值只有10.5萬元，并且比上年還減少了20.4%。社會組織增加值占第三產業增加值比重僅為0.23%。同時，2012年全國社會組織接收社會捐贈僅為470.8億元，平均每個組織只接受了不到10萬元[5]本部分數據來自民政部：《2012年社會服務發展統計公報》，民政部門戶網站，2013年6月19日，http://cws.mca. gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtm l。。在如此低下的經濟實力下很難指望社會組織有很強的服務能力和對經濟與社會發展的影響力。由于規模小和經濟實力弱，單個的社會組織也很難提升其運行效率、自主性和創新性。社會組織總體上也只能處于社會服務體系的邊緣位置，只能發揮一些“拾遺補闕”的作用。

2.社會組織的運行效率與競爭能力 在社會組織規模一定的情況下，效率高的自然產出的服務容量就更大，其活力也就更高。因此，在個體組織的服務活力形成中，在其他條件一定的情況下，效率應該是比規模更重要的影響因素。但是，社會服務組織的效率形成是一個復雜的過程。它一方面取決于一個組織內部員工的勞動積極性、冗員控制和機制靈活性等傳統要素情況，同時也取決于科學的管理、先進的設備，以及專業化分工和規模經營等現代服務組織的效率決定因素。由于缺乏客觀的測量和評價指標，目前還很難對我國社會組織的運行效率做出精確的測量和評價，但從定性的角度看，與一般的事業單位相比，我國的社會組織在冗員控制、機制靈活性和員工勞動積極性的調動等傳統因素方面應該具有一定的優勢，但由于其規模偏小和經濟實力的弱小，很難在科學管理、設備先進、專業化分工和規模經營等現代效率決定因素方面具有優勢。

應該看到，市場化和經濟全球化都已經進入了公共服務領域，當今各國大多數社會服務機構都難以保持其純福利的機制，社會服務機構進入市場競爭的場域是不可避免的，并且還可能是激烈的競爭。因此，各類社會組織，尤其是其中的社會服務組織應該注重提升競爭力，從基礎能力建設、重視運行效率、優化發展定位、激勵服務創新等方面入手，切實提高應對外部競爭性市場環境的能力。

3.社會組織的自主性 自主性是社會組織活力的第三個要素。在市場經濟條件下自主性是經濟組織（企業）活力的基本要素之一。在計劃經濟時期全民所有制企業是政府的附屬物，缺乏自主性，這是導致當時企業缺乏活力的重要原因。通過市場經濟改革，尤其是20世紀90年代的國有企業改革，我國在理論和實踐上都已從根本上扭轉了這一局面，各類企業都具備了很大的自主性。但對于社會組織是否應該并可能具有高度的自主性，以及什么是社會組織的自主性的問題，在決策者和學術界中都還不夠清楚。

與企業組織一樣，社會組織的自主性也應該體現在自主建構、自主運行和自主發展幾個層面上。社會組織的自主建構是指公民依法具有組建社會組織的權利。社會組織的自主運行是指作為獨立的組織（法人），任何一個社會組織在發展方向、項目選擇、機構運行和內部管理等方面都應該具有自主決策和自主管理的能力和制度空間。社會組織的自主發展是指社會組織在選擇發展方向和規模，以及轉型、合并或解散等重大問題上都應該具有自主決策的權利和能力?？偠灾?，一個具有自主性的社會組織應該是獨立于政府或企業之外的自主運行實體，其組建、運行、發展和解散等都可以自主決定。它與政府和其他企業一樣，都是獨立的法人，都應該在法律的框架下自主運行。社會組織與政府和企業之間可以按照合同進行各種合作，并依照法律相互監督，但它們相互之間不應該具有組織性的控制和依賴。

在我國，由于以下幾個方面的原因，社會組織的自主性受到擠壓。一方面，雖然經濟體制改革后消除了企業對政府的行政從屬關系，但沒有消除社會組織對政府的從屬關系。我國現行法律對公司（企業）的設立并不要求有一個主管部門，但對社會組織卻長期有此要求。也就是說，社會組織仍然沒有擺脫對政府部門的行政依附關系。因此，社會組織的自主性在其設立的過程中就受到擠壓。另一方面，我國長期以來形成了眾多依附于黨政機關的社會組織，這些社會組織盡管在名義上或登記注冊上是獨立的組織（法人），但在實際上仍然是政府（或企業）的附屬物，在人事安排、經費來源等重要方面仍受到其母體組織（主管部門）的控制，因而導致其自主性低下。正如一些研究者指出，“一些社會組織仍是‘官辦、官管、官運作’，實際是把部分政府職能換個形式，形成了政府之間、政府與協會之間、協會與協會之間的‘權力轉圈’。”[1]宋曉梧：《用改革激發社會組織活力》，〔北京〕《人民日報》2013年10月29日。再一方面，近年來我國逐漸發展其一些基層社會組織，這些社會組織在行政關系上對黨政部門的依附關系已大大減弱，但是在政府部門掌握資源分配權的制度條件下，一些社會組織為了獲得必要的資源也被迫服從或主動迎合掌握資源分配權的組織、部門、甚至個人，從而在發展定向、項目選擇等方面，甚至在內部管理方面都失去或弱化自主性。

自主性的低下會使得社會組織在經濟和社會等方面都難以發揮其重要作用。它們往往只能被動地服從或依賴政府主管部門，按照主管部門劃定的方向去運行，而不會主動地探索新的方向和新的領域；只能去實施政府主管部門交辦的任務，而難以主動地開拓新的服務項目和服務方式；只會依賴政府主管部門提供有限的財政資源，而不具備自主獲取資源的意識和能力。總而言之，自主性的低下是導致我國的社會組織活力低下的重要因素之一。

4.社會組織的創新和社會引領能力 沒有創新就沒有發展，在經濟發展中是如此，在社會建設和社會治理中也應該是如此。在市場經濟運行中，企業是經濟和科技創新的主要來源，創新性是一個企業是否具有活力的重要標志。在當代全球化的世界經濟體系中，企業創新意識和創新能力對一個國家或地區的經濟競爭能力具有決定性的影響。因此當代各國都很重視培養企業的創新能力。相應地，在社會建設和社會發展中，社會組織應該是社會治理和社會服務創新的主要來源。創新性也應該是社會組織活力的重要標志，并且進而是推動一個國家社會建設和社會治理的重要因素。

社會組織的創新能力包括理念創新、體制機制創新、服務內容創新、以及服務方式創新等多個維度。首先，理念創新能力對社會組織的發展具有最深遠的意義，它不僅是社會組織活力的重要標志，而且還能通過社會組織的服務實踐而在各個領域中創新發展理念，如社會公平和平等的理念、社會關照的理念、新型的教育和人力資本發展理念、以人為本的治理和服務理念、資源節約和環境友好的發展理念、社會融入和社會保護的價值理念等。通過社會組織的實踐而帶動理念創新，可以使社會組織成為社會建設中最活躍的力量，對整個社會發展起到引領作用。其次，社會組織應該是社會治理體制機制創新的重要主體。社會組織通過體制機制創新既可以增強自身的社會適應性和發展活力，也可以引領整個社會治理的體制機制創新。再有，服務內容的創新應該是每個社會組織都應該具有的“基本功”，其作用和意義應該與企業產品創新一樣。只有不斷地適應社會需求的變化，不斷創新服務內容，并通過創新去引領社會需求，才能使一個社會組織始終保持生存和發展的能力。最后，服務方式的創新對于社會組織的發展也具有關鍵性的作用，是其不斷提高服務質量和運行效率，進而保持和提升競爭力的重要條件。

在我國，社會組織的創新性長期受到忽略，學術界對社會組織創新性的研究也不夠?？傮w上看，我國社會組織的創新性不足現象較為明顯。迄今為止社會組織在向社會和民眾提供的新思想、新理念、新的服務產品及新的服務方式等方面總體上乏善可陳。在體制機制和服務產品創新方面遠不如企業；而在價值理念方面又總是跟在政府后面，少有獨立的創新與引領。我國社會組織創新性不足的原因與事業單位創新性不足原因大概是同出一轍，都是由于過分依賴政府和自主性不足，以及市場機制運用不夠所導致。許多社會組織或者受主管部門的管控，或者出于習慣，或多或少都傾向于按照主管部門的安排運行。它們習慣于適應政府或主管部門所制定的發展理念和方向，而對國家社會治理全局和專業領域發展的創新貢獻不足；習慣于按照政府的規定去安排內部的體制機制，而缺乏探索創新體制機制的主動性；習慣于完成政府交辦的任務或購買的服務，而缺乏對立足實際需要在服務內容上主動創新的意識與能力；習慣于按照常規的方式運行，而對服務方式的創新性探索不夠。

二、加強我國社會組織制度建構及相關政策分析

導致我國社會組織活力不足的因素比較復雜，既有歷史的原因，也有現實的因素；既有社會組織自身發展的不足，也有其外部的制度和政策制約及文化氛圍中的各種不利因素。近年來一些學者從各個方面分析了激發社會組織活力的關鍵因素。其中包括推動政府職能轉變，加強社會組織規范建設，改革政府向社會組織購買服務的機制，打破社會組織發展中存在的壟斷，以及改革社會組織管理體制等方面[1]陳光金：《發展社會組織·激發社會活力》，〔北京〕《人民日報》2013年11月24日。。為此，我們擬從通過社會組織憲法和法律地位的缺失、社會組織非營利性質不明確、資源保障制度不可靠、自主性和規范性不足等方面討論當前我國社會組織活力不足的制度原因，并提出加強社會組織活力的制度建構及相關政策建議。

1.通過法制建設而確立社會組織的地位和規范政社關系 我國社會組織自主性、創新性等方面活力的不足的問題折射出政府與社會組織關系的扭曲。政社關系是比政企關系更為復雜的關系，至少在我國目前的制度環境下是如此。社會組織是否會有較高的活力，關鍵在于政府能否協調好政社關系。理順政社關系，對政府來說關鍵是要轉變觀念，放棄過去“高人一等”的觀念，從制度上落實政府與社會組織平等的地位。在現代社會中，政府與社會組織的關系既不是“君臣關系”、“父子關系”，也不應該是“婆媳關系”，而應該是在社會治理過程中的合作伙伴關系，以及在法制框架下相互支持和相互監督的平等關系。只能在這種平等地位的條件下，社會組織才能真正發揮其活力。否則就只能長期依附在政府身上，既無法長大，也無法獨立自主地在社會治理中做出創新性的貢獻。因此，在落實十八屆三中全會關于政社分開的要求時，不僅要盡快推動體制上的政社分開，更要防止政府機構在正式的體制上完成了政社分開之后，仍然利用其掌握的資源分配權力而長期將社會組織置于事實上的政府附屬物地位。

理順政社關系，從更根本的意義上看必須要加強社會組織的法制建設，通過法制建設而確立社會組織的政治地位。我國社會組織的法制建設很滯后，迄今為止在我國《憲法》還沒有明確規定社會組織的法律地位。我國《憲法》對國家機關、政府組織、經濟組織等的法律地位都做了規定，但唯獨沒有對社會組織的法律地位做出規定[2]關信平：《社會組織在社會管理中的建設路徑》，〔北京〕《人民論壇》2011年第4期，總第324期。。我國還沒有一部專門針對社會組織的法律，僅有三部行政法規在規范著社會組織的運行。其中，除了《基金會條例》中還有一些有關組織運行方面的規定之外，其余兩部行政法規（《社團登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》）的主要內容都是關于登記管理，主要是為政府對社團及民非單位的登記管理行為提供法規依據，而不是為了規范社團及民非單位自身的運行。此外，這三部行政法規的主要內容規定得比較籠統，有些條款還已經過時了。

因此，當前加強社會組織的制度建構的重點應該放到法制建設上，通過有關的法律法規去確立社會組織的政治與法律地位，并規范各方的行為。首先應該在《憲法》中確立社會組織的基本性質和基本的政治和法律地位，明確社會組織與政府、企業等組織之間的關系等；其次應該建立我國的社會組織基本法，明確規定社會組織基本的組織規范，以及在設立、運行等過程中的基本規則；再有應該通過有關的法規去規定社會組織運行、管理等環節上的具體規范。

2.建構社會組織公益性和非營利基礎上的資源保障制度 社會組織資源不足的問題一直是制約其發展的重要因素。社會組織在提供服務產品上與企業及事業單位大同小異，但其資源回報方式卻與企業和事業單位有很大的不同。社會組織既難以像企業那樣通過市場銷售而獲得回報，也無法像事業單位那樣獲得政府穩定的撥款，這是社會組織難以穩定運行與發展的重要原因。而過去長期以來政府之所以不愿意向社會組織投入資源，一個重要的原因是對社會組織性質的認識偏誤，即沒有明確地認識和充分重視社會組織的公益性和非營利性。在過去的傳統觀念中，只有政府部門才能代表公共服務或公益事業，而認為政府之外的要么是市場性的服務，要么是單位的、社區的或私人慈善性的服務，認為它們都無權獲得政府公共資金的支持。在政府的重要文件中，以及在相關的法規政策中一直沒有清楚地界定社會組織的公益性和非營利性，沒有對民辦非企業單位等社會組織規定嚴格的公益服務目標、制定非營利運行的要求和相應的考核標準，由此而導致在制度建構、機構運行和管理實踐中常常將社會組織混同于企業，也沒有在稅收和公共資源供應上對公益性和非營利的社會組織與營利性的企業之間加以嚴格的區分。更重要的是，沒有將社會組織平等地納入全社會的公共服務體系中，并且沒有平等地向社會組織投入公共資源。這是導致社會組織活力不足的重要原因。

近年來政府開始實施并逐漸加大了向社會組織購買服務的政策，這使得社會組織過去的資源困境有所緩和。但目前各地的政府向社會組織購買服務還沒有成為一項穩定的制度。一是許多地方政府向社會組織購買服務的財政支出還沒有完全納入常規性的財政預算，因此難以保證每年都有穩定的經費。這種不穩定的政府購買服務的方式很難對社會組織專業化發展和服務能力提升提供重要的幫助。社會服務機構專業化的發展和服務能力的提升都需要較大的投入，包括硬件設施和人力資本的投入。但在對政府購買服務的財政資金及購買服務內容沒有長期穩定預期的情況下，社會組織往往難以投入前期資源去加強自身建設。二是政府向社會組織購買服務一般不是按機構撥款，而是按“項目制”方式的購買。應該說，政府采用項目制的方式向社會組織購買社會服務，對于提高社會服務機構內部的運行效率和財政資金的使用效益具有積極的作用。但是，在項目制的購買服務模式中，社會組織往往趨于被動地跟著政府所設定的項目走，難以根據自身特點而形成具有獨特優勢發展方向；也難以發揮其自身的創造性。在這種模式下，社會組織負責人往往不得不將其主要精力集中到如何迎合政府主管部門的需要，如何做好一個又一個的項目申報書、項目實施計劃和項目總結等文本材料。并且，所有這些材料都要按照政府的要求來辦理，項目成果往往以得到政府領導人的肯定為其成就的標準。在這種模式下社會組織有可能會越來越依附于政府部門和領導人，而直接關注民眾需要的動機會減弱，圍繞這種動機所產生的創新意愿和創新能力也可能被削弱。其結果，社會組織會變成政府項目的被動實施者，而不是社會服務和社會治理體系中最活躍、最主動、最具創新能力的行動者。

鑒于存在上述兩個方面的問題，目前政府向社會組織購買服務的模式只是在一定程度上解決了社會服務機構運行的微觀效率和單筆資金的微觀效益問題，而沒有很好地解決如何通過政府購買服務而激發社會組織活力的問題。為此，政府購買服務的實踐還需要加強制度建設。一是需要通過立法的方式確立政府向社會力量購買公共服務是我國公共服務制度體系中的一項長期性基礎制度，而不能只作為一個權益之際。二是需要將政府購買服務的內容納入全國和地方經濟社會發展規劃，并將購買服務的資金納入常規財政預算，以保證購買服務資金的長期穩定。三是需要在向社會力量直接購買各項公共服務，完成政府公共服務任務的同時，也注重加強社會組織可持續的基礎能力建設和制度規范化建設，并且使政府向社會力量購買公共服務有助于促進社會服務組織不斷提高在公共服務和社會治理中的主動性，而不是只是被動地完成政府部門交辦的任務。為此，在推行以項目制方式購買服務的同時，也應該有以維持和提升社會組織基礎能力為目標的基礎性投入。四是要規范政府購買服務有關各方的權利義務關系，防止因政府購買服務而使社會組織形成對政府機構新的依附關系，進而導致其自主性和創新性的降低。五是要通過制度建設而規范政府購買服務的過程，包括項目設計、招投標、項目運行及評估等環節，使政府購買服務能夠真正做到公正公開，

3.加強社會組織自主性基礎上的規范性制度建設 自身規范化建設的不足是制約我國社會組織活力的又一主要因素。由于社會組織數量眾多，類別繁雜，僅靠政府往往難以實施有效監管，而且社會組織往往也不像企業那樣容易通過市場的途徑而受到民眾（消費者）的監督，因此自身規范化建設就更加重要。我國社會組織運行與發展的規范化建設水平不夠直接影響著社會組織的活力發揮。一方面，規范化建設不夠是政府對社會組織不信任的重要原因之一，由此而不僅導致政府不愿意將更多的財政資源投入到社會組織，而且還導致一些政府部門為社會組織的設立設置了較高門檻，甚至是歧視性的障礙。另一方面，社會組織的規范化建設不夠也導致民眾對社會組織的信任度和支持度不高。近幾年，一些重要的社會組織遭遇社會信任危機，以至于整個民間慈善事業都遇到“慈善寒冬”。這一現象很好地說明了規范化建設對社會組織運行和發展的重要性。

導致過去我國社會組織規范化建設不足的原因一是過去社會組織規模和能力弱小，自主性不強，導致對規范化建設的重視不夠，以及在規范化建設方面的能力不足。更重要的是，社會組織的行為在很大程度上受到政府的嚴格控制，因此自身規范化的制度建設的重要性不足。但是，在社會組織規模和能力不斷提升，尤其是其自主性不斷增大，政府對其直接控制不斷降低的情況下，社會組織自身規范化建設的重要性正在日益凸顯。另一方面，過去我們常常假定從事公益慈善事業的社會組織從業人員的道德修養應該很好，因此忽略了對社會組織的規范化建設。其實，這種“道德假設”是沒有可靠根據的，我們不能將社會組織的規范化運行建立在對其從業人員的“道德假設”的基礎上，而應該將他們看成是普通的人，與對政府和企業的規范化管理一樣，也通過建立有效的規范化體系來規范和約束社會組織的行為。只有這樣，社會組織才能獲得更多的政府信任和公眾支持。

社會組織自身規范化建設包括組織內部制度建設、行業自律制度建設和社會監管制度建設等幾個方面。一方面，我國社會組織內部的規范化運行水平不夠高。與政府部門、事業單位和企業相比，社會組織內部的規范化程度迄今為止相對偏低。其主要原因一是由于社會組織在內部規范化建設上所受到來自市場和公眾的關注和壓力相對較低，因而其動力不足；二是由于社會組織的平均規模較小，平均資源和能力水平較低，因此在內部規范化建設方面的投入水平也相對較低。

另一方面，社會組織更加需要行業自律，行業規范體系的建設在社會組織規范化建設總體框架中具有重要的意義。我國社會組織行業規范體系建設的滯后與社會組織自身能力的弱小有關。由于規模偏小，內部組織結構發育不完善，導致社會組織的行業組織體系的發展也較落后，難以擔當起行業管理的重任。社會組織自身的行業規范體系發育不足也與政府放手不夠有關，許多地方的社會組織行業管理和服務平臺主要還是由政府部門在直接操辦或背后操縱。

再一方面，社會組織的規范化建設還需要加強政府和社會對社會組織監管的制度建設。例如，應該建立和完善社會組織的“社會監事會”制度（由組織之外的社會成員擔任監事會成員的制度）、社會組織的信息公開制度、以及對社會組織及其項目運行的社會評估制度等。

通過以上的分析可以看到我國社會組織發展中存在的一些外部和內部的障礙，進而可以更好地理解十八屆三中全會提出的“激發社會組織活力”和“加快政社分開，推進社會組織明確責權、依法自治、發揮作用”等要求。更具體講，激發社會組織活力，一是應該掃除制約社會組織活力發揮的障礙因素。二是應該公平地確立社會組織的法律、政治和社會地位。三是應該為社會組織提供有效的資源保障。四是應該加快社會組織的規范化建設。做到了這幾點，我國的社會組織就將迎來良好的發展環境，就將有更多的社會組織獲得健康的發展，并且在社會治理過程中更加活躍，更加具有創新性，發揮更大的作用和做出更大的貢獻。

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（十八屆三中全會通過），2013年11月。

[2]陳光金：《發展社會組織激發社會活力》，〔北京〕《人民日報》2013年11月24日。

[3]關信平：《社會組織在社會管理中的建設路徑》，〔北京〕《人民論壇》2011年第11期。

[4]劉旭亮：《國外加強社會管理的經驗教訓及啟示》，〔福州〕《領導科學》2012年28期。

[5]宋曉梧：《用改革激發社會組織活力》，〔北京〕《人民日報》2013年10月29日。

〔責任編輯：方心清〕

關信平，南開大學社會建設與管理研究院教授 320071

本文系2011年國家社會科學基金重點項目“現階段我國轉變經濟發展方式的社會政策研究”（11ASH009）的階段性成果。