鐵路建設項目竣工環境保護驗收存在問題及建議

□龔平 潘惠

鐵路建設項目竣工環境保護驗收存在問題及建議

□龔平 潘惠

鐵路建設；環境保護；環評；驗收

鐵路建設項目竣工環境保護驗收工作是對建設期落實項目環境影響評價文件要求的核查，是建設項目投入運行同時確保其污染防治設施正常有效運行的技術評估，環保驗收的內容、對象、標準應符合法律法規。積極推進環保驗收工作，可以為建設資源節約型、環境友好型鐵路保駕護航，實現項目建設與環境保護的協調發展。

一、驗收依據

1.環境保護方面

1989年版《環境保護法》第二十六條規定，防治污染的設施必須經原審批環境影響報告書的環境保護行政主管部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產或者使用。1998年頒布的《建設項目環境保護管理條例》第二十條規定，建設項目竣工后，建設單位應當向審批該建設項目環評的環境保護行政主管部門，申請該建設項目需要配套建設的環境保護設施竣工驗收。2014年修訂版《環境保護法》第四十一條規定，防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。2014年修訂版和1989年版對照，取消了對建設項目防治污染的設施進行驗收的規定，但提出了“防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求”的規定。

2.水土保持方面

《水土保持法》規定，生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用。因此，環境影響評價中涉及的水土保持設施，應由水行政主管部門依據《水土保持法》負責進行竣工驗收，環保驗收內容可不包含水土保持設施，以區分環評中的防治污染的設施。

二、驗收內容

1.驗收內容

新版環保法雖然沒有竣工驗收的行政許可要求，但規定“防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求”，因此，防治污染的設施驗收內容就是環境影響評價文件的要求。

《環境影響評價法》對環境影響評價文件的要求有明確規定，環境影響評價文件（主要是環境影響報告書及其批復）應當包括下列內容：建設項目概況；建設項目周圍環境現狀；建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估；建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證；建設項目對環境影響的經濟損益分析；對建設項目實施環境監測的建議；環境影響評價的結論。第二十六條規定，建設項目建設過程中，建設單位應當同時實施環境影響評價文件及其審批意見中提出的環境保護對策措施。

2.驗收對象

根據《環境保護法》的規定，環保驗收的主體對象應是建設項目的防治污染設施。對照2014年修訂版《環境保護法》第四十二條規定，就鐵路建設項目而言，防治污染設施包括為防治在項目建設和運輸生產或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體及噪聲、振動、電磁干擾（輻射）等對環境的污染和危害而采取的各類工程措施、監測設備設施和為保證各設施正常運行而配套的管理措施等。

3.驗收標準

環保驗收應以建設項目環境影響報告書及其批復為標準，對照環境影響評價法第十七條規定，環評文件涉及防治污染設施的相關要求主要有：建設項目主體工程是否變更，如果發生變更，是否按法律有關規定和管理要求和程序辦理法定手續；核查防治污染設施是否按環評要求與主體工程同時投產使用，并可以穩定運行；通過環境監測，核實防治污染設施實際效果是否達到預期治理目標，其污染物排放是否符合有關排放標準；如果現場監測表明項目環境影響超過有關環保標準或防治污染設施未達到預期效果，可提出整改要求。核實項目配套的監測設備設施是否按要求配置并能正常使用。

由于環境影響預測是技術性預測，受技術等條件影響，預測結果存在一定的不確定性是正常的、客觀的，因此，建設項目客觀的環境影響應以運行后環境狀況實測結果為判別依據和驗收依據。

三、存在的問題

1.落實環評要求存在的問題

（1）噪聲治理提出的拆遷困難較大。在近幾年的環評批復中，要求地方政府提供工程拆遷安置實施方案，承諾對30米內的聲環境敏感建筑進行拆遷安置。目前，鐵路建設項目征地拆遷由地方政府負責，由于拆遷涉及重大民生，容易引發群體事件，需要耐心細致的工作，時間周期較長，加之前幾年批復的拆遷是要結合城市規劃建設逐步遷出，項目建設單位無法操作和實施。因此，30米內敏感建筑拆遷難以同步實施，并直接影響項目通過環保驗收。

（2）“以新帶老”問題。“以新帶老”的前提條件是改建項目與現有項目是同一個資產所有者，并且是和新建項目有關的既有污染源。目前，我國鐵路建設項目是按項目法人組織建設管理，即按項目組建公司或成立項目建設指揮部，尤其是近幾年，隨著我國鐵路投資體制的改革，大部分新建項目是由國家鐵路企業和地方政府或其他社會投資機構等共同出資組建股份公司，有的城際鐵路（軌道交通）則全部由地方政府企業出資建設。根據我國鐵路建設資金的使用管理有關規定，項目資金必須專款專用，一個企業法人的項目資金不可能用于另一個企業法人的項目，即使是同一個鐵路局，某個項目的資金也不能用于該局其他項目的建設。有的項目環評時將所有鐵路設施視為一個單位，在新建項目環評中提出治理相鄰的可能是另一家單位的鐵路噪聲，從而導致部分環保措施無法實施。

（3）施工期環境監理。目前，我國建設項目獨立開展施工期環境監理尚無建設管理主管部門的專門規定，鐵路建設項目施工期環境監理作為工程監理的組成部分，多由工程監理單位負責，編寫監理報告。因監理人員受環保專業知識限制和管理不到位，在監理報告定期上報和環保內容等方面均存在缺陷，有的甚至在驗收前臨時編報應付，尤其是沒有施工期環境監測資料，未能滿足環評要求，在一定程度上影響到項目通過環保驗收。

2.聲屏障效果無法滿足環評批復要求而引起的聲環境功能區達標問題

根據我國噪聲污染防治法的規定，噪聲排放標準是判別噪聲源是否違法的依據，據此，當鐵路噪聲超過國家規定的噪聲排放標準時，建設單位必須采取措施依法治理達標。因此，環評批復要求鐵路外軌中心線30米處的噪聲應達到鐵路邊界噪聲限值標準，建設單位應不折不扣地予以落實，采取有效措施確保達標。

從技術可行性考慮，鐵路行車噪聲僅靠常規聲屏障是不可能使鐵路兩側區域聲環境達到相應環境功能區標準要求的，按我國目前經濟、技術條件，全（半）封閉式聲屏障也不可能成為常規的聲屏障措施，而拆遷、改變建筑使用功能、安裝通風隔聲窗等措施可以滿足敏感目標功能要求，但無法滿足聲環境功能區要求。

3.部分敏感點噪聲治理措施變更問題

項目環評在可行性研究階段受設計深度等因素影響，環評階段提出的聲屏障措施未考慮其設置的接口條件。如臺風地區橋梁聲屏障安全性條件，軟土路基聲屏障樁基技術條件，聲屏障設置在深路塹路段、既有線橋梁無加載聲屏障的荷載條件等和原聲屏障防護敏感點應線位調整導致遠離，在施工圖設計時采用隔聲窗進行防護。因此，環保驗收時應通過實際監測結果論證變更后的治理措施的有效性，結合涉及公眾的滿意度，確認變更治理措施。

四、改進建議

1.根據新環保法的規定，環保驗收的核心應是“防治污染的設施”是否符合“環境影響評價文件的要求”

在環保驗收工作實踐中，應將原則性和靈活性結合，重點核查防治污染的設施是否已經建成，是否符合環評要求的地點、工藝和規模，設施的治理效果是否達到排放標準。由于環保設施應與主體工程污染源匹配，當污染源發生變化時，其治理設施也應隨之變化，因此，還應核查工程是否發生變更，工程變更后的防治污染設施是否能夠達到環評提出的要求，如污染源強度或規模增大，防治污染設施是否能適應并確保達到排放標準。由于鐵路建設周期為3～6年，若建設后期采用了更為先進的治污工藝并能達標排放，環保驗收時應予以認可。

2.鐵路建設項目環評批復有關噪聲治理要求應為達標排放

對于防治污染要求，根據有關法律規定，企業事業單位和其他生產經營者有責任和義務采取適當的措施，確保其排放污染物不超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標。近期京沈客專環評批復中要求，距鐵路外側軌道中心線30米處的鐵路噪聲必須滿足《鐵路邊界噪聲限值及其測量方法》（GB12525-90）修改方案的限值規定。就如污水和廢氣排放要求一樣，依據噪聲排放標準而不是聲環境質量標準（聲環境質量功能區）對產生噪聲的單位進行管理，既符合我國噪聲污染防治法關于噪聲污染治理的基本原則，也利于促進綠色環保公共交通的發展和交通噪聲防治技術的進步。因此，環評中不應依據聲環境質量標準對噪聲源達標排放進行評價，噪聲源環境影響評價依據依法應為噪聲排放標準。環境影響評價提出噪聲防治措施時，應考慮實施措施所能達到的效能和環境保護要求或目標的一致性，有的放矢，確保效果。

（作者單位：中鐵第四勘察設計院集團有限公司；復旦大學環境科學與工程系）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.029