全口徑預算的基本框架與配套措施

張 斌

全口徑預算改革最終應以統籌安排全部政府收支為目標，以有利于支出和政策審核為導向，形成由一般預算和各專門預算構成的綜合預算報告體系。

將現行公共財政預算改造為一般預算，作為政府綜合預算報告的主體，其主要職能有兩個:一是列示預算年度的全部政府收支安排和各項收支之間的關系并對跨年度預算平衡和中期支出框架進行詳細說明;二是以年度經常性支出為重點列示現行公共財政預算承擔的支出項目。

一般預算之外應根據預算審核的要求編制專門預算，如重大項目預算、社會保障預算和國有資本(資產)預算，如有必要也可單獨編制債務預算。專門預算是一般預算的補充，可以根據重要性的差異將重大項目預算和債務預算作為一般預算的附屬，只單獨編報社會保障預算和國有資本(資產)預算。

如前所述，國有資產預算的范圍有兩種基本選擇:一是包括所有類型的國有資源、資產，反映政府的全部資產性收入;二是僅限于國有經營性資產而將國有土地、資源和非經營國有資產的收入在一般預算中反映。選擇哪一種方案要綜合考慮不同類型資產性收入的性質、國有資產的特征以及國有資產的管理體制。

根據全口徑預算管理的目標及其基本框架的要求，進一步推進全口徑預算改革需要完善以下配套措施:

第一，落實稅收法定原則，推進稅費綜合改革。預算改革的核心是預算權的配置，削弱各政府部門設立收入和安排支出的權力，落實各級人大的預算權是推進預算改革的重點和難點。因此，應積極推進稅收立法，條件成熟時將現行以《暫行條例》形式存在的稅收實體法逐步由人大審議立法。提高各類專項收入和政府性基金的立法層級，在稅費綜合改革的基礎上，將所有強制性收入項目的設立權收歸立法機關。

第二，修訂完善《預算法》，明確地方政府的舉債權及地方政府性債務納入預算管理的辦法。同時明確各類預算編制、審批、調整、決算和問責的程序，按照現代財政制度的要求重構立法機關、政府和政府各部門的預算權配置格局。

第三，積極推進權責發(fā)生制的政府綜合財務報告、政府資產負債表和自然資源資產負債表的編制，為預算改革和國有資產、資源的預算管理奠定良好基礎。

第四，推進國有資產，尤其是國有經營性資產的管理體制改革，根據國有企業(yè)混合制改革和國有資產管理體制改革進程完善國有資產預算制度。

(陳摘自《地方財政研究》2014年第8期《全口徑預算改革的目標、措施與基本框架》)