建立現代財政體系的第一步

鄭新業

在中國經濟規模已經躍升為世界第二的新時期，國家財政體系在促進經濟增長的同時，還需要兼顧預測并調控經濟波動、改善收入分配及預防和治理環境污染等。為此，以1994年改革為基礎的財稅體系就需要改革。黨的十八屆三中全會提出要建立現代財政制度，涉及政府規模、央地關系、收支結構等方方面面，全國人大常委會近日通過新修訂的《預算法》，就在這方面邁出了堅實一步。

此次《預算法》的修訂主要體現在幾個方面。第一，強化了人大對預算的監督和管理。新法調整了預算職能定位、新增預算立法，使得預算、決算的編制、審查、批準、監督，及預算的執行和調整等都有法可依，并確立了需追究行政責任的行為。第二，確立了全口徑預算，明確了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算是什么、怎么編以及四者之間關系。同時，刪除了有關預算外資金的內容，明確規定政府的全部收入和支出都應當納入預算。第三，進一步提升一般轉移支付比重，財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，并建立健全轉移支付定期評估和退出機制。還有，進一步明確上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。第四，對地方債的管理“軟的更軟，硬的更硬”。一方面，開口子，經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需建設投資的部分資金，可在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券方式籌措。另一方面，債務管理更嚴格，要求債務應有償還計劃和資金來源，且只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出，還要求國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制及責任追究制度等。

這些改革措施，在將要出臺的《預算法》實施條例支持下，一定能有助于解決構建現代財政制度所面臨的挑戰，有助于國民經濟健康可持續發展。其中最重要的一點，就是新《預算法》能大大提升公共資金的利用效率，從而有助于穩定財政規模，這對經濟增長很有幫助。此外，全口徑預算，預算的跨年，以及一般轉移支付的提前撥付，將減少政府債務壓力，極大提升政府預防和治理經濟波動的能力。同時，地方債務合法化不僅改變了過去地方政府投資項目的時間匹配問題，也有利于控制地方政府總債務，從而控制國家整體債務安全。

盡管有這些進步，但《預算法》未來仍有繼續修訂的空間。例如，對預算的監督和審查仍是整體打包的方式進行，未來應朝分部門預算邁進，由同級人大對政府各個部門的預算進行審查和監督。還有，全口徑預算應進一步從形式走向實質。尤其是社會保險預算應全國統一，且納入財政部統一管理。這些改革不僅有利于社保預算本身的平衡，減少地區差異，促進全國勞動力市場形成，也將對中央政府的債務規模減少有所幫助。

(曉宇摘自《北京日報》2014年9月12日)