試析我國航運政策的開放度

□李舜

試析我國航運政策的開放度

□李舜

航運政策；航運資源；貨載保留；船舶投資；運輸權；船舶登記；金融市場

一、相關背景

近30年來，我國經濟蓬勃發展，為航運業創造了難得的發展機遇。據聯合國2014年6月最新發布的《REVIEW OF MARITIME TRANSPORT》顯示，按載重噸計算，目前中國商船隊運力共計19 008萬載重噸，排名世界第三，約占全球總運力的11.8%，并且與排名前兩位國家（德國、日本）的差距逐步縮小。我國航運業正是抓住了歷史機遇，成功實現了突破式發展，有力保障了中國經濟的持續發展。近年來，航運業轉型升級趨勢明顯，多元化、復合型的現代航運服務業是我國航運企業努力的方向。為進一步促進航運業深化改革，激發市場活力，制定與之相適應的航運政策顯得尤為關鍵。

航運政策，是一個國家或地區為了達到某種發展目標，在所能實施控制或影響的范圍內，以某種適宜的表現形式，對本國或地區的航運業及其活動所制定的行動指南或行為準則。航運政策對本國航運業的影響舉足輕重。在國際航運市場，按航運政策的性質劃分，主要有保護性和自由性兩種，但是兩者之間存在一定的辯證關系，并非完全相互獨立而不相關。保護性航運政策認為必須通過國家在經濟、行政、法律上的直接干預，才能促進和提高本國航運企業的市場競爭能力，進而促進本國航運業發展。自由性航運政策認為堅持航運市場的公平競爭，要求航運業經營不存在任何政府、團體或其代理人的干預，托運人可自由選擇承運人而不需要考慮承運人是本國船東還是外國船東。所以，“非干預”成為判斷一個國家是否執行自由性航運政策的關鍵指標。但必須指出，各國制定的航運政策沒有所謂絕對的自由性或保護性，只能是偏向某一方向，即便是航運發達國家，也會采取一定的保護性政策，而航運水平相對落后國家的航運政策也會含有一些自由性成分。從國際航運發展的歷史規律來看，隨著航運業的不斷發展壯大，航運政策中的保護性成分會逐步減弱，而自由性成分則逐漸增強。

二、中國航運政策的自由性演變過程

回顧中國航運業的發展歷程，中國航運政策經過多次改革調整，基本上形成了一個由計劃經濟向市場經濟的轉變，其性質也從保護性過渡至自由性。筆者從貨載保留、船舶投資、沿海運輸權和船舶登記等4個方面分析我國航運政策的自由性發展。

1.貨載保留

作為一種單邊保護措施，貨載保留主要指一國政府在立法中強制規定本國全部或部分進出口的貨物由本國船隊承運或優先承運。在新中國成立時，我國采取完全的貨載保留政策，貨物一律國貨國運。隨著改革開放的不斷深化，該政策也發生了轉變。1984年，國務院發布的《關于改革我國國際海洋運輸管理工作的通知》中規定，在航線、船期和運價水平同等的條件下，要優先使用國輪。在進出口海運總量中，中方派船的份額應保持60%～65%。在中方派船的進出口運量中，國輪承運的份額不低于80%，租船和僑資班輪作為國輪的補充，其份額應控制在20%以內。直到1988年，我國為盡快與國際慣例接軌，推進復關談判，以適應市場經濟發展的需要，對貨載保留政策進行了重大改革，發布了《關于改革我國國際海洋運輸管理工作的補充通知》，基本取消了貨載保留政策，僅在與巴西、泰國、孟加拉、扎伊爾、阿爾及利亞、阿根廷和美國等7個國家的雙邊海運協定中保留貨載分配比例。由于上述協議在實踐中很難執行，1995年交通部公開承諾放棄貨載保留政策。至此，貨載保留政策在我國已完全取消。

2.船舶投資

在計劃經濟時代，中國船東絕大多數屬于國有性質，隨著經濟體制改變，國家對國有船東的相關投資政策做了重大修改。1981年交通部決定，凡是實行獨立核算且具備償還貸款能力的國營航運企業，包括買船和造船在內的基本建設投資均由原先的計劃撥款改為企業向銀行貸款，但在貸款方面給予一定的優惠政策。1990年以后，國家實行宏觀調控，對基建投資也實行適度從緊的經濟政策，船舶貸款利率上調。1994年，國家取消了對國有船東國內造船免交增值稅、進口設備關稅、生產環節增值稅的優惠政策。同時，為鼓勵國內造船企業獲得更多國外訂單，國家制定了多項外輪建造的優惠政策，包括國家對出口船實行退還增值稅的退稅政策，而建造國輪則照常交稅。在造船貸款利率方面，近20年歷經了從上升到下降而后又上升的過程，特別是近年來造船貸款利率過高，使國有船東在國內造船的成本不斷攀升。

3.沿海運輸權

1992年以前，我國原則上禁止外國航運公司進入我國沿海及內河運輸市場。1992年7月，交通部在《關于印發<關于深化改革、擴大開放，加快交通發展的若干意見>的通知》中指出，“允許適度發展中外合資水路運輸企業，從事我國境內沿海和內河運輸”，政策開始有所松動。根據我國1992年《海商法》第4條規定，我國的沿海運輸和拖航原則上由中國旗船舶承擔，但交通部予以批準的可以例外。2004年，我國放開中外航運公司在沿海港口捎帶空箱業務，但重箱捎帶業務一直沒有放開。時至今日，《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（國發〔2013〕38號）提出的“允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿進出口集裝箱在國內沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業務”進一步撬開了沿海市場的大門。

4.船舶登記

按照登記條件劃分，世界范圍內的船舶國籍登記可分為嚴格登記和開放登記。中國就是采取嚴格登記制度的國家之一，由此導致隨著中國船隊規模的不斷擴大，中資船舶在境外注冊、懸掛“方便旗”的比例也不斷上升。據聯合國最新統計，截至2013年，中國擁有的“方便旗”船運力共計1.23億載重噸，約占中國船隊總運力的三分之二，而“五星旗”船運力占比僅為三分之一?！胺奖闫臁贝犜黾?，造成了國有資產失控、稅源流失；同時，“方便旗”船在國外買賣和建造又嚴重影響了中國船舶制造業的發展，使相關企業失去了船舶制造、船舶零配件的供應市場。為此，2007年國家在上海、天津、大連等城市推出了特案免稅政策，對符合條件的船舶免征關稅和進口環節增值稅，以鼓勵中資船舶移籍回國，懸掛“五星旗”航行。2012年，洋山保稅港區成為中國首個“保稅船舶登記”試點區域，允許為注冊在洋山保稅港區的航運企業所擁有的從事國際航運業務的保稅船舶辦理船舶登記業務。2014年年初，交通運輸部批復的《中國（上海）自由貿易試驗區國際船舶登記制度試點方案》指出，未來上海市自貿試驗區國際船舶登記制度將有5個方面的新變化，主要體現在船舶登記主體、船齡放寬限度、外籍船員雇傭、船籍港選擇和船舶登記種類。由此可見，中國的船舶登記制度正在從嚴格登記逐步轉向開放登記，其目的就是積聚航運資源要素、壯大“五星旗”船隊。

三、我國航運政策從保護性過渡到自由性的基本條件分析

從理論上分析，一個國家若要制定自由性航運政策，必須具備兩個基本條件。

1.需要發達的金融市場

作為一個資本密集型行業，航運業實物資本耗費巨大，僅靠企業自身資本能力創建一支具有國際競爭力的船隊難度極大。中國正是得益于加入WTO后對國外銀行業的全面開放，逐漸形成了一個發達的金融市場，為國內航運企業提供了強大的金融支持。

2.需要優良的航運要素稟賦

這些稟賦既包括先天優勢，比如，該國是島國或具有很長的海岸線和內河航道；也包括后天的“努力”，比如，該國是貿易大國，因為國際航運是國際貿易的派生需求，一個高效的國際航運市場，是國際貿易迅速發展的保證。中國擁有豐富的航運要素稟賦，毋庸置疑；再加上WTO的加入，近10多年來，中國逐步成為世界工廠，“MADE IN CHINA”的字符全球隨處可見，這為中國航運業的發展提供了豐富的貨源。此外，若想錘煉出一支具備國際競爭力的商船隊，光靠航運保護是無法實現的，必須使本國商船加入到國際航運市場的激烈競爭中，才能真正鍛煉隊伍、培養實力。

四、對我國航運政策開放度的思考

當前，在經濟全球化的外部環境下，特別是奧巴馬總統第二任期伊始，美國改變了之前的全球戰略，重點轉向跨太平洋戰略經濟伙伴協定（TPP）和泛大西洋貿易投資合作伙伴關系（TTIP）的談判，以經濟圍堵代替軍事圍堵，希望以此重建世界經濟規則和世界經濟秩序，逆轉美國和西方國家的衰退，重振其在世界的主導地位。而中國則被排擠在新貿易規則的大門之外，所以未來中國經濟貿易的發展必將面臨新的外部挑戰。而在國內方面，中國經濟運行依然表現出穩中有憂、經濟增長動力不足的基本態勢，房地產市場開始出現分化，地方政府融資平臺進入還債高峰期，化解過剩產能面臨諸多制約，實體企業融資成本居高不下，產業結構也面臨著調整變化。航運業作為國家重要的基礎產業，同樣面臨著轉型升級的機遇與挑戰，迫切需要通過全面深化改革、擴大開放來激發市場活力。而航運政策關系到國民經濟發展和國家利益安全，因此，航運政策開放的程度、涉及的方面以及實施的手段和步驟都需要仔細斟酌、謹慎操作。

依托于上海自貿區平臺先行先試的航運政策，為中國航運政策改革發展探索出一條新路。2014年7月，上海市政府公布了《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2014年修訂）》。新版的負面清單特別管理措施共計139條，相比2013版減少了51條，成功“瘦身”。其中涉及航運業的內容主要包括“限制投資水上運輸公司（中方控股），投資定期、不定期國際海上運輸業務須合資、合作”、“除從事公共國際船舶代理業務的，外資比例不超過51%外，限制投資船舶代理”、“限制投資外輪理貨（限于合資、合作）”，并且刪除了“投資國際海運貨物裝卸、國際海運集裝箱站和堆場業務限合資、合作”。由此可見，未來我國航運政策的開放力度還將進一步加強，這是大勢所趨。但是，國家對政策的開放程度需要拿捏得當，某些方面需要加大開放力度，而某些方面則應有所保留或加以保護。

1.在“國貨國運”方面，目前承運比例明顯偏低，需要給予保留

總體來看，無論集裝箱運輸，還是干散貨和油品運輸，“國貨國運”的比例都明顯偏低。因此，為提高資源運輸的話語權，保障國內石化、鋼鐵和航運企業經營穩定，國家應吸取和借鑒日本經驗，從兩方面抓起。一是積極推進國有大型石油和鋼鐵企業的海外戰略性布局，通過投資、兼并等資本運作方式加快“走出去”步伐，徹底擺脫國外資源“大佬”的束縛，扭轉賣方市場為主導的貿易關系，完全掌握進口物資的運輸權。二是鼓勵航運企業（特別是中國原油進口商和大型鋼鐵企業）和貨主通過市場和資本紐帶關系，加強戰略合作，構建戰略聯盟，形成自主選擇形式的“國貨國運”。從航運企業角度，需要通過加強戰略合作，以確保貨源穩定。例如，大型干散貨船及油輪應與大貨主簽訂長期合作協議，既保障貨源，又保證運價，真正實現整條產業鏈上所有企業的共贏。從中國航運企業的層面思考，集裝箱運輸無疑為2014年7月國家商務部禁止P3網絡運營的決定叫好，一旦P3網絡正式運作，國內航運企業承運中國進出口集裝箱的比例或將大幅下降。但是P3網絡的停擺只能帶給中國船東一夜的喘息，不到3周時間，2M聯盟應運而生。畢竟在降低成本為核心競爭力的當今，結盟經營已經成為集裝箱運輸市場的主流，中國航運企業除需國家支持外，自身還得提升實力，努力做到在全球范圍內提供“門到門”的全程物流運輸服務。同時，要打破馬士基等國外大型班輪的壟斷格局，國內的貨代企業也要提高經營服務水平，要在全球網點的建設方面狠下功夫。

2.在沿海運輸權方面，應堅決予以保護

美國、日本等海運發達國家都沒有放開沿海運輸權，我國更沒有理由在該問題上有所松動。因為沿海運輸權的開放勢必削弱國內干線船公司的比較優勢，影響到國內沿海內支線的發展。但是，根據2013年頒布的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，航運服務是擴大開放的重點領域之一，涉及到“放寬中外合資、中外合作國際船舶運輸企業的外資股比限制”和“中資非五星旗船沿海捎帶試點”兩條政策，當這兩條政策疊加時，就可能涉及到沿海運輸權問題，因此必須在實施細則中謹慎明確地界定“中資”含義，如果出現偏差，可能出現沿海運輸形同開放的局面，大量的外輪流入中國沿海，由此帶來集裝箱運輸的國內市場和國外市場深度融合，加大了國內運輸市場混亂的風險。

3.在取消和下放部分行政許可事項方面，應加強開放力度

近兩年來，按照國務院“簡政放權”的統一部署，交通運輸部在2013年已經取消了“國際船舶代理業務審批”和“國際船舶運輸企業兼并收購審批”兩項行政許可項目，放開了水運企業準入門檻，便于小微企業發展。同時，在完善無船承運保證金保險制度等多項措施的基礎上，交通運輸部已在2014年5月將上海市作為無船承運審批的試點地區，之后將陸續在全國范圍內推廣，以便于企業的屬地化管理。長期以來，航運業中存在靠“搞關系、批資質”占市場等現象，嚴重影響了市場競爭效率的發揮，同時也制約著航運業商業模式的創新。這次國家推行的行政審批制度改革，是十八屆三中全會確定的全面深化改革部署的關鍵之一，過多過繁的行政審批阻礙了市場的發展。因此，在條件成熟的情況下，應以市場為導向，適度擴大取消和下放行政審批事項的范圍，更好地促進航運業健康、可持續發展。

（作者單位：中國海運（集團）總公司）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.012