內河船舶超載運輸問題剖析及對策

□方明君

內河船舶超載運輸問題剖析及對策

□方明君

內河航運；船舶超載；處罰基準；經營模式；源頭管理；運力結構

當前，運輸安全已成為社會關注的熱點問題，內河船舶超載運輸問題受到了各級管理部門的重視，對船舶超載運輸違法行為的處罰力度不斷加強，然而船舶超載運輸現象仍屢禁不止，影響了水上交通秩序和航行安全。對此，筆者就內河船舶超載運輸現有問題進行分析探討，并提出相應治理對策。

一、內河船舶超載運輸問題原因分析

1.船舶超載管理標準不統一

（1）適用處罰法律條款不統一。按照《中華人民共和國內河海事處罰規定》第三十七條第一款、第三款：“違反《內河交通安全管理條例》第八條、第二十一條的規定，船舶超載運輸貨物、超定額運輸旅客，依照《內河交通安全管理條例》第八十二條的規定，責令改正，處2萬元以上10萬元以下罰款，并可以對責任船員給予暫扣適任證書或者其他適任證件的處罰，并對超載運輸的船舶強制卸載，因卸載而發生的卸載費、存貨費、旅客安置費和船舶監管費由船舶所有人或者經營人承擔”。然而，按照《浙江省水路運輸管理條例》第四十八條第（三）項：“違反本條例規定，有下列行為之一的，由港航管理機構負責責令改正，予以警告，并可處三千元以下罰款”。超載運輸或者違反國家規定運輸禁運、限運貨物的，同樣是對按舶超載運輸進行處罰，如果其適用處罰法律條款不同，罰款的額度和處置力度相差很大，在船舶超載處罰中會存在漏洞。

（2）處罰裁量基準不統一。不同航區對超載運輸的處罰裁量基準也有所差別，例如，參照《浙江省水路交通行政處罰裁量基準》，對于船舶超載運輸且違法程度一般的認定標準為航行錢塘江的貨船干舷標準是30厘米，航行其他航區的貨船干舷標準則是船長小于40米的為15厘米、船長大于40米的為20厘米。處罰裁量基準的不統一就會導致船舶超載違法行為相同或相類似的案件發生，在實施行政處罰時受到不同幅度的處罰，違背處罰裁量公平公正、過罰相當的原則。

（3）船舶超載執法寬嚴標準不統一。個別航區水上交通管理部門出于保護當地水運經濟、增加行政規費等原因，對船舶超載現象存在執法力度不夠、以罰代管的情況，導致船舶經營人抱有僥幸心理，為了追求船舶經營利潤而超載運輸。

2.船舶經營已進入微利時代

近幾年以來，船舶運輸的運價幾乎一直維持在一個相對平穩的狀態，但無論是船舶經營的固定費用（人工工資等），還是變動費用（燃油費等），都在大幅增加，導致大部分船舶經營舉步維艱，處于微利經營狀態，有些甚至處于虧損的狀態。船舶經營入不敷出，打破了水路運輸業盈虧平衡點，為了維持盈利，就會出現超載運輸現象。

3.運力貨源供需不對稱

由于水路運輸行業技術含量較低、交易形式簡單直接、市場準入門檻低、從業人員素質要求低，且市場開放程度大、活動范圍廣，當水運市場行情較好時，就會吸引社會資金、人員進入該行業，船舶運力就會快速增加，從而導致運力、貨源供需失衡。而一旦水運市場行情遇冷，由于船舶經營人（特別是個體船舶經營戶）抗風險能力弱，短期內運力調整轉型困難，就會加劇運力與貨源供需不對稱情況；運力過剩導致內河水運市場競爭加劇，船舶經營人競相壓價，出現無序競爭、惡意競爭，從而加劇船舶超載運輸問題，影響船舶通航安全，攪亂水運市場秩序，阻礙水運市場健康、有序發展。

4.在處罰上重罰款輕整改

在水路執法中，對船舶超載運輸的處罰普遍存在重罰款輕整改的現象。由于船舶在航行途中對超載運輸貨物進行卸載確實存在較大困難，如果到就近碼頭卸載，船舶經營人（特別是外港船舶經營人）不一定熟悉航區碼頭地理位置，即使能就近找到卸貨碼頭，碼頭經營者也不一定同意為其卸載；如果把貨物排放在航道中，可能會阻塞航道，影響航道通暢，有些貨種還可能導致河道水體污染。所以部分航區執法部門在罰款以后，一般是以碼頭的卸載證明作為落實責令改正的依據，但是對超載船舶卸載后是否重新達到載重要求卻很少追究。

5.在管理上重船舶輕碼頭

在船舶超載運輸貨物問題上，處罰對象為船舶經營人或所有人。而一般情況下，船舶都在碼頭進行裝卸貨物作業，超載運輸違法行為的源頭是碼頭。碼頭經營人為船舶超核定載重線裝載貨物，直接導致了船舶超載運輸違法行為的發生，但是碼頭不會因此受到懲處。對船舶超載管理上的重船舶輕碼頭現象也客觀上增加了船舶超載運輸貨物違法行為的管理難度。

二、治理內河船舶超載運輸問題的對策

1.統一處罰標準

各內河航區要盡量統一船舶超載運輸處罰標準，嚴格管理船舶超載運輸問題，不能出現航區間管理松嚴不一致的情況。對于類似情節的超載運輸違法行為，不能有些航區處罰重、有些航區處罰輕。否則，不但影響治理內河船舶超載運輸的成效，還會引起行政相對人的抵觸情緒，損害海事管理部門公平公正執法的形象。

中華人民共和國海事局關于印發《常見海事違法行為行政處罰裁量基準》的通知（海政法〔2014〕138號）規定：“對于內河水域超載運輸貨物適用法律依據、違法行為情節、主要考慮因素，處罰基準都作了明確，內河各航區應嚴格按照內河水域常見海事違法行為行政處罰裁量基準來執行，確保內河海事執法步調一致、標準一致，真正扭轉當前內河超載運輸管理上各自為營的不力局面”。該裁量基準明確了超載運輸減輕處罰基準，規定當事人具有以下減輕情節的，按減輕處罰基準執行：一是主動卸載貨物使干舷達到要求的；二是積極配合海事管理機構調查，并主動交代超載或本船其他違法行為的；三是在航行過程中被發現存在超載行為，主動或接受指令靠泊接受檢查的；四是檢舉并配合海事管理機構查處他船海事行政違法行為有立功表現的；五是其他可以給予減輕的情節。這一規定遵循了行使海事處罰裁量權過罰相當、處罰與教育相結合的原則，確保了行使海事處罰裁量權的合法性與合理性，充分體現了海事執法以人為本的執法理念，有利于超載運輸處罰的執行和整改的落實，為基層海事管理機構在超載運輸執法方面確定了相對統一的標準。

2.轉變經營模式

當前內河船舶運輸以個體經營為主，經營人普遍存在文化程度不高、經營能力弱、信息掌握少等問題。通過引導水路運輸行業向規模化、規范化、信息化發展，轉變傳統經營管理模式，適當提高水路運輸市場準入門檻，真正從運行機制和管理機制上發展港口物流經濟，進一步加快水運市場轉型升級步伐。通過積極探索創新組織結構，建立現代企業制度，規范經營環境，整合水運企業資源，努力把行業發展從“單打獨斗”轉化為“強強聯合”，從而增加船舶月度航次，提高船舶實載率，提升船舶經營核心競爭力，改變依靠船舶超載實現盈利的現象，為船舶運輸企業的生存發展拓展空間。

3.調整船舶運力結構

從長期看，當前船舶運力過剩是實現內河水運市場轉型升級的有利條件，在當前運力過剩的情況下，按照“十二五”全國內河船型標準化工作實施方案的部署和要求，對現有內河非標準船舶，特別是噸位小、安全和環保性能差的老舊船舶要加快更新改造，限期退出水運市場，并嚴禁內河新建非標準船進入水運市場。要加大政府財政補貼的力度，引導部分虧損的個體船舶經營人自覺退出水運市場，淘汰老舊船舶；同時鼓勵有條件的航運企業實現船舶運力轉型升級，發展新型船舶，增強市場競爭力。通過釋放內河船舶剩余運力，合理調整船舶運力結構，提高內河船舶經營競爭力，從根本上遏制船舶超載運輸違法行為。

4.落實責令整改

落實責令整改是行政執法閉合管理的重要環節之一，海事執法部門要嚴格依照《內河交通安全管理條例》第八十二條的規定，責令改正，“處2萬元以上10萬元以下的罰款，并可以對責任船員給予暫扣適任證書或者其他適任證件的處罰，并對超載運輸的船舶強制卸載，因卸載而發生的卸載費、存貨費、旅客安置費和船舶監管費由船舶所有人或者經營人承擔”。要靈活運用多種行政處罰方式，合理選擇財產法（如處2萬元以上10萬元以下的罰款）、行為法（如可以對責任船員給予暫扣適任證書或者其他適任證件的處罰），有效處理船舶超載運輸違法行為。同時按照綜合裁量原則，合理行使船舶超載運輸行政處罰裁量權，全面分析違法行為的主、客觀因素，綜合考慮船舶超載運輸貨物違法行為的性質、情節、危害后果、落實整改態度及成效。當事人符合減輕處罰情節的，應按照減輕處罰基準執行，在執法過程中根據當事人是否按要求落實整改施行差異化處理，引導、督促船舶超載運輸當事人按要求完成卸載，確保船舶航行安全。

5.強化源頭管理

按照規定，船舶超載運輸處罰對象為船舶經營人或所有人，但是船舶裝、卸貨物一般都在碼頭進行，碼頭是船舶超載運輸管理源頭，如果不對碼頭裝卸環節進行有效管理，船舶超載運輸管理治標不治本，將很難取得實際效果。筆者建議相關部門把碼頭“按照船舶核定載重線規定裝載貨物”納入碼頭誠信管理考核體系，如果碼頭存在為船舶核定超載重線裝載貨物行為的情節，管理部門應給予相應的誠信扣分；對于屢勸不改的碼頭，應降低其誠信等級。同時，對誠信等級不同的碼頭實行差異化管理，誠信等級為A級的碼頭，享受航區一體化管理規定的一切便利措施；誠信等級降為B級的碼頭,視情節給予一定時限的整改期，在整改期內，暫停指泊作業，暫停碼頭改擴建、經營范圍調整等申報。通過制定完善碼頭誠信管理體系，引導碼頭在經營活動中誠信經營，履行社會責任，為社會提供安全、優質的裝卸、倉儲等服務,杜絕違章和擾亂市場秩序的行為，從而加強對船舶超載運輸違法行為的源頭管理，使船舶超載治理起到事半功倍的效果。

（作者單位：杭州市港航管理局桐廬管理處）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.015